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新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)通過(guò)城市防洪排澇工程體系和城市防汛應(yīng)急管理體系的建設(shè)，取得了顯著的防洪減災(zāi)效益。然而，近些年來(lái)在迅猛的城鎮(zhèn)化大潮中，城市暴雨的水文特性與積澇成災(zāi)機(jī)制均發(fā)生著顯著變化，城區(qū)洪澇災(zāi)害呈現(xiàn)出一些新的特性，城市洪澇風(fēng)險(xiǎn)增大，現(xiàn)有城市防洪排澇體系與城市快速平穩(wěn)發(fā)展和安全保障需求不相適應(yīng)的矛盾日益突出。同時(shí)面對(duì)極端天氣明顯增加、經(jīng)濟(jì)社會(huì)逐步轉(zhuǎn)型、城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快、城市人口不斷增加的新形勢(shì)，我國(guó)城市防洪治澇減災(zāi)體系建設(shè)面臨新的壓力的挑戰(zhàn)。

我國(guó)的城市防洪工作沿革怎樣？目前我國(guó)城市防洪面臨臨怎樣的新形勢(shì)和新要求？國(guó)外城市防洪的成經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)強(qiáng)化城市防洪體系建設(shè)有哪些啟示？中國(guó)水利水電科學(xué)研究院副總工程師程曉陶對(duì)本刊記者做了詳細(xì)的解答。

我國(guó)城市防洪沿革

《中國(guó)建設(shè)信息》：新中國(guó)城市防洪工作沿革是怎樣的？

程曉陶：新中國(guó)城市防洪工作歷程大致可劃分3個(gè)階段。

第一階段為1949～1978年。改革開(kāi)放以前，我國(guó)只有193座城市，其中人口超過(guò)百萬(wàn)的只有13座。當(dāng)時(shí)國(guó)家財(cái)力物力有限，城市防洪建設(shè)主要是結(jié)合大江大河治理進(jìn)行，大江大河的規(guī)劃治理也將保障大城市的防洪安全作為重要的任務(wù)，沒(méi)有專(zhuān)門(mén)突出城市防洪建設(shè)。城市防洪的主管部門(mén)為城建部門(mén)。

第二階段為1979～1998年。改革開(kāi)放以后，我國(guó)城市發(fā)展很快，新城市不斷涌現(xiàn)，老城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，但城市防洪建設(shè)明顯滯后，城市防洪安全問(wèn)題比較突出。1981 年 6 月，水利部和國(guó)家城市建設(shè)總局在湖北省武漢市召開(kāi)了全國(guó)城市防洪工作座談會(huì)。會(huì)后，水利部和國(guó)家城市建設(shè)總局給國(guó)務(wù)院提交了《關(guān)于城市防洪問(wèn)題的報(bào)告》，國(guó)務(wù)院于 1981 年 8 月批轉(zhuǎn)了該報(bào)告。

1987年7月8日，水利電力部、城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部、國(guó)家計(jì)委聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于城市防洪分工的通知》，確定了25座與大江大河防洪密切相關(guān)的城市由水利部負(fù)責(zé)防洪、建設(shè)部門(mén)配合的城市。國(guó)家對(duì)這些城市的防洪骨干工程建設(shè)給予了一定支持，哈爾濱、長(zhǎng)春、武漢等重點(diǎn)城市防洪建設(shè)進(jìn)展較快。截至1988年底，我國(guó)已建城市堤防總長(zhǎng)度達(dá)11000km，其中城建系統(tǒng)負(fù)責(zé)建設(shè)和管理的553lkm，水利系統(tǒng)負(fù)責(zé)建設(shè)和管理的5469km。

1989年3月，國(guó)家防總、建設(shè)部、水利部召開(kāi)了全國(guó)城市防洪工作座談會(huì)，明確提出保障城市防洪安全是關(guān)系到社會(huì)安定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大事，城市防洪工作是全國(guó)防洪的重點(diǎn)。

1990年2月，國(guó)家防總在哈爾濱市召開(kāi)全國(guó)25個(gè)城市防洪經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)議，總結(jié)交流城市防洪建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)。同年12月，水利部向全國(guó)25個(gè)重點(diǎn)防洪城市印發(fā)了《城市防洪規(guī)劃編制大綱（修改稿）》，規(guī)范和推動(dòng)城市防洪規(guī)劃編制工作。

