何植民，溫婷，王旭敏

(1.江西財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅與公共管理學(xué)院，南昌330013;2.江西上饒市地方稅務(wù)局，江西上饒，334000)

農(nóng)村最低生活保障政策是農(nóng)村社會(huì)保障體系的重要組成部分和最后一道安全網(wǎng)，也是黨和政府惠民澤民的重大民生工程。自2007年在全國(guó)全面推行以來(lái)，農(nóng)村最低生活保障政策的實(shí)施在政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)文化等方面已經(jīng)取得了顯著的成效。但隨著農(nóng)村低保政策執(zhí)行的進(jìn)一步推進(jìn)，由于受主觀與客觀諸多因素的影響，農(nóng)村低保政策在實(shí)施過(guò)程中已暴露出不少亟待解決的問(wèn)題，離“應(yīng)保盡?！钡恼吣繕?biāo)還有一定的差距。實(shí)際上，當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村低保工作的重點(diǎn)與難點(diǎn)都在中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)。目前全國(guó)諸多省份，尤其是中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的低保政策實(shí)踐證明，要把這一“大好事”真正辦好并非易事。為充分把握我國(guó)欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村低保工作的實(shí)施現(xiàn)狀及存在的突出問(wèn)題，以提出有針對(duì)性的對(duì)策與建議，從而發(fā)揮農(nóng)村低保政策的實(shí)施效果，課題組于2013年7月－8月，深入我國(guó)中部地區(qū)的Y縣，對(duì)該縣農(nóng)村低保工作運(yùn)行情況進(jìn)行了實(shí)地考察。

一、Y縣的基本概況

Y縣屬于我國(guó)中部一個(gè)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，全縣面積1728平方公里，下轄6鎮(zhèn)、8鄉(xiāng)、1個(gè)墾殖場(chǎng)，總?cè)丝?4.6萬(wàn)人，其中縣城人口7萬(wàn)余人。同時(shí)，Y縣又是老區(qū)全紅縣，曾是第二次國(guó)內(nèi)革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期閩贛革命根據(jù)地的中心。2012年全縣財(cái)政收入74009萬(wàn)元，其中稅收收入49893萬(wàn)元，非稅收入10096萬(wàn)元，中央庫(kù)收入14020萬(wàn)元。Y縣民政局是政府管理社會(huì)行政事務(wù)的重要職能部門(mén)，擔(dān)負(fù)著全縣城鄉(xiāng)低保、城鄉(xiāng)大病醫(yī)療救助、救災(zāi)救濟(jì)、五保供養(yǎng)、優(yōu)撫安置、農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、救助管理、村民自治、城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)、社會(huì)福利事業(yè)、慈善事業(yè)、社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位管理、行政區(qū)劃和地名管理、勘界劃定、婚姻登記管理、殯葬管理、兒童收養(yǎng)和老齡工作等30多項(xiàng)具體業(yè)務(wù)工作，同廣大人民群眾的切身利益，尤其是與困難群眾和弱勢(shì)群體有著緊密的聯(lián)系，擔(dān)負(fù)著構(gòu)建和諧社會(huì)的重要職責(zé)。Y縣民政局現(xiàn)有在編干職工26人，內(nèi)設(shè)局辦公室、救災(zāi)救濟(jì)福利股、低保辦、優(yōu)撫安置股、社會(huì)事務(wù)股、基層政權(quán)和區(qū)劃地名股、婚姻登記中心、福利彩票辦、老齡辦、農(nóng)保辦和縣光榮院、縣福利院等下屬單位。目前，農(nóng)村低保的受理、登記、資金發(fā)放均由低保辦負(fù)責(zé)辦理。低保辦現(xiàn)有人員4人，平均年齡在37.8歲。

