司 南

(山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院，濟(jì)南250100)

公平理論是西方激勵(lì)理論中的重要理論，一直被用來探討組織中薪酬分配的合理性問題。本文在分析總結(jié)公平理論的基礎(chǔ)上，立足公務(wù)員激勵(lì)的獨(dú)特性，從個(gè)人價(jià)值觀、參考系、組織內(nèi)人際關(guān)系和組織制度環(huán)境四個(gè)維度建立公務(wù)員激勵(lì)的公平性分析框架，以此分析公務(wù)員激勵(lì)，關(guān)注行政組織內(nèi)部的公平分配及其激勵(lì)效果。

一、公平理論述評

(一)三種公平理論

1.亞當(dāng)斯的公平理論。公平理論最早是由美國學(xué)者亞當(dāng)斯在研究組織薪酬分配合理性時(shí)提出的，他從組織成員的主觀感受出發(fā)探討薪酬分配對組織成員心理和行為的影響。這一理論認(rèn)為，員工常常把自己在某一工作中的所得與自己的付出進(jìn)行比較，然后將自己的所得付出比與其他成員的這一比值進(jìn)行對比，結(jié)果會(huì)產(chǎn)生不同感受(見表1)。

與不同的參考對象比較會(huì)導(dǎo)致對公平的不同感受，公平理論中的參考系大致有三類:“他人”、“系統(tǒng)”、“自我”，分別是指與同一組織中從事相似工作的其他個(gè)體、組織的薪酬政策與程序、員工自身的經(jīng)歷和生活狀況相比較。亞當(dāng)斯的公平理論受主觀價(jià)值和參考系的影響很大，其所指的公平是一種受主觀感受而非客觀標(biāo)準(zhǔn)影響的結(jié)果公平。

2.萊文瑟爾(Leventhal)的公平理論。萊文瑟爾將法律中程序公平的理念引入組織中，認(rèn)為組織成員相比于結(jié)果公平更關(guān)注程序公平，即決定分配的政策和程序。程序公平模式認(rèn)為，當(dāng)雇員認(rèn)識(shí)到用來制定關(guān)于結(jié)果的分配方面的決策的程序是公平的時(shí)候，他們會(huì)受到更多的激勵(lì)，會(huì)更賣力地工作。［1］萊文瑟爾提出了關(guān)于程序公平的六條標(biāo)準(zhǔn):一致性原則;避免偏見原則;準(zhǔn)確性原則;可修正原則;代表性原則;道德與倫理規(guī)則。相對于亞當(dāng)斯，萊文瑟爾的公平理論更加注重程序公平的標(biāo)準(zhǔn)研究，更具操作性和實(shí)踐性。

表1 員工對分配公平的不同感受

3.互動(dòng)公平理論?；?dòng)公平理論的核心是以恰當(dāng)?shù)娜穗H互動(dòng)方式，提升組織成員在人際關(guān)系中的公平性，即使組織成員在人際互動(dòng)中感受到管理者的尊重與信任。畢斯(Bies)和牟格(Moag)認(rèn)為互動(dòng)公平會(huì)影響到結(jié)果公平，對組織成員的公平感產(chǎn)生影響。格林伯格(Greenberg)將互動(dòng)公平分成“人際公平”和“信息公平”兩種，前者指管理者在制定決策或執(zhí)行程序時(shí)對下屬的尊重程度，后者側(cè)重當(dāng)事人的知情權(quán)，即管理者就特定分配方式向當(dāng)事人做出解釋。

(二)公平理論在分析公務(wù)員激勵(lì)問題中的運(yùn)用

以上三種理論代表了公平理論的核心觀點(diǎn)，但其研究對象是一般組織，尤其是私營組織中的成員，鑒于私人部門和公共部門的諸多差別，在運(yùn)用公平理論分析公務(wù)員激勵(lì)問題時(shí)應(yīng)注意以下幾點(diǎn):

1.公務(wù)員具有“經(jīng)濟(jì)人”和“行政人”的雙重人格。不同于私營部門單純的“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，公務(wù)員在心理感受和個(gè)人價(jià)值觀上對收益的認(rèn)知有所不同，除亞當(dāng)斯提到的需要在薪酬福利上實(shí)現(xiàn)分配公平外，公務(wù)員在獲得晉升機(jī)會(huì)、贏得社會(huì)尊重、實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值方面有更多的需要。

