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        城鎮(zhèn)化過程中失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的法律思考

        2013-10-18 12:33:52喆,陳
        天津法學(xué) 2013年4期
        關(guān)鍵詞:財(cái)產(chǎn)權(quán)失地農(nóng)民征地

        蘇 喆,陳 雨

        (1.揚(yáng)州大學(xué) 法學(xué)院,江蘇 揚(yáng)州225009;2.泰州市中級人民法院,江蘇泰州225300)

        隨著我國現(xiàn)代化進(jìn)程的加快,城市和城鎮(zhèn)向周邊擴(kuò)張的速度也在加快,農(nóng)村土地被征用的規(guī)模也在加大,公共設(shè)施不斷向農(nóng)村延伸,大片的農(nóng)村土地被用于道路、橋梁、機(jī)場、車站、碼頭、工廠、商場和商品房建設(shè),造成農(nóng)民失去土地,生活沒有保障,權(quán)益得不到維護(hù),成為特殊的弱勢群體。我們所要研究的失地農(nóng)民,就是指在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中,由于土地產(chǎn)權(quán)不清、征地法律不健全、政府管理體制不完善等原因造成的主動(dòng)或被動(dòng)喪失土地的弱勢和受歧視的農(nóng)民群體[1]。失地農(nóng)民問題是當(dāng)前中國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、特別是城鄉(xiāng)拆建過程中普遍存在且影響巨大的社會(huì)問題。從城鎮(zhèn)化的視角分析失地農(nóng)民權(quán)益的保障問題,源于城鎮(zhèn)化是造就失地農(nóng)民這一群體①的主要根源。城鎮(zhèn)化是具有中國特色的一個(gè)概念,在西方,與之相對應(yīng)的概念是“城市化”。近年來,隨著我國城鎮(zhèn)化的逐步演進(jìn),政府通過制定一些新的政策謀求經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展,但是矛盾漸漸凸顯出來,特別是愈演愈烈的拆遷征地糾紛層出不窮。失地農(nóng)民是城鎮(zhèn)化過程中的直接受害者,他們的權(quán)益一旦失去,很難維護(hù)。

        一、被城鎮(zhèn)化而失地的農(nóng)民生存狀態(tài)實(shí)證分析

        近年來,越來越多的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力涌入城市,成為“農(nóng)民工”。有些人就理所當(dāng)然地認(rèn)為,由于農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工,改變了傳統(tǒng)的收入方式,所以征地對農(nóng)民的生活不會(huì)造成很大的影響。但是最近的一些調(diào)查數(shù)據(jù)恐怕不能不引起有這種認(rèn)識的人們的反思。2008年7—8月,上海大學(xué)社會(huì)學(xué)系博士生康嵐在上海、河南商丘、遼寧沈陽、廣東湛江等四個(gè)地點(diǎn)對失地農(nóng)民進(jìn)行了隨機(jī)抽樣調(diào)查,樣本規(guī)模為630人②。我們選取其中的一些調(diào)查數(shù)據(jù),以說明失地農(nóng)民生活變化。表一、表二分別反映了上述地區(qū)的農(nóng)民在被征地前后的工作和家庭收入來源的變化情況。

        表一 征地前后農(nóng)民工作的變化

        表二征地前后農(nóng)民家庭收入來源的變化

        2013年7月,筆者在泰州市海陵區(qū)最大的拆遷安置小區(qū)——永興花園,采用問卷調(diào)查、入戶訪談的方式,隨機(jī)走訪了50戶失地農(nóng)民家庭,其中收到有效問卷44份,以直觀了解失地農(nóng)民在征地前后生活水平的變化。調(diào)查結(jié)果如表三所示。