二、Y縣農(nóng)村低保政策的實(shí)施現(xiàn)狀

從2006年8月起，Y縣就開(kāi)始貫徹實(shí)施農(nóng)村最低生活保障政策。按照籌集資金的比例，中央財(cái)政承擔(dān)70%，省財(cái)政承擔(dān)21%，市財(cái)政承擔(dān)6.3%，地方政府籌措2.7%用于發(fā)放農(nóng)村最低生活保障金。在2006年至2008年之間，由于保障標(biāo)準(zhǔn)不高，宣傳不到位等因素，農(nóng)村低保的覆蓋率相對(duì)較小。但從2009年起，Y縣通過(guò)加大宣傳力度，提高保障標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行民主評(píng)議，及時(shí)清理不合格的低保戶，保障資金的及時(shí)到位等手段與措施，使全縣享受農(nóng)村低保的人數(shù)越來(lái)越多，農(nóng)村貧困人口基本上得到最基本的生活保障。

Y縣貫徹實(shí)施低保政策已經(jīng)歷了近8個(gè)年頭，在操作程序上已初步形成了一套較為成熟的、并被農(nóng)村群眾基本認(rèn)可的運(yùn)行機(jī)制。從全縣貫徹實(shí)施農(nóng)村居民最低保障政策情況來(lái)看，低保政策在Y縣運(yùn)行情況良好，運(yùn)行機(jī)制較規(guī)范，主要表現(xiàn)如下:一是按照相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，制定了明確的低保標(biāo)準(zhǔn)。按照農(nóng)村居民基本生活所必需的衣、食、住等費(fèi)用確定農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)。二是具體地界定了農(nóng)村低保的對(duì)象范圍，重點(diǎn)傾向于因病殘和缺乏勞動(dòng)力的原因造成的常年困難戶，因自然災(zāi)害造成生活困難的災(zāi)民和其他特殊困難群眾，包括孤老、烈軍屬等特殊優(yōu)撫對(duì)象。三是農(nóng)村低保對(duì)象補(bǔ)差標(biāo)準(zhǔn)核算，按照制定的農(nóng)村低保保障標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)村低保對(duì)象的救助方式為分檔救助，在農(nóng)村特困戶救助的基礎(chǔ)上制定和完善農(nóng)村低保救助檔次。四是建立了公開(kāi)透明的公示制度。對(duì)領(lǐng)取低保補(bǔ)助金人員進(jìn)行實(shí)地核實(shí)，并進(jìn)行公示。條件允許的情況下，采取以村為單位的農(nóng)村人員面對(duì)面核實(shí)、檢舉制度，確保領(lǐng)取人員情況真實(shí)。五是農(nóng)村低保資金發(fā)放走向社會(huì)化?？h民政局審批鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)村低保資金后，委托農(nóng)村信用社代發(fā)，方便了低保對(duì)象，減少了資金的運(yùn)行環(huán)節(jié)，保證?？顚Ｓ茫鰪?qiáng)了工作的透明度，提高了工作效率。

Y縣農(nóng)村低保政策經(jīng)過(guò)幾年來(lái)的政策落實(shí)與經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，逐步走上一條規(guī)范化的道路，政策成效日益明顯。尤其是2009年以來(lái)，Y縣的農(nóng)村低保在保障水平與保障人數(shù)規(guī)模上逐年提高，有效地保障了廣大貧困群眾的基本生活，維護(hù)了農(nóng)村社會(huì)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展，其保障水平與人數(shù)具體見(jiàn)表1。

表1數(shù)據(jù)充分說(shuō)明，全縣貫徹實(shí)施農(nóng)村最低生活保障政策已經(jīng)取得較明顯的成效:一是在貫徹落實(shí)過(guò)程中工作逐步納入規(guī)范化、制度化、經(jīng)常化的軌道，切實(shí)保障了農(nóng)村困難群眾的基本生活，使農(nóng)村困難群眾基本生活有了依靠;二是貫徹實(shí)施農(nóng)村最低生活保障政策，使農(nóng)村困難群眾生活得到基本解決，緩解了農(nóng)村因?yàn)樯罾щy引發(fā)的各種矛盾，促進(jìn)了社會(huì)和諧與穩(wěn)定;三是貫徹實(shí)施農(nóng)村最低生活保障政策，解決了困難群眾的基本生活，使鄉(xiāng)村干部騰出大量時(shí)間和精力，甚至是一部分財(cái)力，集中加強(qiáng)和推動(dòng)全縣農(nóng)村各項(xiàng)工作的順利開(kāi)展。