2.公務(wù)員比對公平感的參考系更為廣泛和復(fù)雜。私營部門的從業(yè)者一般將自己的所得投入比與同部門、同行業(yè)員工或自己的經(jīng)歷進(jìn)行比較。而由于在一個(gè)國家和地區(qū)中，政府組織具有單一性、壟斷性、地域性和層級性，又由于公務(wù)員的待遇往往是一個(gè)社會(huì)薪酬水平的標(biāo)尺，除與上述私營部門的參考系對比外，公務(wù)員還會(huì)迫于社會(huì)壓力與其他行業(yè)的從業(yè)者進(jìn)行對比。要注意的是，這里對比的個(gè)人收益除薪酬福利外還包括晉升機(jī)會(huì)、社會(huì)地位等隱性收益。

3.公務(wù)員對于不公平待遇的行為選擇更為保守。私營組織的勞動(dòng)關(guān)系受《勞動(dòng)法》調(diào)節(jié)，具有靈活性和雙向選擇性，當(dāng)員工認(rèn)為自己受到的不公待遇超出自身承受能力時(shí)，常常選擇離職以改變工作環(huán)境甚至重新選擇從事行業(yè)。公務(wù)員所在的政府具有單一性和壟斷性，公務(wù)員的勞動(dòng)關(guān)系受《公務(wù)員法》調(diào)節(jié)，其晉升、調(diào)動(dòng)、交流等受到法律和程序的嚴(yán)格限制。此外公務(wù)員除功績外，工作資歷和從業(yè)年限是晉升和加薪的重要標(biāo)準(zhǔn)。因此，當(dāng)公務(wù)員有不公平感時(shí)，一般迫于環(huán)境的壓力、穩(wěn)定的待遇和自身已有投入，選擇曲解認(rèn)識(shí)、隱忍或改變自身投入等行為，而很少選擇離職的方式向制度環(huán)境挑戰(zhàn)。

4.行政系統(tǒng)的雙向不對稱溝通。行政是國家意志的執(zhí)行，它要求行政機(jī)關(guān)工作人員忠實(shí)貫徹國家意志。因此，行政信息在自上而下的溝通時(shí)，傳者與受者間有明顯的說服與被說服的關(guān)系。［2］287這種上下級間的雙向不對稱溝通，很容易使下級的意見受到組織內(nèi)部層級和命令的壓制，從而造成公務(wù)員在人際互動(dòng)中的壓迫感和不公感。

二、公務(wù)員激勵(lì)與公平性分析框架

通過對公平理論核心觀點(diǎn)的梳理和公務(wù)員激勵(lì)特征的再認(rèn)識(shí)，可以將影響公務(wù)員公平態(tài)度和激勵(lì)效果的要素分為個(gè)人感受、參考系、組織內(nèi)人際關(guān)系、組織環(huán)境四個(gè)維度:

(一)個(gè)人價(jià)值觀

公平理論側(cè)重于組織成員個(gè)人對于公平的主觀感受，也就是說，只要是個(gè)體主觀感覺認(rèn)為受到了不公待遇，無論客觀情況是否公平，都會(huì)對個(gè)人行為和激勵(lì)效果產(chǎn)生影響。個(gè)人價(jià)值觀是影響主觀感受的重要方面，即指一個(gè)人對客觀事物意義和重要性的評價(jià)和看法。與私人部門的從業(yè)者不同，相對于高薪酬，公務(wù)員往往更看重晉升機(jī)會(huì)、社會(huì)地位和自我價(jià)值的實(shí)現(xiàn)程度。大衛(wèi)·麥克利蘭(David McClelland)認(rèn)為有三種需要促使人完成工作，分別是:成就需要，即追求卓越、實(shí)現(xiàn)成功的需要;權(quán)力需要，即影響他人按照自己意愿做出某種行為的需要;歸屬需要，即建立和諧、友善的人際關(guān)系的需要。不同的人對三種需要有不同側(cè)重，每個(gè)人對同一種激勵(lì)方式的敏感度不同。赫茨伯格的激勵(lì)－保健理論也認(rèn)為，薪酬福利等保健因素并不能對員工的行為起到激勵(lì)效果，而只有激勵(lì)因素(例如成就、責(zé)任、成長、工作本身等)才能產(chǎn)生激勵(lì)作用。因此，員工對于不同需求的權(quán)重分配會(huì)影響到激勵(lì)效果或公平感的獲得，在這一點(diǎn)上由于公務(wù)員的需求內(nèi)容更為多元，需求函數(shù)更為復(fù)雜，將體現(xiàn)得更為明顯。