        表三征地前后農(nóng)民生活情況變化統(tǒng)計(jì)表

        從上述表格中可以看出,征地對農(nóng)民的生活造成了較大的壓力,失地農(nóng)民在生存權(quán)、生活保障權(quán)等方面都令人堪憂。我國是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國,幾千年來農(nóng)民的生活一直圍繞著土地進(jìn)行,土地構(gòu)成了農(nóng)民生活必不可缺的一部分。農(nóng)民限于教育、本身技能、經(jīng)歷等因素,離開土地將產(chǎn)生很大的危機(jī)感,很多農(nóng)民在失去土地之后不知道自己應(yīng)該怎么辦,產(chǎn)生茫然的情緒。此外,對于農(nóng)民來說,囿于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制,使得他們不能像城鎮(zhèn)人口那樣擁有養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會(huì)保障,對于沒有其他收入來源和社會(huì)保障的農(nóng)民來說,種地、務(wù)農(nóng)就是他們的工作,即便在步入老年以后,很多人依然會(huì)勞作以保障生存。因此一般認(rèn)為,農(nóng)民失去土地后,給予他們的征地補(bǔ)償必須能夠替代基本生產(chǎn)資料和基本生活保障這兩大功能[2]??涩F(xiàn)實(shí)往往不盡如人意:表一數(shù)據(jù)比較了征地前后農(nóng)民工作的變化,務(wù)農(nóng)的比例下降了43.9%,而失業(yè)在家的比例上升了28.9%;表三中,有超過半數(shù)的農(nóng)民認(rèn)為征地后生活水平反而降低了。土地被征收后,很多失地農(nóng)民事實(shí)上成為種田無地、就業(yè)無崗、社保無份、維權(quán)無門的“四無”人員。我們從對失地農(nóng)民進(jìn)行的訪談中得知,年輕力壯的失地農(nóng)民憑借自己的體力在城里打工勉強(qiáng)可以維持生計(jì),年老體弱的人特別是未成年人突然失去生活來源,境況較為窘迫。

        在某種意義上,失地農(nóng)民問題的產(chǎn)生主要是由于城鎮(zhèn)化,是國家對農(nóng)民土地征收的結(jié)果,是國家基于公共利益的需要有時(shí)甚至就是基于開發(fā)商利益的需要,而對農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利進(jìn)行限制或剝奪的結(jié)果。

        二、城鎮(zhèn)化過程中失范的征地行為及其根源

        我國的城鎮(zhèn)化,不是簡單地把農(nóng)民遷徙到城市或城鎮(zhèn)中來工作和生活,很大程度上是通過城市、城鎮(zhèn)和公共設(shè)施的擴(kuò)張來實(shí)現(xiàn)或以這種擴(kuò)張為前提的。這種擴(kuò)張有著巨大的剛性,這種剛性主要來源于投資的需求和城市地價(jià)的提高,其次才是政府規(guī)劃中公共設(shè)施向農(nóng)村的延伸。這種剛性在實(shí)際操作中成為一種緊迫性,許多項(xiàng)目都是先建設(shè)后審批,或邊建設(shè)邊審批,造成即成事實(shí),不按法律程序和行政程序辦事,把建設(shè)者或開發(fā)者的利益擺在首位,不顧及農(nóng)民的利益,強(qiáng)征強(qiáng)拆造成大量征地糾紛。我們搜集了近十年來,因征地糾紛予以報(bào)道的十多個(gè)典型案例,通過實(shí)證研究,發(fā)現(xiàn)了城鎮(zhèn)化中政府征地的根本目的。

        表四政府征地的目的梳理

        從上述典型案例中可以看出,政府征地的原因都非常簡單——發(fā)展經(jīng)濟(jì)。除了京滬高鐵施工外,政府征地的目的無非是開辦經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)和科技園區(qū)、外商投資項(xiàng)目征地、地區(qū)重點(diǎn)企業(yè)擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模、房地產(chǎn)開發(fā)等。

        雖然征地是我國推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要措施,但是征地很大程度上犧牲了農(nóng)民的切身利益,降低了農(nóng)民的生活水平。城鎮(zhèn)化過程中,農(nóng)民始終處于被動(dòng)的地位,農(nóng)民無法自主選擇被開發(fā)的項(xiàng)目,也無法選擇開發(fā)商。在項(xiàng)目好、開發(fā)商資金雄厚且講信用的前提下,農(nóng)民的利益有一定的保障;若項(xiàng)目不好、開發(fā)失敗、開發(fā)商無良無德的話,農(nóng)民的利益也就沒有保障。當(dāng)農(nóng)民不愿意被征地時(shí),他們幾乎沒有維權(quán)的法律途徑:上訪被攔截,起訴不被受理,靜坐甚至下跪被視為違法。而拆遷者往往握有尚方寶劍,不通過法律訴訟程序就實(shí)施拆遷,政府部門或開發(fā)商暴力強(qiáng)拆行為幾乎成為常態(tài)。

