■ 施風蕾

0 引言

近年來，黨中央、國務(wù)院已對住房這一關(guān)系整個社會穩(wěn)定的民生問題予以高度重視，先后頒布多個文件，要求切實加大解決城市低收入家庭住房困難的工作力度，改進和完善以經(jīng)濟適用住房和廉租住房為主的保障性住房制度，進一步改善人民群眾的居住條件。十二五規(guī)劃中亦明確指出，強化各級政府職責，加大保障性安居工程建設(shè)力度，加快棚戶區(qū)改造，發(fā)展公共租賃住房，增加中低收入居民住房供給。

解決城鎮(zhèn)居民，特別是中低收入家庭的住房保障問題，已成為各級政府的重要任務(wù)。各地積極推動保障性住房建設(shè)，加快住房保障產(chǎn)品供應(yīng)，部分中低收入住房困難家庭已切實享受到保障性住房政策的實惠；但是，目前矛盾依然突出，任務(wù)依然艱巨，還有大量工作要做，還有許多困難問題需要解決。

1 我國保障性住房建設(shè)中的主要問題

我國保障性住房建設(shè)在中央、地方政府的大力推動下取得了實質(zhì)性進展，在解決城市中低收入家庭住房困難、改善其居住條件方面發(fā)揮了積極作用，但也存在一些不容忽視的問題。

1.1 法制建設(shè)滯后、政策碎片化，缺乏權(quán)威性和統(tǒng)一性

保障性住房工作是一項系統(tǒng)工程，需要有效的法律支持和政策指導(dǎo)。我國至今尚未出臺關(guān)于保障性住房的法律或行政法規(guī)，中央政府主要以《通知》、《意見》和《辦法》等規(guī)范性文件來推動保障性住房的建設(shè)與發(fā)展，具有短期性、時效性的特點，因而在權(quán)威性、強制力、執(zhí)行力和覆蓋面方面有所欠缺，并導(dǎo)致文件原本的精神原則難以得到有效的貫徹和落實。

地方政府在結(jié)合自身實際情況制定具體政策時，因經(jīng)濟發(fā)展水平、居民收入等因素造成各地在界定保障對象、保障標準、保障水平、資金來源、管理機構(gòu)等方面規(guī)定不一，整個保障性住房制度體系混亂，不同地區(qū)制定的政策存在很大差異。即使在經(jīng)濟發(fā)展水平相對一致的長三角地區(qū)，浙江、上海、江蘇三地的保障性住房政策也各有差異。政策的碎片化為以后住房保障制度的全國性統(tǒng)一造成阻礙。

1.2 資金投入不足、房源緊張，呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)性失衡

保障性住房主要資金來源是政府、特別是地方政府的財政投入，但地方政府財權(quán)小、事權(quán)重，結(jié)果導(dǎo)致保障性住房資金投入難以到位，甚至個別地方出現(xiàn)挪用住房保障資金現(xiàn)象。此外，地方政府在發(fā)展保障性住房時，或急于求成，未能認真調(diào)查當?shù)貙嶋H情況、推算各類型房源合理比例就盲目發(fā)展；或限于財力，僅重點發(fā)展政府財政投入小、可引入商業(yè)資本的經(jīng)濟適用住房等，結(jié)果是廉租住房、經(jīng)濟適用住房和公共租賃房等比例失調(diào)，整個保障性住房市場在總量不足的情況下又出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性失衡，與當?shù)貙嶋H需求嚴重脫節(jié)。

1.3 操作過程不透明、信息不對稱，影響公平公正

作為政策主導(dǎo)的政府與保障對象之間的信息量呈不均衡分布，導(dǎo)致信息不對稱。一方面，整個保障性住房操作過程，從申請到核準到公示各個環(huán)節(jié)存在缺陷，信息公開不完全，很多地方存在暗箱操作、違規(guī)操作；另一方面，社會信息系統(tǒng)缺失造成國民信用觀念渙散、失信成本低、失信風險增加等不良后果，加上目前我國個人、家庭信息系統(tǒng)尚不完善，特別是個人收入信息（如：存款、股票、房產(chǎn)等）難以在全國范圍內(nèi)聯(lián)網(wǎng)核查，使得政府在收集和審核這些重要信息時費時、費力、低效，操作過程中的居民收入審查程序形同虛設(shè)。這樣既容易對保障對象產(chǎn)生誤導(dǎo)，也影響了保障性住房本應(yīng)體現(xiàn)的社會公平公正。