三、Y縣農(nóng)村低保政策實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題及原因

Y縣貫徹實(shí)施農(nóng)村最低生活保障政策盡管取得了一定的成效，但由于受主客觀因素的影響，在貫徹實(shí)施中仍會(huì)出現(xiàn)這樣或那樣的問(wèn)題?？傮w上看，全縣的農(nóng)村最低生活保障工作仍處于探索與發(fā)展階段。還存在著配套政策不適應(yīng)與不完善，家庭收入計(jì)算不準(zhǔn)確，對(duì)特殊家庭救助水平偏低等方面問(wèn)題。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展，農(nóng)村居民生活水平的提高，這些問(wèn)題越來(lái)越突出，亟待我們進(jìn)一步探索和解決。

表1:Y縣2009年－2012年享受農(nóng)村低保人員和資金發(fā)放情況(1)

(一)政策配套問(wèn)題

Y縣在貫徹落實(shí)農(nóng)村最低生活保障政策的過(guò)程中，為了解決農(nóng)村低保對(duì)象的住房、醫(yī)療、子女上學(xué)和臨時(shí)困難問(wèn)題，建立了相應(yīng)的配套救助政策。如在醫(yī)療方面:一是參合救助，全方面資助農(nóng)村低保、農(nóng)村五保、農(nóng)村優(yōu)撫對(duì)象參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療;二是大病救助，對(duì)患大病的農(nóng)村低保人員、農(nóng)村優(yōu)撫對(duì)象的救助。但自2007年建立對(duì)農(nóng)村低保對(duì)象大病救助政策以來(lái)，實(shí)際上得到救助的人員較少，救助資金也偏低，并沒(méi)有充分發(fā)揮醫(yī)療救助的有效作用。主要原因是:一是按照Y縣醫(yī)療救助規(guī)定，患大病的困難戶個(gè)人先承擔(dān)醫(yī)療費(fèi)用，出現(xiàn)無(wú)錢(qián)看病的問(wèn)題。救助模式缺乏科學(xué)性醫(yī)療救助，醫(yī)后救助，在一定程度上影響了救助實(shí)效;二是按照規(guī)定，農(nóng)村困難家庭建房資金實(shí)行縣、鄉(xiāng)財(cái)政補(bǔ)助、個(gè)人自籌的辦法，但因財(cái)政補(bǔ)助偏低，個(gè)人又無(wú)力承擔(dān)部分自籌資金，造成農(nóng)村困難家庭建房困難;三是全縣落實(shí)“兩免一補(bǔ)”政策，但目前對(duì)農(nóng)村困難家庭子女上學(xué)沒(méi)有制定切合實(shí)際的救助辦法，出現(xiàn)困難家庭子女上學(xué)困難，個(gè)別學(xué)生輟學(xué)現(xiàn)象;四是全縣救助資金沒(méi)有按比例列入財(cái)政預(yù)算，而主要靠上級(jí)撥付。