1994年汛期，柳州、梧州和十幾個(gè)縣城進(jìn)水，暴露出了城市防洪工作存在的一些問(wèn)題，7月13日國(guó)家防汛抗旱總指揮部在天津召開(kāi)了全國(guó)城市防洪工作會(huì)議，分析城市防洪的嚴(yán)峻形勢(shì)，研究部署城市防洪工作。自此之后，全國(guó)各地掀起了城市防洪建設(shè)的高潮，吉林、浙江、福建等省城市防洪達(dá)標(biāo)建設(shè)卓有成效。

第三階段為1998年至今。1998年是我國(guó)城市防洪進(jìn)入法制化、規(guī)范化的重要一年。1998 年我國(guó)正式頒布實(shí)施《中華人民共和國(guó)防洪法》，該法是我國(guó)開(kāi)展防洪抗旱工作最為重要的依據(jù)，明確了“防洪工作按照流域或者區(qū)域?qū)嵭薪y(tǒng)一規(guī)劃、分級(jí)實(shí)施和流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的制度”。同年，水利部發(fā)布了《城市防洪規(guī)劃編制大綱》(修訂稿)，該大綱在城市防洪規(guī)劃編制中發(fā)揮了重要的指導(dǎo)作用。1998年以前，中央每年安排3000萬(wàn)元資金用于全國(guó)重點(diǎn)防洪城市防洪工程建設(shè)，1998年加大了投資力度，安排了16億元用于城市防洪工程建設(shè)。

進(jìn)入21世紀(jì)，我國(guó)在實(shí)現(xiàn)建設(shè)小康社會(huì)的戰(zhàn)略目標(biāo)中，大大加快了城市化的步伐，人口、GDP向城市高度集中，城市防洪工作成為我國(guó)防洪工作的重中之重。2010年7月6日，在全國(guó)城市防洪工作視頻會(huì)議上，水利部部長(zhǎng)陳雷指出，要貫徹落實(shí)中央領(lǐng)導(dǎo)重要指示精神，分析當(dāng)前我國(guó)城市防洪面臨的形勢(shì)，明確城市防洪工作的總體要求和主要任務(wù)，研究加強(qiáng)城市防洪工作的有效措施，扎實(shí)推進(jìn)城市綜合防洪體系建設(shè)，全力減輕城市洪澇災(zāi)害損失。

2010年12月31日，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》中明確指出”到2020年，基本建成防洪抗旱減災(zāi)體系，重點(diǎn)城市和防洪保護(hù)區(qū)防洪能力明顯提高”?！笆濉逼陂g，要“加強(qiáng)城市防洪排澇工程建設(shè)，提高城市排澇標(biāo)準(zhǔn)”。

新形勢(shì)，新要求

《中國(guó)建設(shè)信息》：我國(guó)城市防洪工作目前面臨哪些新形勢(shì)？

程曉陶：我們城市防洪面臨的新形勢(shì)有以下幾點(diǎn)：

1、極端氣象事件增多，城市暴雨內(nèi)澇災(zāi)害頻發(fā)。

（1）隨著全球變暖，極端氣象事件如強(qiáng)臺(tái)風(fēng)的發(fā)生，可能更為頻繁。國(guó)際組織的統(tǒng)計(jì)資料表明，20世紀(jì)70年代以來(lái)，全球4～5級(jí)強(qiáng)颶風(fēng)（美洲標(biāo)準(zhǔn)）發(fā)生的次數(shù)明顯增加。

從我國(guó)熱帶氣旋登陸時(shí)間來(lái)看，大部分集中在7月下旬～9月中旬，占總出現(xiàn)次數(shù)的 78%，其中8級(jí)以上的熱帶氣旋最早出現(xiàn)在5月18日；最晚出現(xiàn)在10月7日，短期內(nèi)多個(gè)熱帶氣旋密集登陸的現(xiàn)象屢有發(fā)生，登陸的次數(shù)呈增加趨勢(shì)。同重現(xiàn)期的暴雨與風(fēng)暴潮也來(lái)得更為猛烈，使超標(biāo)準(zhǔn)洪水的發(fā)生幾率增大。

（2）全球溫暖化導(dǎo)致海平面上升的不利影響。國(guó)際上11種氣候變化模式的預(yù)測(cè)均表明，未來(lái)海平面將呈上升趨勢(shì)，其中多數(shù)模式的模擬結(jié)果都顯示中國(guó)區(qū)域的海平面上升將大于全球的平均增幅，上升的幅度具有較大的不確定性，增幅約在0.17～0.89m之間。海平面的持續(xù)上升，既加大了風(fēng)暴潮的危害，又使得沿海城市洪澇的外排能力呈下降趨勢(shì)。