        征地過程中,政府和開發(fā)商為一方的征地者與農(nóng)民為另一方的被征地者的對立沖突情況嚴(yán)重,流血事件時(shí)有發(fā)生。一般說來,農(nóng)民維權(quán)抗?fàn)幙煞譃橐韵聝煞N類型:一是被動(dòng)防御。例如在2008年碭山強(qiáng)征土地事件中,為了防止政府強(qiáng)占土地,信莊村村民組成了“護(hù)地隊(duì)”,制定了輪流值班表,日夜看守??h政府出動(dòng)警車和推土機(jī),強(qiáng)制征地,造成村民和警察發(fā)生激烈沖突后,村里又成立了“護(hù)村隊(duì)”[3]。二是制度內(nèi)途徑,也就是通過訴訟、信訪等制度維權(quán)。例如2007年安徽合肥的64位農(nóng)民將縣政府告上法庭引起媒體關(guān)注;在河北定州征地糾紛中,有180多人前往北京上訪;在河北承德甲山鎮(zhèn)強(qiáng)行征地事件中,也有大量村民上訪。實(shí)際上,在最近幾年的征地糾紛中,農(nóng)民通過司法途徑解決糾紛的很少,原因在于不少法院拒絕受理征地糾紛案件。從上述案例可以看出,農(nóng)民的維權(quán)方式單一,甚至十分簡單。在強(qiáng)大的國家權(quán)力面前,村民幾乎不能使用符合法治精神的救濟(jì)途徑,即使信訪有人接待或受理,通常也是轉(zhuǎn)給地方或基層政府了事,沒有督辦程序,不能從根本上解決征地糾紛,更有甚者,遭到基層單位報(bào)復(fù)。

        三、基于理性發(fā)展觀的失地農(nóng)民權(quán)利保障的具體舉措

        理性發(fā)展觀是發(fā)展觀中的一種,就是社會(huì)要在公正、健康和良性條件下發(fā)展。發(fā)展觀是人們關(guān)于發(fā)展問題的基本觀點(diǎn)。從哲學(xué)意義上來看.發(fā)展觀是關(guān)于發(fā)展的世界觀和方法論。一般意義上的發(fā)展觀包括三個(gè)方面:一是發(fā)展的目的,二是發(fā)展的條件、要素、源泉和手段,三是發(fā)展的后果和質(zhì)量。傳統(tǒng)發(fā)展觀是一種非理性的發(fā)展觀,在關(guān)于發(fā)展問題的內(nèi)涵認(rèn)識和基本觀念上存在著一些非理性的思想傾向:一是非全面性,把經(jīng)濟(jì)發(fā)展等同于經(jīng)濟(jì)增長,并把經(jīng)濟(jì)增長率作為衡量經(jīng)濟(jì)發(fā)展的唯一指標(biāo);二是非協(xié)調(diào)性,在選擇經(jīng)濟(jì)行為時(shí),重點(diǎn)考慮當(dāng)前可以預(yù)期到的直接經(jīng)濟(jì)后果,而不涉及或忽視未來的長遠(yuǎn)經(jīng)濟(jì)后果??梢?,傳統(tǒng)發(fā)展觀在發(fā)展的目的上追求單純的經(jīng)濟(jì)指標(biāo);在發(fā)展的過程上單純追求發(fā)展的速度和數(shù)量,而忽視發(fā)展的后果和質(zhì)量。我們強(qiáng)調(diào)理性發(fā)展觀,就是發(fā)展的目的要為了絕大多數(shù)人民的切身利益,特別是要兼顧到弱勢群體的利益,當(dāng)為了一個(gè)更大的利益不得不犧牲一個(gè)很小的利益時(shí),要對這種小利益提前給予救濟(jì)或補(bǔ)償,因?yàn)榇罄孀阋匝a(bǔ)償小利益,補(bǔ)償之后開發(fā)項(xiàng)目或工程還有利可圖,并且這種補(bǔ)償要有嚴(yán)格的法定程序。制造矛盾和糾紛的發(fā)展絕不是理性發(fā)展,企圖采取掩蓋矛盾的方式或掩耳盜鈴的方式來發(fā)展,并不能消除矛盾,只能壓制矛盾。矛盾積累越多,社會(huì)就越發(fā)畸形發(fā)展,社會(huì)的腫瘤就難以根治。