(二)家庭收入核算困難問(wèn)題

Y縣貫徹實(shí)施農(nóng)村最低生活保障政策，不附加條件，不考慮社會(huì)身份，認(rèn)定的條件就是家庭人均月收入低于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)。近年來(lái)，按照民政部提出實(shí)施城市低保分類施保制度后，各地也相應(yīng)制定政策，提出具體標(biāo)準(zhǔn)和范圍。目前，由于農(nóng)村低保家庭收入比城市低保家庭測(cè)量更加困難，農(nóng)村低保對(duì)象的補(bǔ)差標(biāo)準(zhǔn)核算的困難就更大。這主要是因?yàn)檗r(nóng)村居民的隱性收入核算難，困難戶外出務(wù)工收入或臨時(shí)性收入計(jì)算難，家庭具有法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)關(guān)系，并且在一起共同生活的人員收入核算也難。因建房、婚嫁等原因?qū)е律罾щy的人員是否列入保障對(duì)象，在操作上面臨同樣的困難［1］。與此同時(shí)，由于低保戶家庭收入動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)困難、信息化滯后等原因，一些農(nóng)村低保戶人均收入超過(guò)了低保標(biāo)準(zhǔn)線后不能及時(shí)被退出或不愿退出低保等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。由于農(nóng)村最低生活保障制度的含金量日增，一部分人形成了“福利依賴”——受助者不愿放棄福利待遇，寧可不就業(yè)或少就業(yè)。該制度雖不能使他們擺脫貧困，但至少可以使其不勞而獲。所以農(nóng)村低保“易進(jìn)難出”成為亟待解決的問(wèn)題［2］。其原因在于:一是制度不完善，沒(méi)有建立農(nóng)村低保分類制度;二是農(nóng)村低保對(duì)象分類難度比較大，農(nóng)村低保對(duì)象構(gòu)成的原因有患大病的、有身患?xì)埣驳?、有喪失勞?dòng)能力的、有遇到突發(fā)性災(zāi)難的，還有遭遇到自然災(zāi)害的等等多種多樣的復(fù)雜情況;三是民政部門(mén)負(fù)責(zé)低保的工作人員相對(duì)較少，日常瑣事較多，掌握政策不透徹，缺乏創(chuàng)造性和統(tǒng)籌性;四是存在優(yōu)親、厚友等不正之風(fēng)。

(三)資金籌集問(wèn)題

Y縣貫徹實(shí)施農(nóng)村最低生活保障政策，重點(diǎn)與難點(diǎn)是保障資金的籌集問(wèn)題。農(nóng)村最低生活保障資金的來(lái)源是通過(guò)各級(jí)政府按比例籌措，縣級(jí)籌集占的比例只有2.7%。但是縣級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度慢、財(cái)政收入較差，加之吃財(cái)政飯的人較多，往往財(cái)政收支難以平衡，需要國(guó)家轉(zhuǎn)移支付等資金支持。因此，Y縣農(nóng)村低保資金的籌集仍有一定的困難，難以將低保覆蓋面進(jìn)一步擴(kuò)大。同時(shí)，由于經(jīng)費(fèi)短缺，轉(zhuǎn)型期農(nóng)村社會(huì)面臨的風(fēng)險(xiǎn)日益增多，需要救濟(jì)的人也越來(lái)越多，農(nóng)村最低生活保障往往只能按照低標(biāo)準(zhǔn)提供一定的資金補(bǔ)助，還有相當(dāng)部分貧困農(nóng)民得不到救濟(jì)和補(bǔ)助，尤其是一些邊緣貧困戶仍無(wú)法得到及時(shí)有效的救助，使得農(nóng)村貧困群體的最低生活保障只是處于“零敲碎打”的小規(guī)模狀態(tài)。