(二)參考系

公平理論中參考系是一個(gè)重要變量，它關(guān)注的是當(dāng)事人的相對公平感，而不是當(dāng)事人的絕對收益，即跟不同的參考系比較會(huì)對公平會(huì)產(chǎn)生不同的認(rèn)識(shí)。公務(wù)員的參考系可以是同一部門的公務(wù)員同一地區(qū)或不同地區(qū)相同級別的公務(wù)員、同一地區(qū)不同級別的公務(wù)員。同一地區(qū)相同級別擔(dān)任不同工作的公務(wù)員等。隨著我國陽光工資將“同級同酬”原則引入公務(wù)員的薪酬管理，實(shí)現(xiàn)公平激勵(lì)以提升政府效率的同時(shí)，也使薪酬制度橫向上形成新的平均主義，縱向上拉大了不同級別公務(wù)員的收入差距，引發(fā)新的公平問題。

(三)組織內(nèi)人際關(guān)系

互動(dòng)公平理論認(rèn)為，上級對下級的尊重和信任程度會(huì)影響到組織成員對公平的感受。行政機(jī)關(guān)是一種以勞動(dòng)分工、非人格化、權(quán)威等級為特征的官僚制組織，強(qiáng)調(diào)下級對上級命令的服從和貫徹，在這種組織文化下，下級的建議常常得不到重視和反饋。此外，公務(wù)員形成的保守性人格和個(gè)人面對的環(huán)境壓力，使公務(wù)員在面對小團(tuán)體內(nèi)部不公時(shí)往往迎合內(nèi)部人際關(guān)系采取隱忍、自我安慰或消極工作等保守策略，很少采取離職等激進(jìn)行為。

(四)組織制度環(huán)境

組織制度環(huán)境涉及程序公平，主要指在薪酬分配、提供晉升機(jī)會(huì)和崗位分配方面是否公平的制度政策因素。公務(wù)員系統(tǒng)中，薪酬分配是由國家法律統(tǒng)一規(guī)定、受政府預(yù)算限制，對所有公務(wù)員適用，因此產(chǎn)生的公平問題較少。晉升機(jī)會(huì)和工作分配在我國一般由上級領(lǐng)導(dǎo)或組織部門負(fù)責(zé)，在晉升職位稀缺的情況下，由于任用制度、任命程序、信息公開等問題，會(huì)對公務(wù)員的公平感受產(chǎn)生影響。

上述四個(gè)要素還可以進(jìn)行進(jìn)一步歸納。個(gè)人價(jià)值觀和參考系主要是影響公務(wù)員對某一問題公平的看法(結(jié)果公平)，而組織內(nèi)人際關(guān)系和組織制度環(huán)境主要是環(huán)境對公平問題的影響(程序公平和互動(dòng)公平)。因此我們可以將四個(gè)要素合并為對問題本身公平性的認(rèn)識(shí)和對組織環(huán)境公平性的認(rèn)識(shí)兩個(gè)維度，并形成下面的矩陣(見圖1):

圖1:公務(wù)員激勵(lì)的公平性分析框架

象限1:當(dāng)公務(wù)員對問題本身的結(jié)果感到公平而對組織環(huán)境感到不公時(shí)，會(huì)采取兩種行為:1.心懷僥幸并順從公平的決定，但會(huì)認(rèn)為問題的公正處理只是偶然或基于運(yùn)氣。2.選擇內(nèi)部尋租。環(huán)境的不公和問題的公平處理產(chǎn)生矛盾會(huì)引發(fā)公務(wù)員個(gè)人的思考，如果問題解決的決定權(quán)在相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)手中，可能觸發(fā)公務(wù)員的內(nèi)部尋租行為，從而在下一次問題解決時(shí)獲取額外收益。