        改革開放后,在政府的積極介入和推動(dòng)下,我國的城鎮(zhèn)化建設(shè)一直被有條不紊地推進(jìn)著,也取得了舉世矚目的發(fā)展成果。但社會(huì)衡量經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要指標(biāo)是 G DP,不管是“綠色 G DP”,還是“帶血 G DP”,只要G DP逐年遞增就說明經(jīng)濟(jì)在發(fā)展。雖然近年來,我國開始推進(jìn)轉(zhuǎn)型升級和節(jié)能減排,但是從根本上說,我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方式仍然是基于傳統(tǒng)發(fā)展觀的“粗放型”。我們并不否認(rèn)“粗放型”經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式,因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展需要“原始資本”的積累。但是整個(gè)社會(huì)似乎只關(guān)注于G DP數(shù)字的變化,而忽視了發(fā)展的本質(zhì)。不可否認(rèn),我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展是以犧牲相關(guān)群體的利益、甚至忽視法治建設(shè)為代價(jià)的,我們認(rèn)為這種發(fā)展理念具有局限性,結(jié)合征地拆遷糾紛,需要從以下三個(gè)方面予以改革:

        第一,當(dāng)發(fā)展與私人財(cái)產(chǎn)權(quán)發(fā)生沖突時(shí),應(yīng)當(dāng)充分保障私人財(cái)產(chǎn)權(quán)。雖然在2004年修憲中,“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”被寫入憲法,但是憲法的條文畢竟原則化,特別是在憲法沒有司法化的條件下,保障私人財(cái)產(chǎn)權(quán)還得依靠部門法,這才有《土地管理法(征求意見稿)》的反復(fù)修改。長期以來,很多人對私人財(cái)產(chǎn)權(quán)都存在誤解,私人財(cái)產(chǎn)權(quán)被視為可有可無的東西,甚至是資本主義的“怪獸”。誤解的產(chǎn)生源于財(cái)產(chǎn)權(quán)觀念的缺失,特別是過分強(qiáng)調(diào)財(cái)產(chǎn)不均衡對平等造成的影響,所以我國歷來就有“均貧富”一說[4]。

        著名的自然法學(xué)家、牛津大學(xué)法學(xué)教授菲尼斯將財(cái)產(chǎn)權(quán)的重要性提到了分配正義的高度。菲尼斯從共同的善(實(shí)現(xiàn))的一般觀念出發(fā),認(rèn)為“這些諸如排他性、可轉(zhuǎn)移性、不受剝奪性的權(quán)利之目的是為了給私人所有者提高自由,以便激發(fā)他的創(chuàng)造和發(fā)明的能力,對所涉及各種善的不偏不倚的關(guān)注,并且使他在享受上述資源和對上述資源進(jìn)行投資或發(fā)展時(shí)有安全感,且使他有機(jī)會(huì)換取在他看來更適合人生計(jì)劃的替代性財(cái)產(chǎn)?!狈颇崴菇淌诮又撌龅剑霸谡x中,私人財(cái)產(chǎn)的意義就是讓所有者可以首先地使用且享受財(cái)產(chǎn)及其孳息(包括租金以及利潤),正是這種可得性促進(jìn)了他的理性自治,激發(fā)了他的生產(chǎn)效率以及關(guān)注”[5]。當(dāng)然,私人財(cái)產(chǎn)權(quán)不是沒限制的,當(dāng)“超過這種為自己及家眷或共有人的需要而使用的合理措施和程度”[6],才成為公共積累,這就為個(gè)人所得稅、企業(yè)的社會(huì)責(zé)任提供了理論基礎(chǔ)。

        對于私有財(cái)產(chǎn)的保護(hù)理念的不同,在一定意義上決定了中西方城鎮(zhèn)化或城市化的模式不同。在“私有財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯”觀念的支持下,西方城市化進(jìn)程中,政府不可能通過大規(guī)模的拆遷和征地來實(shí)現(xiàn)。而我國卻不同,由于改革開放初期便確立了政府主導(dǎo)的發(fā)展模式,經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,政府的貢獻(xiàn)是第一位的。因此,在一定程度上忽視了人的主體性和能動(dòng)性。隨著我國逐步參與國際競爭,特別是加入W T O,知識產(chǎn)權(quán)問題同國際社會(huì)接軌,客觀上要求我國保障私人財(cái)產(chǎn)權(quán)。近年來征地和拆遷糾紛的集中式爆發(fā),是公民對私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的意識逐漸覺醒。但是我們認(rèn)為這種財(cái)產(chǎn)權(quán)意識還缺乏“內(nèi)省”意識:財(cái)產(chǎn)權(quán)在普通民眾眼中,為的主要是“利”,而不是“權(quán)”。中國民眾在很大程度上是因?yàn)椴疬w征地糾紛中的利益訴求,才將財(cái)產(chǎn)權(quán)作為武器。這樣的財(cái)產(chǎn)權(quán)是“工具性”,而非“權(quán)利性”的。