(四)工作隊(duì)伍建設(shè)問(wèn)題

Y縣貫徹實(shí)施農(nóng)村最低生活保障政策，涉及的環(huán)節(jié)非常多，包括入戶調(diào)查、資格審核、審批、公開(kāi)、公示、行風(fēng)評(píng)議，接受群眾監(jiān)督和詢問(wèn)以及建立健全檔案等。這些工作都需要大量的人力、物力的投入。但全縣農(nóng)村低保的組織網(wǎng)絡(luò)還沒(méi)有形成，行政投入少，人員編制不到位，可以說(shuō)難以適應(yīng)日益繁重的城鄉(xiāng)救助工作任務(wù)與要求。在全縣貫徹實(shí)施農(nóng)村低保政策的過(guò)程中，縣民政局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的民政工作人員超負(fù)荷運(yùn)行;鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政助理，很多身兼數(shù)職，沒(méi)有精力干好民政工作，這也是從事民政工作的人員反映最強(qiáng)烈的問(wèn)題。其主要原因一是縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))缺乏工作人員。貫徹實(shí)施社會(huì)救助政策需要解決的一個(gè)重要問(wèn)題是:“對(duì)困難家庭進(jìn)行經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查”要組織大量的人員入戶調(diào)查。Y縣尚未建立農(nóng)村低保工作機(jī)構(gòu)和配備人員，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)有的民政助理員身兼數(shù)職，甚至個(gè)別鄉(xiāng)是由其它崗位的工作人員兼任民政助理，這都不能適應(yīng)目前工作的需要;二是縣鄉(xiāng)工作經(jīng)費(fèi)困難。由于沒(méi)有明文規(guī)定農(nóng)村低保的工作經(jīng)費(fèi)，造成農(nóng)村低保工作經(jīng)費(fèi)沒(méi)有納入縣、鄉(xiāng)財(cái)政預(yù)算，工作經(jīng)費(fèi)得不到解決制約農(nóng)村低保工作的正常開(kāi)展，縣民政局低保辦僅僅靠財(cái)政撥付給民政局的資金進(jìn)行運(yùn)作，可使用的資金相對(duì)較少;三是缺乏認(rèn)知。低保未涉及到從業(yè)人員的切身利益，存在“多一事不如少一事”的心態(tài)，與此同時(shí)，目前還沒(méi)有相關(guān)的政府文件對(duì)舉報(bào)低保“假冒者”的行為給以獎(jiǎng)勵(lì)，即國(guó)家缺少相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，使得多數(shù)村民抱有不愿意得罪人的心理，社會(huì)監(jiān)督不能很好地發(fā)揮作用，群眾的參與度低。

四、進(jìn)一步完善農(nóng)村低保政策的對(duì)策與建議

(一)提高農(nóng)村低保的政策認(rèn)知

政策執(zhí)行的相關(guān)者對(duì)政策實(shí)質(zhì)精神的認(rèn)知決定了政策的有效執(zhí)行。農(nóng)村低保工作的群眾性與社會(huì)性都很強(qiáng)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，Y縣的部分農(nóng)戶甚至基層民政干部都缺乏對(duì)農(nóng)村低保政策的正確認(rèn)知。有些農(nóng)戶一旦發(fā)生臨時(shí)生活困難，無(wú)論是否滿足低保條件，都到政府部門(mén)鬧著要吃低保。而一些基層民政工作人員則把低保視為對(duì)貧困農(nóng)民的一種恩賜或施舍。因此，提高農(nóng)村低保的政策認(rèn)知，一是要充分利用廣播、電視、報(bào)紙、黑板報(bào)、宣傳手冊(cè)等新聞媒體，在全社會(huì)多形式、多層次廣泛宣傳農(nóng)村低保政策的重大意義以及農(nóng)村低保的有關(guān)政策和申請(qǐng)、審核、審批等程序。通過(guò)廣泛宣傳，把政策交給群眾，讓廣大農(nóng)村群眾全面了解有關(guān)農(nóng)村政策、措施和程序，進(jìn)而形成支持政策的良好氛圍。二是繼續(xù)加大對(duì)基層民政工作人員的培訓(xùn)力度，尤其是加強(qiáng)基層民政干部對(duì)農(nóng)村低保政策精神實(shí)質(zhì)的領(lǐng)會(huì)與把握，提高其政策思想認(rèn)識(shí)水平?；鶎用裾ぷ魅藛T要充分認(rèn)識(shí)到，低保是政府對(duì)公民應(yīng)盡的義務(wù)，是賦予貧困人群的一項(xiàng)基本權(quán)利，是社會(huì)救濟(jì)而不是福利，更不是施舍?；鶎用裾ぷ魅藛T應(yīng)認(rèn)識(shí)到，有效推進(jìn)農(nóng)村低保工作，事關(guān)廣大農(nóng)戶的切身利益，事關(guān)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定與和諧發(fā)展。