（3）大城市不斷擴(kuò)張形成日趨明顯的“熱島效應(yīng)”，會(huì)進(jìn)而產(chǎn)生“雨島效應(yīng)”。由于城市地區(qū)水泥、瀝青等所構(gòu)成的下墊面導(dǎo)熱率高，加之空氣污染物多, 能吸收較多的太陽(yáng)能;工廠生產(chǎn)、交通運(yùn)輸以及居民生活都需要燃燒各種燃料，加之空調(diào)、冰箱等家電的普及使用，每天都在向外排放大量的熱量。另一方面又因建筑物密集，不利于熱量擴(kuò)散，形成高溫中心，并由此向外圍遞減。城市熱島效應(yīng)使城市年平均氣溫比郊區(qū)高出1℃，甚至更多。

（4）城鎮(zhèn)化進(jìn)程中隨著大規(guī)模的城市開(kāi)發(fā)建設(shè)，城市內(nèi)不透水面積增加、水體面積減少、地面沉降等下墊面的改變，使得徑流形成規(guī)律發(fā)生變化，即同量級(jí)暴雨的產(chǎn)流系數(shù)增大，雨水更快向低洼地匯集，使已建排水系統(tǒng)負(fù)擔(dān)加重，標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)降低。北京市二環(huán)內(nèi)老城區(qū)面積約62km，現(xiàn)在城市規(guī)劃區(qū)面積擴(kuò)大了約12 倍，加上地表硬化使市區(qū)徑流系數(shù)增大一倍，使得城市排水系統(tǒng)不堪重負(fù)。盡管北京作為首都排澇系統(tǒng)設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)與投入資金已高于國(guó)內(nèi)其他城市，但“2004.7.10”、“2006.6.31”、“2011.6.23”幾場(chǎng)暴雨，仍形成了嚴(yán)重的積水，導(dǎo)致全城大范圍交通癱瘓，造成重大經(jīng)濟(jì)損失。

2、城市人口財(cái)富愈發(fā)集中，水災(zāi)影響范圍愈加廣泛。

在城市規(guī)模不斷擴(kuò)大的進(jìn)程中，人口、資產(chǎn)密度提高，越來(lái)越多的人口及財(cái)富集中到城市地區(qū)。我國(guó)的城鎮(zhèn)人口由1978年的1.7億增長(zhǎng)至2011年的6.9億，增長(zhǎng)了4倍。同時(shí)，資產(chǎn)也快速向城市集中。以北京市為例，1978～2011年期間，城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資由22.6億元上升至5463.9億元，增長(zhǎng)了241.7倍同時(shí)，城市經(jīng)濟(jì)類(lèi)型多元化及其面對(duì)水災(zāi)的脆弱性也日趨顯現(xiàn)。

(1)掌握國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的中樞管理機(jī)能向大城市高度集中，其高速運(yùn)轉(zhuǎn)及城市正常秩序的維護(hù)對(duì)供水、供電、供氣、通訊、交通等生命線工程系統(tǒng)及計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的依賴(lài)程度日益增大，而其安全保障的難度也越來(lái)越大，一旦因水災(zāi)受損，其影響范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出受淹范圍，間接損失可能大大超出直接損失。

(2)城市空間立體化開(kāi)發(fā)，不僅地下商店街、車(chē)庫(kù)、倉(cāng)庫(kù)及地鐵系統(tǒng)在暴雨洪水襲擊下易遭滅頂之災(zāi)，而且高層建筑由于生命線系統(tǒng)的癱瘓，損失亦在所難免。同時(shí)，在城市中，不僅包括建筑物、家電等有形資產(chǎn)，還包含信息、電子資料等寶貴的無(wú)形資產(chǎn)，這些無(wú)形資產(chǎn)一旦遭受損失，就會(huì)因無(wú)法恢復(fù)而帶來(lái)不可估算的損失。

(3) 隨著人口經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市用水量激增。同時(shí)，城市水環(huán)境急劇惡化，水質(zhì)型缺水問(wèn)題日益突出。因用水量增加水污染而超采地下水的行為，引起大范圍地面沉降，加劇洪澇的危害。

(4)隨著城市防洪工程體系的發(fā)展，一般中小洪水可能不再泛濫成災(zāi)，人們的水災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)隨之淡漠。然而，一旦發(fā)生稀遇的超標(biāo)準(zhǔn)洪水，由于缺乏水災(zāi)經(jīng)驗(yàn)與必要的準(zhǔn)備，人們往往難以采取有效的自?；ゾ却胧瑥亩跒?zāi)害面前顯得更為脆弱。尤其是在幼兒園、小學(xué)校、養(yǎng)老院、醫(yī)院、貧民區(qū)等災(zāi)害弱者集中的地方，應(yīng)急響應(yīng)與承受災(zāi)害的能力更為低下。

