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        聯(lián)合國秘書長的權(quán)力有多大?

        2013-10-22 09:14:30孔令鈺
        視野 2013年23期
        關(guān)鍵詞:常任理事憲章會費

        孔令鈺

        潘基文迎來又一次例行尷尬。從他當(dāng)選聯(lián)合國秘書長那天起,“無能”、“只會照顧大國情緒”的指責(zé)就沒斷過。

        這次是美國出的難題。今年9月4日,美國參議院外交關(guān)系委員會通過決議草案,支持總統(tǒng)奧巴馬對敘利亞動武。潘基文的反應(yīng)是發(fā)表聲明:“若不是自衛(wèi)或安理會授權(quán),美國對敘動武是非法的?!背酥猓坪鯚o能為力。幾年前《華盛頓郵報》就批評他:“潘基文經(jīng)常對獨裁者的殘忍行為保持緘默?!?/p>

        自己的副手,自己說了不算

        人、事、錢,三項基本的官場資源,在人們印象中“能把地球管起來”的聯(lián)合國秘書長,到底能掌握多少?

        先說說人,也就是秘書長對聯(lián)合國官僚體系的影響力。

        如果按照《聯(lián)合國憲章》(以下簡稱《憲章》)的定義,現(xiàn)任秘書長潘基文,地位相當(dāng)于聯(lián)合國秘書處這家擁有43000名員工的跨國公司CEO。是的,秘書處就是一個有43000人的龐大組織,因為,這個“秘書處”其實就是聯(lián)合國全球范圍內(nèi)所有行政機(jī)構(gòu)的統(tǒng)稱。

        他是這樣產(chǎn)生的:先由聯(lián)合國安理會閉門會議推薦出秘書長候選人,并進(jìn)行摸底投票,一是看哪位候選人得票最多,是否過半數(shù);二則看是否有紅票出現(xiàn)。

        所謂紅票,指常任理事國的反對票。由于常任理事國擁有一票否決權(quán),所以拿到紅票的候選人鐵定無法上任。最著名的例子要數(shù)第六任秘書長加利,他在謀求連任時,拿到了15個理事國中的14票,但還是失敗了,因為美國給了一張紅票。

        《憲章》第101條規(guī)定:“辦事人員由秘書長依大會所定章程委派之。”但現(xiàn)實中,他甚至連自己的副手,都不能決定。十幾位分管不同事務(wù)的副秘書長,表面上是秘書長“任命”的左右手,其實這項“任命”只是走個形式,重要的副秘書長職位實際上長期為大國所把持。

        最大的權(quán)力是“提請注意”

        接下來我們說說,秘書長在哪些具體事務(wù)上說了算。

        這要先翻翻聯(lián)合國的“使用說明書”?!稇椪隆返谝粭l規(guī)定,聯(lián)合國的首要任務(wù)是維護(hù)國際和平與安全。

        這一條涵蓋了你看到的大部分關(guān)于聯(lián)合國的新聞。秘書長是怎么“領(lǐng)導(dǎo)”聯(lián)合國在和平與發(fā)展的道路上前進(jìn)的?看《憲章》第99條:“秘書長可將其認(rèn)為可能威脅國際和平與安全的任何事件,提請安理會注意?!?/p>

        請注意:秘書長只能“提請安理會注意”,絕無對安理會“下命令”的可能。也就是說,秘書長擁有的只是廣泛的“建議權(quán)”。

        安理會可以提名唯一的秘書長候選人讓193個成員國去投票,還有權(quán)斷定侵略行為是否發(fā)生,也是唯一一個有權(quán)力宣布使用武力的機(jī)構(gòu)。更關(guān)鍵的是,安理會的五個常任理事國(美、中、俄、英、法)擁有一票否決權(quán),只要他們投反對票,決議就不能執(zhí)行。

        秘書長必須伺候好大國,尤其是美國。每任秘書長心里都明白,這不僅關(guān)系到聯(lián)合國的生存,更事關(guān)自己的政治生命。

        原因很簡單,美國政治軍事力量最強(qiáng),繳納聯(lián)合國最多會費,聯(lián)合國的總部也設(shè)在紐約。中國外交官陳健曾出任聯(lián)合國副秘書長,他在一次訪談中回憶,自己上班的第一天,時任秘書長安南便對他說,聯(lián)合國必須和美國一起工作。

        那么,在安全事務(wù)之外,秘書長就“手握大權(quán)”了么?NO。

        繼續(xù)讀《憲章》第98條:

        “秘書長在大會、安全理事會、經(jīng)濟(jì)及社會理事會、托管理事會的一切會議上,行使秘書長的職權(quán),并應(yīng)執(zhí)行各機(jī)構(gòu)賦予之其他職務(wù)。秘書長應(yīng)向大會提送關(guān)于本組織工作的年度報告?!?/p>

        每年9月到12月的聯(lián)合國大會上,193個成員國代表團(tuán)提交議案,辯論,表決……秘書長要在會上提交關(guān)于聯(lián)合國的年度工作報告。

        “乞討”

        還剩一個關(guān)鍵問題,秘書長能否管錢,怎么管?

        聯(lián)合國財政預(yù)算由秘書長擬定,交由聯(lián)合國大會討論和審批。這意味著,秘書長所擁有的規(guī)劃財務(wù)權(quán)力十分有限。制定好預(yù)算之后,要提交聯(lián)合國大會終審,各國都能協(xié)商,進(jìn)行“討價還價”。而且《憲章》規(guī)定,聯(lián)合國的經(jīng)費“應(yīng)由各會員國依照大會分配限額擔(dān)負(fù)之”。在聯(lián)合國的權(quán)力架構(gòu)里,這句話的潛臺詞是,給多少錢,秘書長得看“大戶”的多少臉色。

        美國承擔(dān)著聯(lián)合國超過五分之一的會費,拖欠會費、抵制預(yù)算是它控制聯(lián)合國的常見招數(shù)。許多秘書長都有向美國討會費的經(jīng)驗。

        2009年,潘基文公開批評美國拖欠八億多美元的會費,引發(fā)白宮激烈反彈。潘基文不得不專門為此道歉。

        今年7月,聯(lián)合國的新浪微博賬號公布,截至6月19日,仍有71個國家未繳納本年度預(yù)算攤款。官微催促說:“尚未繳費的親要趕緊咯!”

        實在化不到緣,秘書長只能縮衣節(jié)食,減少開支。如何精簡秘書處,減少浪費和腐敗,是秘書長都要操心的大事。潘基文曾在2008年8月推行“清涼聯(lián)合國”計劃,將秘書處大樓的空調(diào)溫度從22.2攝氏度調(diào)到25攝氏度。

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