(二)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村低保的政策整合

農(nóng)村低保政策跟其他農(nóng)村社會(huì)保障政策的關(guān)系緊密相關(guān)，如農(nóng)村新型合作醫(yī)政策、扶貧政策等。實(shí)際上，在調(diào)研考察中我們發(fā)現(xiàn)，除了少數(shù)喪失勞動(dòng)能力又沒(méi)有贍養(yǎng)或撫養(yǎng)者的特困人口外，很多人成為低保對(duì)象都是因?yàn)榇蟛』蚴翘鞛?zāi)人禍或教育費(fèi)用過(guò)高的問(wèn)題。而切斷由于大病致貧、大病返貧等問(wèn)題的根源就是充分完善農(nóng)村新型醫(yī)療合作政策與其它救助政策，同時(shí)還要注意農(nóng)村低保政策與扶貧開(kāi)發(fā)政策的有機(jī)結(jié)合。要進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村低保的政策整合，需注意以下配套政策的完善:一是推動(dòng)落實(shí)農(nóng)村低保對(duì)象因?yàn)?zāi)或其他原因造成住房困難，落實(shí)好“住有所居”住房救助制度;二是按照維護(hù)醫(yī)療權(quán)益，整合救助資源，完善建立全額資助農(nóng)村低保對(duì)象參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療和大病救助為主要內(nèi)容的醫(yī)療救助制度，努力緩解農(nóng)村低保對(duì)象看病難的問(wèn)題;三是對(duì)農(nóng)村低保家庭子女上學(xué)、義務(wù)教育階段在國(guó)家實(shí)施“兩免一減”的基礎(chǔ)上，投入部分資金補(bǔ)貼住宿學(xué)生的食宿費(fèi)，對(duì)考入高中、大學(xué)的困難低保家庭，在學(xué)生入學(xué)前給予一次性救助。實(shí)施教育救助，解決因貧困輟學(xué)的問(wèn)題，以切實(shí)保證農(nóng)村低保家庭的子女順利完成學(xué)業(yè)。

(三)健全農(nóng)村低保的資金籌集機(jī)制

農(nóng)村低保政策從社會(huì)保障性質(zhì)上說(shuō)屬于非繳費(fèi)型制度。這類社會(huì)保障制度具有隨著低保救助水平提高、范圍擴(kuò)大而不斷擴(kuò)大支出的特點(diǎn)。低保政策的建立和完善的過(guò)程也是各級(jí)財(cái)政對(duì)該項(xiàng)制度支持力度不斷加大的過(guò)程。從財(cái)政的角度來(lái)說(shuō)，農(nóng)村低保政策是對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體的救助，因此，它主要依靠社會(huì)財(cái)富的轉(zhuǎn)移來(lái)實(shí)現(xiàn)將一部分社會(huì)財(cái)富轉(zhuǎn)移到不能維持生存的人群那里，避免貧富差距過(guò)大。社會(huì)財(cái)富轉(zhuǎn)移的核心方式是以政府為主導(dǎo)的轉(zhuǎn)移支付制度。此外，還可以以市場(chǎng)為中介發(fā)行福利彩票、以非盈利組織為中介開(kāi)展慈善捐助。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前我國(guó)農(nóng)村低保政策的籌集渠道單一、負(fù)擔(dān)不盡合理、低保資金籌集有限，這直接導(dǎo)致我國(guó)農(nóng)村低保保障水平低、覆蓋面狹小。具體來(lái)說(shuō)，完善低保資金籌集機(jī)制要從以下幾方面努力:1.擴(kuò)大政府財(cái)源。首先，基層政府要增強(qiáng)自身發(fā)展能力，發(fā)展經(jīng)濟(jì)，根據(jù)自身優(yōu)勢(shì)，優(yōu)化生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，長(zhǎng)期項(xiàng)目與短期項(xiàng)目相結(jié)合，穩(wěn)定提高農(nóng)民收入，增強(qiáng)貧困農(nóng)民的自助自救能力。其次，從全國(guó)范圍來(lái)看，可以考慮開(kāi)征社會(huì)保障稅，并將稅收的一定比例用于農(nóng)村低保。再次，目前個(gè)人所得稅也構(gòu)成了我國(guó)財(cái)政收入的重要組成部分，如果將個(gè)人所得稅的一部分用于農(nóng)村“低?！睂⑦M(jìn)一步地緩解低保政策實(shí)施的資金困境。2.各級(jí)政府合理分擔(dān)，強(qiáng)調(diào)中央責(zé)任。農(nóng)村低保政策需要中央、省、市、縣財(cái)政的配合，以縣為單位，是要均衡縣域內(nèi)的貧富差別，但是要超越縣的視野。農(nóng)村低保需要各級(jí)財(cái)政支持力度加大投入，更強(qiáng)調(diào)中央政府在其中的責(zé)任。3.通過(guò)市場(chǎng)多種渠道籌集資金，優(yōu)化低保資金籌集格局。如規(guī)范福利彩票發(fā)行，或者設(shè)立低保政策的專項(xiàng)福利彩票，發(fā)行低保國(guó)債、紀(jì)念幣等方式來(lái)籌集低保資金。推動(dòng)慈善組織的健康發(fā)展，廣泛尋求社會(huì)各界支持，等等。