3、城鎮(zhèn)化進(jìn)程迅猛，經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型帶來(lái)巨大壓力。

由于迅猛的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程必然會(huì)對(duì)區(qū)域之間、人與自然之間基于水的脆弱平衡造成無(wú)情的沖擊，古老的防洪治水問(wèn)題與水資源短缺、水環(huán)境惡化、水土流失加劇等交織一起，也變得更為復(fù)雜。而要提高與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求相適應(yīng)的防洪安全保障標(biāo)準(zhǔn)，所涉及的利害沖突更為尖銳，所面臨的制約因素更為苛刻，所需付出的成本更為高昂。

《中國(guó)建設(shè)信息》：我國(guó)城市防洪工作面臨的新要求有哪些？

程曉陶：以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，推進(jìn)城市防洪體系建設(shè)。

(1)充分考慮城市防洪與流域防洪的關(guān)系。既要符合流域防洪工作整體要求，又要突出重點(diǎn)和特點(diǎn)；同時(shí)，也應(yīng)考慮流域和區(qū)域洪水特點(diǎn)，盡量避免向洪水威脅高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)發(fā)展，既要合理開(kāi)發(fā)利用水土資源，又要給洪水留有必要的出路。(2)要處理好城市總體發(fā)展規(guī)劃與城市防洪排澇規(guī)劃的關(guān)系，促進(jìn)城市發(fā)展與防洪排澇相協(xié)調(diào)。(3)要處理好當(dāng)前城市建設(shè)與未來(lái)城市發(fā)展的關(guān)系。要根據(jù)城市的發(fā)展和需求，既要注重城市防洪應(yīng)急管理，又要注重城市防洪排澇工程建設(shè)。(4)要處理好城市防洪排澇工程體系建設(shè)與非工程體系建設(shè)的關(guān)系。既要注重防洪排澇工程體系建設(shè)，又要著力完善預(yù)報(bào)預(yù)警和應(yīng)急措施，不斷增強(qiáng)城市防洪排澇綜合能力。(5)協(xié)調(diào)政府主導(dǎo)與社會(huì)參與的關(guān)系。既要依靠政府組織和投入，又要加強(qiáng)公眾的防洪減災(zāi)意識(shí)，充分發(fā)揮公眾的積極性。(6)加強(qiáng)統(tǒng)一指揮與部門(mén)聯(lián)動(dòng)的關(guān)系。充分發(fā)揮各級(jí)防汛抗旱指揮機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用，又要加強(qiáng)各部門(mén)之間、各級(jí)政府之間和軍地之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。

堅(jiān)持以人為本理念，促進(jìn)城市防洪普惠于民。

黨的十七大報(bào)告指出，以人為本是科學(xué)發(fā)展觀的核心。在城市防洪工作實(shí)踐中，時(shí)刻把保障人民群眾生命安全放在城市防洪的首位，盡全力避免人員傷亡，盡最大可能減輕洪澇災(zāi)害損失。通過(guò)城市防洪排澇工程建設(shè)和管理為民造福，在實(shí)現(xiàn)人水和諧的前提下提高城市及居住其內(nèi)民眾的安全度，舒適度和富裕度，這不僅能夠滿足民眾的近期利益，同時(shí)夯實(shí)城市可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，也能滿足民眾的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。在工程建設(shè)和管理過(guò)中盡最大可能體現(xiàn)公平原則，不能讓部分人受益而讓另一部分人受損，也不能為追求經(jīng)濟(jì)效益而犧牲流域的生態(tài)環(huán)境，從而犧牲民眾的根本利益。

保障城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，要求不斷加強(qiáng)防洪支撐力度。由于城市不透水面積增加、徑流系數(shù)加大，老城區(qū)已有防洪排澇設(shè)施的能力相對(duì)削弱，洪澇風(fēng)險(xiǎn)加重。因此，老城區(qū)需要加強(qiáng)防洪排澇系統(tǒng)的改造。同時(shí)城市面積不斷向防洪排澇標(biāo)準(zhǔn)較低的區(qū)域擴(kuò)張，新城區(qū)必然要求提高保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。在土地高度開(kāi)發(fā)利用的情況下，防洪安全需求變化的一個(gè)重要特點(diǎn)就是區(qū)域之間提高防洪安全標(biāo)準(zhǔn)的沖突性增加。新擴(kuò)張的城市地區(qū)要求確保安全，就意味著相鄰地區(qū)要增加淹沒(méi)的風(fēng)險(xiǎn)。下游地區(qū)要減輕洪水的壓力，就意味著上游要承擔(dān)更大的風(fēng)險(xiǎn)。在水災(zāi)損失難以避免的情況下，人們尤其是企業(yè)或特種養(yǎng)殖專(zhuān)業(yè)戶等，期待建立更為可靠的社會(huì)化的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與補(bǔ)償機(jī)制，以便能夠增強(qiáng)水災(zāi)的承受能力與恢復(fù)重建能力，這樣就需要建立更加完善的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、利益享的保障機(jī)制。