        第二,將發(fā)展納入法治化的建設(shè)軌道,完善征地程序,并通過司法途徑解決征地糾紛。在我國,政府通過頒布政策促進(jìn)發(fā)展,而政策和法律之間也存在非常微妙的關(guān)系,特別是當(dāng)促進(jìn)發(fā)展的政策與法律發(fā)生沖突時(shí),法治(或法制)往往會(huì)成為謀求經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的犧牲品。換句話說,當(dāng)政府或部門政績工程的經(jīng)濟(jì)利益與法律權(quán)益發(fā)生沖突時(shí),法律就需要讓路。正如上述14個(gè)典型案例所揭示的,在征地糾紛,尤其是征地血案中,政府依靠強(qiáng)制力成為“強(qiáng)者”,而赤手空拳的農(nóng)民顯然就是“弱者”。在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí),部分農(nóng)民卻喪失了生存權(quán)、健康權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、法律救濟(jì)權(quán)等,也就是說,我們的發(fā)展是以犧牲一部分人的利益,甚至是犧牲形式法治而獲得的。如何在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中將征地行為納入法治化的建設(shè)軌道?我們認(rèn)為,至少需要做到以下三方面:一是征地程序上的法治化;二是公共利益判斷上的程序化;三是通過司法解決征地糾紛。

        征地程序的法治化有成熟的外國經(jīng)驗(yàn)擺在我們面前。在德國,征地拆遷門檻很高,程序非常嚴(yán)格。德國的征地程序被形象地描述為“先買后征,先政后法,先行政后民事,幾進(jìn)幾出”[7]。所謂先買后征,就是指開發(fā)商或建筑商必須向土地所有者、使用權(quán)擁有者說明征地的目的和提供購買土地的價(jià)格。只有在自由協(xié)商購買失敗之后,開發(fā)商或建筑商才可以向上一級行政管理部門申請進(jìn)入征地拆遷的程序。之后的征地程序還要分為四個(gè)階段,包括審查規(guī)劃階段、征地階段、賠償階段和征地決定生效階段。最為重要的是,這期間只要發(fā)生一個(gè)程序錯(cuò)誤,那么這個(gè)征地拆房程序也必須中止。開發(fā)商或建筑商必須相隔一定時(shí)間后才能重新申請,開啟另一個(gè)征地拆遷程序。對照德國的征地程序,我國的征地程序就顯得非常不完善,因?yàn)楹唵蔚某绦蚩梢员苊獾胤秸疬w所面臨的各種成本。因此,要保證征地程序法治化,我國還需要借鑒一些西方經(jīng)驗(yàn),避免犯中國特色的錯(cuò)誤。

        在征地過程中,公共利益的界定尤為困難。在我國,公共利益的界定主體是地方政府,征地過程中,失地農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)幾乎被抹殺。但是在美國,通過判例法,確定了公共使用和公共目的的關(guān)系:“公共使用”等于“公共用途”或“公共目的”。只要滿足以下兩個(gè)條件,征地就滿足了“公共使用”的要求:(1)政府征地具有合法的公共目的;(2)征地與達(dá)到這一目的有合理關(guān)系[8]。這樣的標(biāo)準(zhǔn)顯然十分晦澀,我們認(rèn)為對于公共利益的界定需要還原為程序處理方式。在美國,政府不能單方面行使征用權(quán),依法在立法機(jī)構(gòu)的授權(quán)下和法庭的監(jiān)督下才能行使征用權(quán);而在德國,公共利益的界定有一個(gè)比較清楚的界限,“就是你的土地利用和規(guī)劃的土地利用不符合,就有可能涉及公共利益。[9]”所以,德國公眾對各類規(guī)劃的關(guān)心和參與程度都很高,因?yàn)樗婕肮竦闹苯永?。在德國,決定征地拆遷的是政府,最終裁決征地拆遷和賠償費(fèi)高低的是法院。因此,通過“規(guī)劃+議會(huì)審議并授權(quán)+法院裁決”是一種合理的公共利益界定的程序化努力方向。

