孫士鋐

(中國地震臺網(wǎng)中心，北京 100045)

中國是世界上唯一對地震預測預報工作制訂了完整法律法規(guī)制度的國家。依據(jù) 《中華人民共和國防震減災法》 和國務院 《地震預報管理條例》 ，中國地震預測預報工作機制包括4個環(huán)節(jié)，即地震預測意見的提出、地震預報意見的形成、地震預報意見的評審和地震預報的發(fā)布。涉及的法律制度有: 地震預測意見的形成與報收程序、震情會商意見與地震預報意見的形成與報送程序、國家對地震預報實行統(tǒng)一發(fā)布制度及地震災害現(xiàn)場監(jiān)測與震后趨勢判定制度等。

1 地震預測意見的提出

地震預測是對某一地區(qū)地震活動的未來狀態(tài)，包括未來地震的發(fā)生地點、時間和震級范圍進行估計和推測。地震短期與臨震預測必須包括3個要素，即未來地震的震級、發(fā)生的地區(qū)、發(fā)生的時間，地震預測三要素是一個整體，缺少其中任何一項，預測就沒有意義。

地震預測意見是從事地震預報活動的單位和個人通過對地震觀測資料或者可能與地震有關的異?，F(xiàn)象進行分析研究后，得出的對某一地區(qū)未來地震活動狀態(tài)進行預測的結(jié)論。地震預測是中國地震局和縣級以上地震工作部門或者機構(gòu)的一項法定的基本職責。同時，國家鼓勵社會組織和個人開展地震預測研究。

任何單位和個人通過研究提出的地震預測意見，應當向所在地或者所預測地的縣級以上地震工作部門或者機構(gòu)書面報告，也可以直接向中國地震局主管地震預測預報的部門報告，地震部門要登記并出具憑證。需要指出的是，單位和個人的研究成果及相關學術(shù)交流中涉及的地震預測內(nèi)容不是地震預測意見； 任何單位和個人不得向社會散布地震預測意見。

2008年中國地震臺網(wǎng)中心共收到各類地震預測意見112份。其中，中國地震局所屬單位或個人74份，地方地震局所屬單位或個人26份，非地震部門12份。此外，仍有幾十次通過電話或發(fā)短信，也有數(shù)人給領導人以信函的形式提出地震預測意見的，大多為非地震部門的社會業(yè)余地震預測人員。2008年5月12日汶川8.0級地震前，沒有收到1份有關龍門山斷裂帶地區(qū)的地震預測意見。8.0級地震后，針對汶川地區(qū)的強余震預測意見共有30份。這是對時間、震級的兩要素預測，其中有4份預測準確。

2 地震預報意見的形成

在我國，地震預報意見的形成單位是中國地震臺網(wǎng)中心和各省、自治區(qū)、直轄市地震局的地震預測部門或機構(gòu)?，F(xiàn)階段形成地震預報意見的基本方式是召開震情會商會。我國現(xiàn)已形成制度的震情會商會，有年度會商會、周月會商會及臨時會商會等類型。

震情會商會由中國地震局主管地震預測預報的部門和省、自治區(qū)、直轄市地震工作的部門或者機構(gòu)組織召開，必要時可邀請地震部門以外的有關部門、專家和其他有關人員參加，包括通過研究提出了地震預測意見或觀測到可能與地震有關的異常現(xiàn)象的社會組織和個人。震情會商的結(jié)果有兩類，一類是震情會商意見，一類是地震預報意見。不管是地震預報意見，還是震情會商意見都必須報本級人民政府。不同的是，震情會商意見報本級人民政府前不需要進行評審。而地震預報意見應當進行評審得到確認，并提出對策建議后，才能報本級人民政府。

通過會商可能獲得比較一致的意見。但在某些復雜的情況下，不同方法，不同個人之間的意見有很大差別，甚至截然不同，以致難以形成統(tǒng)一的意見。在這種情況下，主持會商的專家有義務在聽取各方面意見的基礎上作出決策。由于地震預測至今仍處于探索階段，專家的意見或決策可能正確，也可能與后來地震活動實況不符合。對于正確的意見或決策，應予以鼓勵，如果意見或決策與實況不符合，不應受到任何的指責。

3 地震預報意見的評審

地震預報事關重大，關系到人民生命和財產(chǎn)安全，關系到社會秩序的穩(wěn)定。尤其是當前地震預報水平還很低的狀況下，其風險性是很大的，必須建立一套嚴謹?shù)陌l(fā)布程序，避免或降低出現(xiàn)失誤而盡可能提高預報水平。為此，在程序上增加了地震預報意見的評審。地震預報意見的評審是一項非常嚴肅、認真的工作，絕對不允許把地震預報意見的評審作為一種形式。