防洪啟示

《中國(guó)建設(shè)信息》：近年來(lái)，世界各地，無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，都有許多城市遭受了暴雨洪澇的襲擊，在全球氣候溫暖化與高度（或高速）城市化的背景下，如何才能有效抑制水災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的增長(zhǎng)，保障城市的防洪安全，已成為新世紀(jì)中各國(guó)反思與探索的重大課題。

程曉陶：愈演愈烈的城市水災(zāi)，絕非我國(guó)獨(dú)有的現(xiàn)象，也不僅僅是發(fā)展中國(guó)家面對(duì)的難題。從樹(shù)立永恒風(fēng)險(xiǎn)觀的角度來(lái)看，這些實(shí)例給了我們?nèi)缦聠⑹荆?/p>

（1）不要以為過(guò)去沒(méi)有發(fā)生的，今天也不會(huì)發(fā)生。在目前氣候“異?！钡碾A段，超記錄的暴雨洪水完全可能發(fā)生。名古屋1891～1999年最大日降雨記錄沒(méi)有超過(guò)240mm，但是 2000年最大日降雨量達(dá)到了428mm；大馬尼拉2009年12小時(shí)內(nèi)降雨達(dá)424mm，也打破了當(dāng)?shù)丶韧?4小時(shí)內(nèi)降雨334mm的最高紀(jì)錄。

（2）不要以為大洪水發(fā)生之后，近期就不會(huì)再發(fā)生。如臺(tái)北市1996年賀伯臺(tái)風(fēng)引發(fā)的水災(zāi)號(hào)稱(chēng)百年不遇，臺(tái)北市受淹慘重，災(zāi)后反思是防洪標(biāo)準(zhǔn)不足，遂撥巨款按防200年一遇洪水加高堤防、增設(shè)泵站；2000年象神臺(tái)風(fēng)襲來(lái)，臺(tái)北市再度受淹，當(dāng)時(shí)檢討，是規(guī)劃中有的防洪工程尚未完工。然而，2001年在新防洪工程體系建成的情況下，臺(tái)北市因納莉臺(tái)風(fēng)肆虐仍未幸免洪災(zāi)，引發(fā)了公眾極大不滿，強(qiáng)烈要求追究水利部門(mén)的責(zé)任。

（3）不要以為河流上游修建防洪工程之后，就可以消除洪水的威脅。流經(jīng)布拉格市的伏爾塔瓦河，在干流上幾乎首尾相連地修建了8座大中型水庫(kù)，形成了梯級(jí)開(kāi)發(fā)的狀態(tài)，總庫(kù)容達(dá)到16.78億m3，其中防洪庫(kù)容約1億m3。但是，2002年由于暴雨組合不利，在前期降雨量大，各水庫(kù)均已蓄水的情況下，又遭遇了強(qiáng)度更大的第二次降雨過(guò)程，結(jié)果梯級(jí)水庫(kù)如倒多米諾骨牌一般，相繼進(jìn)入緊急泄洪的狀態(tài)。這種情況下，水庫(kù)已無(wú)力調(diào)洪錯(cuò)峰，運(yùn)行的首要目標(biāo)轉(zhuǎn)為全力保障大壩安全，避免惡性潰壩事故發(fā)生，結(jié)果伏爾塔瓦河的洪峰流量比未建水庫(kù)之前的最大記錄還超出了許多，給捷克首都布拉格及下游易北河畔的德國(guó)城市帶來(lái)慘重的損失。