1.4 配套設(shè)施建設(shè)不力，影響整體滿意度及與周圍社區(qū)的融合

目前保障性住房小區(qū)自身建設(shè)已得到各級政府重視和支持，但小區(qū)周圍配套設(shè)施建設(shè)，包括交通、醫(yī)院、學(xué)校、體育館、綠化帶等等，或因政府財力有限，或因相關(guān)部門互相推諉，容易遭到忽視，導(dǎo)致投資不力，進展嚴重滯后。而保障性住房通常地處城郊，地理位置欠佳，結(jié)果造成入住居民工作、生活極為不便，影響小區(qū)入住率，甚至出現(xiàn)退租現(xiàn)象。投入大量人力物力財力的保障性住房，卻成為居民的“雞肋”，整體滿意度大打折扣。

此外，保障性住房小區(qū)一般規(guī)模較大，入住居民較多，且主要為城市中低收入家庭，因而容易在物業(yè)、治安、社區(qū)管理等方面引發(fā)問題，極易發(fā)展為城市中的“貧民區(qū)”，難以與周圍社區(qū)融合，甚至可能在公共資源分享、社區(qū)整體建設(shè)等方面產(chǎn)生利益沖突。

1.5 績效考核缺失，多方位監(jiān)督體系待完善

目前我國的住房保障體系還缺乏明確的績效考核系統(tǒng)，中央出臺文件也僅是規(guī)定保障房建設(shè)的總體目標，并未涉及地方政府相應(yīng)的績效指標及考核標準。各地政府盡管已根據(jù)中央要求將保障性住房建設(shè)作為工作重點，但相關(guān)的績效考核，包括考核誰、由誰考核、如何考核、考核的結(jié)果怎樣掛鉤等都沒有規(guī)定，或僅是略微提及，甚少公開報道。

同樣，整個保障性住房建設(shè)過程，從立項、招投標、施工建設(shè)、受理并分配等各個環(huán)節(jié)都缺乏嚴格控制和有效監(jiān)管。目前運行的主要是行政監(jiān)督系統(tǒng)和司法監(jiān)督系統(tǒng)，尚未成立專門的監(jiān)督系統(tǒng)，社會監(jiān)督也只是個別的、自發(fā)的現(xiàn)象，缺少有組織的管理。司法監(jiān)督屬于事后監(jiān)督，往往只是在發(fā)生嚴重違法行為后才實施救濟，很多經(jīng)濟損失難以補回。即使在行政監(jiān)督系統(tǒng)內(nèi)部，也是以管理部門的日常自行監(jiān)督為主，很難保證權(quán)力不走樣、不異化，在保障性住房建設(shè)中真正做到“為人民謀福利”。

2 推進和改善我國保障性住房建設(shè)的對策

2.1 加強立法，完善我國保障性住房法制體系

當前整個住房保障法制體系缺失、政策的混亂，急需制定出臺相應(yīng)的住房保障法作為高位階法進行統(tǒng)一指導(dǎo)，才能使保障性住房工作的貫徹落實做到有法可依，責任明確。法制建設(shè)滯后嚴重影響了相應(yīng)政策實施的嚴肅性和可持續(xù)性，以及保障性住房的良性發(fā)展?？疾焓澜缟媳Ｕ闲宰》拷ㄔO(shè)比較成功的國家或地區(qū)，均有完善的法律法規(guī)作為保障。建議我國盡快制定《住房保障法》或《住房保障實施條例》，確立“保基本、廣覆蓋、分層次”的保障原則，確定中央和地方政府的責任分工，從保障主體、保障對象、保障水平、施工建設(shè)、分配標準、價格/租金制定等方面進行明確的規(guī)定，建立一個權(quán)威的依據(jù)和標準，以“法律保障”取代“政策保障”。

2.2 多渠道籌集資金、房源，科學(xué)規(guī)劃保障性住房結(jié)構(gòu)比例

我國保障性住房資金籌集渠道比較單一，以財政撥款為主，房產(chǎn)商配建為輔。但面對相當一部分城鎮(zhèn)中低收入家庭住房困難這一嚴峻現(xiàn)實，快速推進保障性住房發(fā)展、增加住房保障產(chǎn)品的市場供應(yīng)已勢在必行。為此，中央政府應(yīng)當加大對保障性住房建設(shè)的支持力度，明確財政補貼比例。地方政府要切實增加財政投入，不得挪用擠占保障性住房建設(shè)資金，落實土地供應(yīng)、資金投入、稅費優(yōu)惠等相關(guān)政策，引導(dǎo)房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)積極主動參與保障性住房建設(shè)，通過新建、改建、購買、長期租賃等方式，多渠道籌集保障性住房資金和房源。