象限2:當(dāng)公務(wù)員對問題本身的結(jié)果感到不公而對組織環(huán)境感到公平時(shí)，會(huì)采取兩種行為:1.曲解認(rèn)識(shí)以自我安慰。組織環(huán)境的公正讓公務(wù)員認(rèn)識(shí)到問題的產(chǎn)生不在于外因，由此促使找尋自身問題以獲取公平感。2.重新選擇參考系進(jìn)行比較。公正感的獲得在于比較，與過高參考系的比對會(huì)形成心理上的失落，降低比對標(biāo)準(zhǔn)會(huì)使公平感回歸。

象限3:當(dāng)公務(wù)員對問題本身的結(jié)果和組織環(huán)境都感到不公時(shí)，其行為選擇有:1.隱忍并改變自身投入以獲得平衡。當(dāng)公務(wù)員感到自己對不公環(huán)境無能為力，又想維持較為有利的人際關(guān)系和職位保障時(shí)，會(huì)采取隱忍態(tài)度。同時(shí)，常常伴隨著自身投入的降低，自身投入的減少并不會(huì)產(chǎn)生收益的下降。因此，激勵(lì)效果為負(fù)。2.內(nèi)部尋租。當(dāng)公務(wù)員認(rèn)為結(jié)果不公是由于環(huán)境不公造成時(shí)，會(huì)促使其進(jìn)行內(nèi)部尋租獲取上級領(lǐng)導(dǎo)和同事的支持，試圖在不公的環(huán)境中取得優(yōu)勢地位。這種情況會(huì)造成公務(wù)員工作精力的分散和內(nèi)部秩序的腐化，因此激勵(lì)效果為負(fù)。3.離職。離職是在公務(wù)員認(rèn)為對不公環(huán)境無能為力而且難以忍受的情況下做出的選擇。由于公務(wù)員具有良好的職業(yè)保障和社會(huì)地位，一般來說采取此行為的公務(wù)員占比例較小。

象限4:當(dāng)公務(wù)員對問題本身的結(jié)果和組織環(huán)境都感到公平時(shí)，采取的行為是順從并努力工作。因?yàn)樵诖饲闆r下，公務(wù)員認(rèn)為自己的努力投入會(huì)獲得公正對待，因此能大大激發(fā)公務(wù)員的工作效率和工作熱情。

三、公務(wù)員激勵(lì)失敗的原因分析

(一)績效考核困難和收益的平均主義

1.行政機(jī)關(guān)整體績效難以衡量。行政機(jī)關(guān)工作以公平和效率雙重價(jià)值為準(zhǔn)繩，既要注重公平正義等社會(huì)價(jià)值，又要不斷提升行政效率，其目標(biāo)和產(chǎn)出具有復(fù)雜性。這造成行政機(jī)關(guān)整體績效很難用貨幣單位進(jìn)行量化，造成了組織績效的模糊。

2.個(gè)人工作績效難以衡量。政府組織目標(biāo)和整體績效的模糊加劇了部門和個(gè)人績效的考核難度，現(xiàn)行公務(wù)員測評以“德、能、勤、績、廉”為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行綜合考核，但只是進(jìn)行優(yōu)秀、稱職、基本稱職和不稱職的簡單劃分，不同崗位間的工作差距和特色并未予以反映。

3.公務(wù)員所得受制于法律和預(yù)算。與私人部門不同，公務(wù)員的薪酬和福利與政府預(yù)算掛鉤，受國家法律規(guī)制，在同一地區(qū)一定時(shí)間內(nèi)其薪酬和福利水平不會(huì)因其工作的效果和工作的差別產(chǎn)生較大波動(dòng)。加之陽光工資的推行，同一地區(qū)同一級別的公務(wù)員基本工資福利被拉平。