（4）不要以為極端災(zāi)害不一定何時(shí)再來(lái)，就可以拖延防洪工程的達(dá)標(biāo)建設(shè)。新奧爾良市位于美國(guó)密西西比河入海口處，北瀕龐恰特雷恩湖，市內(nèi)水道縱橫，由于長(zhǎng)期的地面沉降，全市地勢(shì)平均低于海平面2m，完全依賴(lài)長(zhǎng)達(dá)563km防潮堤與防洪墻的保護(hù)。1965年新奧爾良遭受3級(jí)颶風(fēng)貝奇的襲擊，造成74人死亡，當(dāng)年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了防洪法案，授權(quán)美國(guó)陸軍工程兵團(tuán)修建龐恰特雷恩湖颶風(fēng)防護(hù)工程，預(yù)期1978年完工。但項(xiàng)目啟動(dòng)后，聯(lián)邦、州與地方政府在資金分擔(dān)比例上長(zhǎng)期爭(zhēng)論不休，設(shè)計(jì)方案屢遭環(huán)保組織的責(zé)難。其間，由于環(huán)保組織對(duì)陸軍工程兵團(tuán)提起訴訟，美國(guó)地方法院于1977年11月責(zé)令陸軍工程兵團(tuán)一度停止了堤防系統(tǒng)的修建。受各種因素干擾，項(xiàng)目工期一再拖延，計(jì)劃完工時(shí)間由1978年推遲到2015年，預(yù)期費(fèi)用也由最初預(yù)算的0.85億美元，上升到了7.38億美元。結(jié)果這一1965年批準(zhǔn)立項(xiàng)的工程，40年未鑄成一劍，到2005年卡特里娜颶風(fēng)襲來(lái)，未能使新奧爾良逃過(guò)滅頂之災(zāi)的浩劫。

《中國(guó)建設(shè)信息》：國(guó)外城市防洪的成敗經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)強(qiáng)化城市防洪體系建設(shè)有哪些啟示？

程曉陶：我國(guó)當(dāng)前快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中面臨的治水新問(wèn)題，發(fā)達(dá)國(guó)家在他們快速發(fā)展階段也不同程度地經(jīng)歷過(guò)，同時(shí)眾多發(fā)展中國(guó)家今天也正為快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中水災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的急劇增長(zhǎng)而困擾。雖然各國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平不一，管理模式不同，治水理念與方略也有很大的差異，但是仍能從中提煉出一些成敗經(jīng)驗(yàn)，為我國(guó)新時(shí)期強(qiáng)化城市防洪體系建設(shè)提供有益的啟示。

1、以非工程措施推動(dòng)有利于整體與長(zhǎng)遠(yuǎn)的城市防洪體系建設(shè)。

上世紀(jì) 40 年代后期起，日本大量人口涌入東京、大阪、名古屋三大都市圈，在快速城市化的浪潮中，也有過(guò)先地上、后地下的同樣經(jīng)歷。進(jìn)入 70 年代后，為應(yīng)對(duì)流域快速城市化后洪澇災(zāi)害加重的問(wèn)題，逐步強(qiáng)化了綜合治水對(duì)策。開(kāi)始是在修堤、筑壩、疏浚河道提高防洪標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上加大排水系統(tǒng)的建設(shè)力度，其后為抑制洪峰流量的增大，并避免洪水風(fēng)險(xiǎn)向更發(fā)達(dá)區(qū)域的轉(zhuǎn)移，又大力發(fā)展起洪水分滯、雨水蓄留、滲透等措施。上世紀(jì) 90 年代以來(lái)，一方面城市的發(fā)展對(duì)環(huán)境治理與生態(tài)保護(hù)提出了更高的要求，另一方面以中小河流為主發(fā)生的城市洪澇災(zāi)害暴露了城市抗洪能力的限度和弱點(diǎn)，迫使城市防洪體系向注重防治與減災(zāi)全面發(fā)展。

實(shí)踐表明，每項(xiàng)重大措施的出臺(tái)，日本政府都以制定專(zhuān)項(xiàng)計(jì)劃的形式加以推動(dòng)，并制定了相應(yīng)的融資政策，以立法、行政、經(jīng)濟(jì)、科技等非工程手段，促使防洪體系的建設(shè)更有利于整體與長(zhǎng)遠(yuǎn)的可持續(xù)發(fā)展。

2、以城市防洪排澇體系建設(shè)為契機(jī)促進(jìn)城市的健康發(fā)展。

近年來(lái)我國(guó)許多大城市逢雨必淹，排水系統(tǒng)與城市發(fā)展規(guī)模不相適應(yīng)的矛盾日益突出，于是歐美、日本一些發(fā)達(dá)國(guó)家寬敞龐大的地下排水系統(tǒng)在媒體上倍受追捧。其實(shí)，發(fā)達(dá)國(guó)家在其工業(yè)化、城市化的初期，也有過(guò)深刻的教訓(xùn)。