(四)加強(qiáng)基層民政工作人員的隊(duì)伍建設(shè)

農(nóng)村低保工作冗繁復(fù)雜，程序較多，需要大量的工作人員。但現(xiàn)階段農(nóng)村低保政策的執(zhí)行人員數(shù)量有限，大部分工作人員素質(zhì)偏低，低保工作的配套管理資金不足，工作隊(duì)伍不夠穩(wěn)定。在縣級(jí)以上政府，低保工作一般由民政部門(mén)工作人員分擔(dān)，但在鄉(xiāng)村一級(jí)一般都是由鄉(xiāng)村干部兼任或承擔(dān)相應(yīng)工作，低保工作人員稀缺。另一方面，由于農(nóng)村低保保障對(duì)象能獲得一定的救助，而且在相關(guān)的社會(huì)政策中也有優(yōu)惠保障或相應(yīng)的支持，這樣管理人員自身需要秉持公平公正客觀的原則開(kāi)展收入調(diào)查和資料審查。在一些貧困農(nóng)村較為集中的區(qū)域，這也能成為一項(xiàng)能夠“尋租”的權(quán)力，不少地方對(duì)低保工作人員的任命往往出現(xiàn)任人唯親的現(xiàn)象，不少工作人員在低保認(rèn)定和審查中也存在徇私舞弊的行為。因此，加強(qiáng)農(nóng)村低保工作的隊(duì)伍建設(shè)，首先，要盡量擴(kuò)充鄉(xiāng)鎮(zhèn)村低保工作人員隊(duì)伍。選配政策性、原則性、責(zé)任心強(qiáng)、專業(yè)水平高的干部具體負(fù)責(zé)農(nóng)村低保的各項(xiàng)工作，并為他們的工作提供配套資金和物質(zhì)技術(shù)支持，比如必要的配套經(jīng)費(fèi)、辦公設(shè)施及交通工具等，使低保工作逐步由鄉(xiāng)鎮(zhèn)村干部兼職轉(zhuǎn)換為專人專職工作。其次，加大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)低保工作人員的培訓(xùn)工作，增強(qiáng)工作人員的思想道德素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)，提高他們的技術(shù)能力和工作效率。再次，加強(qiáng)低保工作人員任命過(guò)程中的監(jiān)督，建立低保工作的信息公開(kāi)制度和信息披露制度，避免低保工作過(guò)程中可能出現(xiàn)的腐敗現(xiàn)象。

注釋:

(1)數(shù)據(jù)來(lái)源于Y縣民政局2013年的內(nèi)部統(tǒng)計(jì)資料。

［1］張曼，曲璐.農(nóng)村最低生活保障制度建設(shè)的探討［J］.廣西大學(xué)學(xué)報(bào):哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2007(3):92－95.

［2］張國(guó)華.中國(guó)農(nóng)村最低生活保障:現(xiàn)狀、問(wèn)題及其成因［J］.中國(guó)發(fā)展，2007(4):78－81.