在保障性住房建設(shè)方面，各地政府不能急于求成，盲目立項，將保障性住房建設(shè)作為面子工程、政績工程，而應(yīng)當認真調(diào)研本地實際情況，制定科學(xué)的可行性報告，統(tǒng)籌當?shù)乜衫觅Y源，合理規(guī)劃不同類型保障性住房結(jié)構(gòu)比例，把這項關(guān)系社會穩(wěn)定和諧的民生工程真正落實到位。

2.3 規(guī)范保障性住房管理，完善工作機制

政府作為主導(dǎo)保障性住房建設(shè)的主體，其工作的各個環(huán)節(jié)，從立項、招標、建成到保障對象的申請、核準與公示，全過程必須透明公開，避免滋生腐敗、違規(guī)操作等不正常現(xiàn)象。同時建立動態(tài)管理機制，搭建多部門信息共享平臺，綜合審核申請對象的保障資格，增加對違規(guī)單位或個人的懲罰力度，力求維護保障性住房建設(shè)解決城鎮(zhèn)中低收入家庭住房困難的初衷。

嚴格的準入退出機制也十分必要，不同類型的保障房設(shè)定不同的保障線，面向不同的保障對象，設(shè)計可行的有針對性的審核程序，并重視退出程序的制定執(zhí)行。一方面力保符合標準的中低收入家庭能夠確實享受到保障性住房福利，另一方面，也要注意一定年限后，隨著經(jīng)濟狀況的改善和提高，不再符合條件的家庭應(yīng)及時退出，讓位給其他住房困難且符合保障標準的家庭。

2.4 加強配套設(shè)施建設(shè)，重視整體和諧

地方政府應(yīng)當統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方資源，加大財政投入，加強對交通、教育、衛(wèi)生、環(huán)境等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)力度，創(chuàng)辦學(xué)校，設(shè)立社區(qū)醫(yī)院分點，增加接駁交通樞紐的公交路線，配建小區(qū)健身活動場所等，同時在堅持政府主體地位的前提下，積極引導(dǎo)商業(yè)資本參與保障性住房小區(qū)的配套建設(shè)，興建商業(yè)中心、大賣場，鼓勵創(chuàng)建民辦學(xué)校等，多管齊下，共同解決入住居民生活上、工作上的不便利，降低退租率，提高整體滿意度。

保障房小區(qū)建設(shè)不能片面化，僅局限于小區(qū)本身，而要融入到整個社區(qū)建設(shè)中，重視與整個社會的融合。對口的管理部門可籌劃鄰近小區(qū)的睦鄰活動以增進了解、提升親切感，或組織入住居民積極參與公益活動，提升自身正面形象，讓諸多不和諧因素在潛伏期就得到抑制、消除，共建和諧美好的大家園。

2.5 引入績效考核機制，建立多方位監(jiān)督體系

在保障性住房建設(shè)中引入績效考核機制并付諸實施，有助于提高政府績效，在政府內(nèi)部形成積極的績效氛圍，避免干多干少一個樣、干和不干一個樣的弊端?？冃Э己藱C制還為整個社會從外部監(jiān)督政府行為提供基準線。將績效考核與社會監(jiān)督結(jié)合起來，發(fā)揮社會團體、公益組織、社會輿論等對保障性住房建設(shè)的監(jiān)督作用，揭露保障性住房建設(shè)中的非正常事件、反映中低收入群體在保障性住房方面的呼聲、發(fā)表學(xué)者的保障性住房理論探討文章，能夠維護和推動保障性住房建設(shè)的良性發(fā)展。

從我國保障性住房建設(shè)實際情況來看，建立專門的監(jiān)督系統(tǒng)也同樣必要，建議成立由政府代表、社會代表、居民代表等組成的專門監(jiān)督委員會，定期審查保障性住房的資金投入、運行狀況、審核程序等，使各方利益都能夠得到維護。在此基礎(chǔ)上進一步與政府部門密切配合，開展宏觀預(yù)警監(jiān)督活動。

3 結(jié)語

和諧社會，保障房建設(shè)作為檢驗黨和政府執(zhí)行能力的風向標之一，不僅是群眾最為關(guān)心的民生大事，更是關(guān)系社會穩(wěn)定與發(fā)展的重要工程。通過推行住房保障政策，讓更多的中低收入住房困難群體以“自助”與政府救助相結(jié)合的方式，解決住房困難，改善住房條件，使其共享經(jīng)濟社會改革發(fā)展成果，對于促進整個社會和諧穩(wěn)定有十分重要的意義。