1848年，倫敦人口達(dá)到200萬(wàn)，成為當(dāng)時(shí)世界上最大、人口最多的城市。工業(yè)革命之后，倫敦工廠煙囪林立，不僅以“霧都”聞名于世，而且污染嚴(yán)重，垃圾遍地，臭氣熏天，整條泰晤士河都在發(fā)酵，流淌著褐色的液體。這一年倫敦爆發(fā)霍亂，死亡超過(guò)14000人。1853年，霍亂卷土重來(lái)。一名傳染病醫(yī)生約翰-史勞經(jīng)過(guò)調(diào)研，認(rèn)為霍亂是由水源污染造成的，但市政官員未接受他的觀點(diǎn)，依然堅(jiān)信霍亂是由空氣傳播，未對(duì)水的治理采取什么措施。1856 年，巴瑟杰承擔(dān)了設(shè)計(jì)倫敦新下水系統(tǒng)的任務(wù)。他最初的設(shè)計(jì)方案，地下排水系統(tǒng)全長(zhǎng)160km，位于地下 3m的深處，需挖掘土方350萬(wàn)噸。但是其方案連續(xù)5次被否決。1858年夏天，倫敦市內(nèi)的臭味達(dá)到前所未有的嚴(yán)重程度，國(guó)會(huì)議員們和有錢(qián)人大多逃離了倫敦。倫敦市政當(dāng)局在巨大的輿論壓力下，不得不同意了巴瑟杰的城市排水系統(tǒng)改造方案。1859 年，倫敦地下排水系統(tǒng)改造工程正式動(dòng)工。1865年，工程終于建成時(shí)，實(shí)際長(zhǎng)度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了設(shè)計(jì)方案，全長(zhǎng)達(dá)到2000km。如今，人們行走在倫敦的大街上，雖然覺(jué)察不到地下龐大排水系統(tǒng)的存在，但卻一直享受著它的恩惠。倫敦市民感念巴瑟杰為現(xiàn)代倫敦建設(shè)立下的功勞，為他塑立了一座雕像。

3、高度警惕不利因素的組合，全面增強(qiáng)應(yīng)對(duì)特大洪水的能力。

特大洪水的形成，往往是多重不利因素組合的結(jié)果。2011年泰國(guó)曼谷市遭受的水災(zāi)就是一個(gè)典型的案例。（1）前期底水高。2011年3月和5月，泰國(guó)降雨量較常年同期平均值偏多277%和45%；（2）遭受臺(tái)風(fēng)多，帶來(lái)雨量大。泰國(guó)東北部與北部相繼遭受了4個(gè)熱帶風(fēng)暴與一個(gè)臺(tái)風(fēng)的襲擊，在雨季的后期仍帶來(lái)大范圍的強(qiáng)降雨，而通常年份，只有2至3個(gè)熱帶風(fēng)暴發(fā)生。（3）水庫(kù)被迫應(yīng)急泄洪。流域中有三大水庫(kù)具有較大的防洪功能：Bhumipol, Sirikit 和 Parsak Chonlasit，水庫(kù)調(diào)度對(duì)中下游平原與曼谷市有極大的影響。由于2010年降雨顯著偏少，各大水庫(kù)對(duì)6月底與8月初襲來(lái)的2個(gè)熱帶氣旋所產(chǎn)生的上游來(lái)水，幾乎全部攔蓄下來(lái)。而到9月底、10月初，當(dāng)兩個(gè)熱帶氣旋與一個(gè)臺(tái)風(fēng)連續(xù)襲來(lái)時(shí)，水庫(kù)不得不相繼轉(zhuǎn)入了應(yīng)急泄洪的狀態(tài)。（4）洪峰10月下旬抵達(dá)曼谷時(shí)，曼谷灣恰好處于一年中最高潮位期間，高潮位的頂托大大延長(zhǎng)了洪水圍困曼谷的時(shí)間。

本來(lái)1995年湄南河發(fā)大水，曼谷市受災(zāi)慘重，災(zāi)后泰國(guó)政府邀請(qǐng)日本政府以JECA技術(shù)合作項(xiàng)目的方式為其開(kāi)展湄南河流域綜合治水總體規(guī)劃的研究，研究范圍涉及湄南河流域，湄南河三角洲，包括曼谷市為優(yōu)先治理的對(duì)象。研究工作于1996年12月啟動(dòng)，至1999年8月提出了最終的研究報(bào)告。不幸的是，1977年亞洲金融危機(jī)使泰國(guó)經(jīng)濟(jì)遭受重創(chuàng)，其后泰國(guó)政局長(zhǎng)期處于不穩(wěn)定狀態(tài)，流域綜合治水計(jì)劃一直處于擱淺狀態(tài)。