(二)職業(yè)期望與激勵(lì)資源間的矛盾

維克多·弗魯姆(Victor Vroom)的期望激勵(lì)理論認(rèn)為，要想激勵(lì)員工產(chǎn)生某種行為，就要使組織提供的獎(jiǎng)賞和個(gè)人的期望所得相一致，形成努力－績效－獎(jiǎng)賞－個(gè)人期望滿足的激勵(lì)鏈條。公務(wù)員是“經(jīng)濟(jì)人”和“政治人”的綜合體，具有獲得物質(zhì)、晉升、權(quán)力多種需要。從物質(zhì)誘因看，公務(wù)員薪酬和福利受制于預(yù)算和法律具有穩(wěn)定性，因此“經(jīng)濟(jì)人”的謀利沖動(dòng)受到壓制;從晉升機(jī)會(huì)和權(quán)力誘因看，政府內(nèi)部職位受到編制限制，形成“僧多粥少”的資源稀缺情境。當(dāng)少數(shù)人獲得晉升且政府內(nèi)部分配制度不夠公開，晉升權(quán)力受到少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)控制時(shí)，公務(wù)員的不公平感就會(huì)容易產(chǎn)生。

(三)官僚制的困境

政府官僚制的組織結(jié)構(gòu)使基于自上而下指揮鏈的命令和強(qiáng)制內(nèi)化為組織文化。一方面，在現(xiàn)有的政府領(lǐng)導(dǎo)體制下，上級官員和部門領(lǐng)導(dǎo)擁有絕對的資源分配權(quán)，使得在民主法治決策程序不健全的情況下，領(lǐng)導(dǎo)決策很容易使公務(wù)員產(chǎn)生不理解，造成負(fù)激勵(lì)或引發(fā)內(nèi)部尋租。另一方面，在權(quán)威等級下形成的雙向不對稱溝通，使下級公務(wù)員的意見和建議很容易被上級領(lǐng)導(dǎo)忽視，在溝通方面使公務(wù)員覺得自身受到不公平對待。

四、公務(wù)員激勵(lì)公平性的提升與優(yōu)化

(一)加強(qiáng)行政組織文化建設(shè)

王滬寧認(rèn)為，行政文化“包括著行政意識(shí)、政治意識(shí)、民族氣質(zhì)、行政心理、行政思想、行政原則、行政理想、行政觀念等各方面”［3］105，對公務(wù)員的價(jià)值導(dǎo)向和行為選擇具有重要影響。公務(wù)員的公平感來源于對問題的認(rèn)識(shí)和組織環(huán)境的感知，而這與組織文化的熏陶息息相關(guān)。現(xiàn)代行政組織文化崇尚公務(wù)員由個(gè)人私德向職業(yè)倫理的轉(zhuǎn)變，由道德信條向制度倫理轉(zhuǎn)變，通過在組織變革過程中重視行政文化建設(shè)，明確公務(wù)員的價(jià)值追求，不斷提升公務(wù)員的職業(yè)素質(zhì)。

建設(shè)行政組織文化，首先要強(qiáng)化正確的價(jià)值導(dǎo)向。加強(qiáng)思想教育和輿論宣傳，在行政組織內(nèi)部樹立起依法行政、為民用權(quán)、情系百姓、為公謀利的倫理準(zhǔn)則，引導(dǎo)公務(wù)人員由“官本位”向“民本位”轉(zhuǎn)變，樹立正確的權(quán)力觀，強(qiáng)化行政責(zé)任。其次，要在行政組織內(nèi)部形成“以人為本”的人力資源觀，鼓勵(lì)公務(wù)員更多地在為人民服務(wù)的過程中實(shí)現(xiàn)個(gè)人價(jià)值觀，獲得成就感和滿足感。要改善領(lǐng)導(dǎo)方式，加強(qiáng)民主決策和科學(xué)管理，尊重公務(wù)員個(gè)體尤其是基層公務(wù)員的價(jià)值，在行政組織內(nèi)部形成民主、和諧、團(tuán)結(jié)的人際互動(dòng)關(guān)系。