中國地震局對兩級地震預報意見承擔評審職責，一是全國地震震情會商會形成的地震預報意見； 二是省級地震震情會商會形成的可能發(fā)生嚴重破壞性地震的地震預報意見。省、自治區(qū)、直轄市地震工作的部門或者機構(gòu)承擔對本省、自治區(qū)、直轄市震情會商會形成的地震預報意見的評審職責； 但對可能發(fā)生嚴重破壞性地震的地震預報意見，應當報中國地震局評審。

地震預報意見的評審內(nèi)容包括： ① 地震預報意見的科學性、可能性； ② 地震預報的發(fā)布形式； ③ 地震預報發(fā)布后可能產(chǎn)生的社會、經(jīng)濟影響。

自1990年代以來，中國地震局對地震短臨預報意見的評審只啟動過1次。在1991年6月8日國家地震局分析預報中心提出： “6～7月內(nèi)在京西北至山西北部有發(fā)生5～6級地震” ； 6月19日河北省地震局提出： “1991年7月底以前，首都圈有發(fā)生6級以上地震” ； 6月20日山西省地震局提出： “3個月內(nèi)，京西北至北三省交界有發(fā)生5～6級地震” 。針對3個地震預報意見，國家地震局于6月22日召開了地震預報意見的評審。以梅世蓉為首的專家組在聽取了3個提出預報意見的單位的情況介紹后，經(jīng)過4天的認真工作和充分討論，于6月26日提出了否定意見。地震活動實況表明，專家組的評審意見合理、到位。

4 地震預報的發(fā)布

國家對地震預報意見實行統(tǒng)一發(fā)布制度。地震預報意見必須由國務院或省級人民政府統(tǒng)一發(fā)布，其他任何部門、單位和個人均無權(quán)發(fā)布。

按照國務院 《地震預報管理條例》 的規(guī)定： 地震長期預報由中國地震局組織有關地震部門提出，向國務院報告，為國家規(guī)劃和建設提供依據(jù)； 地震中期預報，由中國地震局或省、自治區(qū)、直轄市地震部門提出，經(jīng)有關省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準，并對本行政區(qū)域內(nèi)重點監(jiān)視區(qū)做出防震工作部署，同時報告國務院； 地震短期預報和臨震預報，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準并適時向社會發(fā)布，同時報告國務院。涉及人口稠密地區(qū)的短臨地震預報，在時間允許的情況下，應經(jīng)國務院批準后再向社會發(fā)布。北京地區(qū)的地震短期預報和臨震預報，由中國地震局負責匯集有關地震部門的預報意見，進行會商和組織評審后，提出預報意見，經(jīng)國務院批準由北京市人民政府向社會發(fā)布。另外，在已發(fā)布地震中期預報意見的地區(qū)，無論已經(jīng)發(fā)布或尚未發(fā)布地震短期預報意見或臨震預報意見，如發(fā)現(xiàn)明顯臨震異常，情況緊急，當?shù)厥?、縣人民政府可以發(fā)布48小時之內(nèi)的地震臨震警報，并同時向上級報告。

以上工作機制表明，我國在地震預測預報工作中采用三級決策體制： 一是科學家的專業(yè)技術(shù)決策； 二是主管部門官員的行政決策，它是以技術(shù)因素為主并參考某些社會因素的決策； 最高一級是政府官員的行政決策，它是充分考慮了技術(shù)根據(jù)和社會因素的權(quán)力決策。地震預報發(fā)布決策程序如圖1所示。

圖1 地震預報決策程序

實況表明，當前能取得社會效益的地震預測預報主要有兩類，一類是地震現(xiàn)場的預測預報，如1997年新疆伽師的5次成功預報、1995年云南孟連7.3級地震的預報等； 另一類是發(fā)生了有感地震或破壞性地震后的震后地震趨勢判定。這兩類預報有一個共性，就是有確定的地點，只是對時間、震級的兩要素預測預報。此外，通常的預報程序是由省級地震部門或地震現(xiàn)場工作組提出地震預報意見后，直接通知地縣一級的人民政府，然后做出某種減災行為。向政府提出地震預報意見的方式有3種： ① 在政府有關部門會上通報會商意見； ② 由地震局領導向政府領導口頭匯報； ③ 地震現(xiàn)場有政府官員參加的震后趨勢會商會。所以，法律層面上規(guī)范的中國地震預測預報工作機制和當前的實際工作存在一定的差距，偏于理想化。