泰國(guó)2011年大洪水的教訓(xùn)表明，離開(kāi)政治局勢(shì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展，就談不上防洪減災(zāi)體系的不斷強(qiáng)化。一旦遭遇自然因素的不利組合，必然導(dǎo)致重大的水災(zāi)損失。顯然，全面增強(qiáng)城市應(yīng)對(duì)特大洪水的能力建設(shè)，與構(gòu)建良好的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境是密不可分的。同時(shí)，為保障城市的防洪安全，也要高度警惕全流域中多重致災(zāi)因素的組合，通過(guò)防洪工程體系的科學(xué)調(diào)度運(yùn)用與高效的應(yīng)急響應(yīng)，避免極端不利情況的發(fā)生。

4、科學(xué)強(qiáng)化應(yīng)急管理體系，有效減輕城市重大水災(zāi)損失。

在城市化進(jìn)程中，由于流域下墊面狀況的改變，加之人為與自然等多種不利因素的組合， 城市遭遇超標(biāo)準(zhǔn)洪水是難以避免的。為了減輕城市受淹的人員傷亡與不利影響，必須不斷強(qiáng)化應(yīng)急管理體系的建設(shè)。

捷克過(guò)去防洪方面的應(yīng)急管理體系較弱。接受1997年?yáng)|部摩拉瓦河流域大洪水的教訓(xùn)之后，加強(qiáng)了災(zāi)害應(yīng)急管理體系的建設(shè)，2000年通過(guò)了應(yīng)急管理法與綜合救災(zāi)法。2002年大水發(fā)生后，捷克總理及時(shí)主持部長(zhǎng)級(jí)應(yīng)急管理會(huì)議，宣布災(zāi)害的緊急狀態(tài)，并設(shè)立政府的救災(zāi)指揮部。主要工作包括組織人員轉(zhuǎn)移、醫(yī)療衛(wèi)生保障、飲用水供應(yīng)保障等。同時(shí)，調(diào)用軍隊(duì)設(shè)立封鎖線，控制通往危險(xiǎn)與受限制地區(qū)的路口，禁止居民與企業(yè)返回高危險(xiǎn)區(qū)中搶運(yùn)財(cái)物，確保人的生命安全。由于沒(méi)有常設(shè)的防汛組織，捷克法律規(guī)定由消防部門(mén)承擔(dān)防汛搶險(xiǎn)任務(wù)，建立調(diào)度與信息中心辦公室，及時(shí)將洪水信息通知政府、自治體各有關(guān)單位，向高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)居民發(fā)出警報(bào)。為了保證應(yīng)急通訊的暢通，捷克為負(fù)責(zé)應(yīng)急管理與防災(zāi)事務(wù)的18000 名政府職員配備了緊急情況下有優(yōu)先權(quán)的專(zhuān)用手機(jī)，在戰(zhàn)勝水災(zāi)中發(fā)揮了很大作用。

在捷克應(yīng)急管理體系的建設(shè)中，特別強(qiáng)調(diào)了向全社會(huì)提供防洪信息的服務(wù)。如捷克水文氣象所負(fù)責(zé)全國(guó)水文信息的采集，洪水預(yù)報(bào)與信息發(fā)布工作，并建立了專(zhuān)門(mén)的網(wǎng)頁(yè)，從2002年起，有100條較大的河流，可以提供河流的水位、流量。每天的情況在網(wǎng)上都可以查到。2002年大洪水期間，洪水預(yù)報(bào)與信息發(fā)布網(wǎng)頁(yè)已能直接出現(xiàn)在電視屏幕上。

洪水風(fēng)險(xiǎn)圖的制作為應(yīng)急管理提供了重要的依據(jù)。捷克首都布拉格是一座著名的歷史文化名城。防汛部門(mén)基于1890年洪水重現(xiàn)的情景繪制了城市洪水風(fēng)險(xiǎn)圖，表明市中心老城區(qū)受淹將十分嚴(yán)重。但是，沿河修建堤防遭到社會(huì)的普遍反對(duì)，認(rèn)為破壞了古城的形象。為此，形成了緊急情況下臨時(shí)搭建活動(dòng)防洪墻的方案?；顒?dòng)墻高程與實(shí)施方案的設(shè)定，即以風(fēng)險(xiǎn)圖為依據(jù)。2002年抗洪中，正如風(fēng)險(xiǎn)圖所示的那樣，活動(dòng)防洪墻有效保護(hù)了老城區(qū)免受洪水的淹沒(méi)。