(二)營造公平的組織環(huán)境

首先，加強(qiáng)組織制度建設(shè)。進(jìn)一步完善公務(wù)員職位任免、升降、培訓(xùn)、交流、考核等各項(xiàng)制度建設(shè)，堅(jiān)持依法、民主、科學(xué)的原則，在行政組織內(nèi)部形成注重功績、公平競爭的組織氛圍，實(shí)現(xiàn)程序公平。其次，加強(qiáng)信息公開和程序公開。要做到分配程序和選拔程序的公開透明，在保障每個(gè)公務(wù)員的知情權(quán)的前提下，在組織內(nèi)部形成程序公正的合法性認(rèn)知，保障公務(wù)員公平參與權(quán)和競爭權(quán)。第三，切實(shí)貫徹相關(guān)政策法規(guī)。要切實(shí)貫徹落實(shí)《公務(wù)員法》和《公務(wù)員考核規(guī)定(試行)》等相關(guān)政策文件的規(guī)定，在實(shí)際工作中杜絕營私舞弊、長官考核、脫離民意的考核和晉升方式，堅(jiān)持依法、民主、公開的原則，保障程序公正落到實(shí)處。

(三)完善績效考核和獎(jiǎng)懲機(jī)制

實(shí)現(xiàn)有效激勵(lì)既要克服平均主義，又要克服兩極分化，關(guān)鍵在于客觀評價(jià)公務(wù)員工作績效，并以此為依據(jù)進(jìn)行獎(jiǎng)懲。首先，完善績效評價(jià)機(jī)制。要在“德、能、勤、績、廉”考評標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，體現(xiàn)不同工作的差別性。從橫向而言，首先根據(jù)不同行業(yè)部門之間公務(wù)員各自的工作性質(zhì)進(jìn)行分類，然后將工作崗位性質(zhì)相近的公務(wù)員考核標(biāo)準(zhǔn)歸為一類，對不同類別的公務(wù)員實(shí)行不同考核標(biāo)準(zhǔn)。從縱向而言，對公務(wù)員考核還應(yīng)根據(jù)層級不同實(shí)行不同標(biāo)準(zhǔn)。［4］條件允許的情況下，應(yīng)盡量用量化指標(biāo)反映公務(wù)員工作績效。其次，擴(kuò)大績效工資所占比重。公務(wù)員績效考評結(jié)果應(yīng)與績效工資掛鉤，并在公務(wù)員工資總額中擴(kuò)大績效工資占比，盡量使公務(wù)員投入與收益成正相關(guān)。第三，警惕公務(wù)員收益的等級不公。在“陽光工資”改革后，公務(wù)員的獎(jiǎng)金和補(bǔ)貼收入都改為一律圍繞級別這一個(gè)緯度定額，公務(wù)員在級別上差一個(gè)檔次，收入就會(huì)差一大塊。改革后級別越高者工資提升幅度也越大，這就使過去那些工作在基層一線的普通公務(wù)員中有一部分實(shí)際收入下降較多［5］，這一改變會(huì)挫傷基層公務(wù)員的積極性，并加劇政府組織內(nèi)部的職級競爭。

(四)完善激勵(lì)方式

首先，科學(xué)分權(quán)，賦予基層公務(wù)員適度自主權(quán)。應(yīng)在依法合規(guī)的原則下，通過科學(xué)分權(quán)將公務(wù)員的權(quán)責(zé)相統(tǒng)一，績效與獎(jiǎng)懲相掛鉤，給予公務(wù)員適度的工作自主權(quán)，提高公務(wù)員的工作熱情。其次，豐富公務(wù)員工作內(nèi)容。通過工作的豐富化和擴(kuò)大化實(shí)現(xiàn)公務(wù)員工作向橫向和縱向擴(kuò)展，使公務(wù)員由原本單一枯燥的工作向完整化、多元化工作轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)公務(wù)員對所做工作意義和重要性的理解。第三，加強(qiáng)與工作對象的互動(dòng)關(guān)系。通過制度建設(shè)加強(qiáng)公務(wù)員與服務(wù)對象之間的聯(lián)系，在貼近群眾、發(fā)現(xiàn)問題、改進(jìn)工作的同時(shí)，促使公務(wù)員在為民服務(wù)中，尋求工作的成就感和滿足感。第四，加強(qiáng)培訓(xùn)，促進(jìn)公務(wù)員職業(yè)發(fā)展。通過崗位培訓(xùn)，強(qiáng)化公務(wù)員職業(yè)技能和專業(yè)知識(shí)，為職業(yè)晉升發(fā)展儲(chǔ)備能量。通過幫助公務(wù)員制定職業(yè)規(guī)劃，傳達(dá)以人為本，重視公務(wù)員個(gè)體價(jià)值的理念。

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