        受理農(nóng)民在城鎮(zhèn)化過程中的土地糾紛應(yīng)該成為我國司法改革的一個(gè)方向或重點(diǎn)。司法訴訟應(yīng)該作為解決這類糾紛的主渠道,信訪沒有法律效力,只能作為補(bǔ)充。目前,傳統(tǒng)的司法途徑基本不受理征地糾紛,農(nóng)民為了維權(quán)抗?fàn)?,只有通過信訪這種非法治的糾紛解決模式來保障自己的權(quán)利。顯然上訪很難從根本上解決問題,在這14個(gè)案例中,有的地方政府大動(dòng)干戈,動(dòng)用了機(jī)關(guān)干部近八百多人,并自帶被褥入住各家各戶,對所有的上訪村民進(jìn)行全天候監(jiān)視;有的地方甚至給上訪群眾發(fā)“封口費(fèi)”。因此,征地糾紛的解決還是需要回歸司法。

        第三,要建立和完善失地農(nóng)民的社會(huì)保障。國家要擔(dān)負(fù)起失地農(nóng)民社會(huì)保障的主要責(zé)任。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快,失地農(nóng)民將會(huì)逐步成為城市居民。在建立失地農(nóng)民社會(huì)保障的具體措施中,應(yīng)注意與城鎮(zhèn)居民社會(huì)保障體制的銜接,因?yàn)樵诮?jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度的時(shí)候,要建立城鄉(xiāng)一體的社會(huì)保障制度。對征地時(shí)已經(jīng)達(dá)到退休年齡的農(nóng)民,直接納入養(yǎng)老保障體系,定期領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)金直至終老;對于征地時(shí)處于勞動(dòng)年齡段的人員,主導(dǎo)政策是促進(jìn)其就業(yè),就業(yè)以后按城鎮(zhèn)職工的社會(huì)保障辦法執(zhí)行。政府及社會(huì)各界應(yīng)高度重視失地農(nóng)民的社會(huì)保障問題,徹底轉(zhuǎn)變以往輕視農(nóng)民保障問題的觀念,制定和完善失地農(nóng)民社會(huì)保障的相關(guān)政策、措施。同時(shí)采取靈活多樣的補(bǔ)償安置方式,以建立長效社會(huì)保障機(jī)制。目前我國對失地農(nóng)民的補(bǔ)償主要實(shí)行貨幣安置,但從長遠(yuǎn)看,這種保障方式不利于失地農(nóng)民。應(yīng)探索以“土地?fù)Q社?!钡氖У剞r(nóng)民安置新模式:要改變以一次性貨幣安置為主的做法,可將征地補(bǔ)償安置費(fèi)的一部分發(fā)放給失地農(nóng)民,另一部分作為失地農(nóng)民的社會(huì)保障專項(xiàng)資金。還可以探索生產(chǎn)和就業(yè)或創(chuàng)業(yè)型安置:一是留地、調(diào)地安置;二是就業(yè)、投資入股安置;三是生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)換安置。此外也要為失地農(nóng)民進(jìn)行免費(fèi)的職業(yè)技能培訓(xùn),幫助失地農(nóng)民實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)崗就業(yè),為失地農(nóng)民創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位;對部分自行創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民,在政策、稅收上也應(yīng)給予適當(dāng)照顧。

        四、結(jié) 語

        城鎮(zhèn)化,是現(xiàn)代化的必由之路。但我們到底需要什么樣的城鎮(zhèn)化?城鎮(zhèn)化的路究竟應(yīng)該怎么走?在過熱的造城運(yùn)動(dòng)中,我們應(yīng)該冷靜地思考這樣的問題。城鎮(zhèn)化不是鋼筋混泥土的簡單堆砌,也不是單純的居住地的搬遷,而是農(nóng)民,尤其是失地農(nóng)民生活質(zhì)量實(shí)實(shí)在在的提升,是隨著他們身份的轉(zhuǎn)變而發(fā)生的生產(chǎn)方式、生活方式、福利待遇的同步改變。說到底,城鎮(zhèn)化的核心是“人”的城鎮(zhèn)化,應(yīng)以改善民生,提高農(nóng)民的生活質(zhì)量為目標(biāo),應(yīng)成為惠民工程、造福工程。否則的話,城鎮(zhèn)建設(shè)得再漂亮,也只能算是“爛尾工程”。正因?yàn)槿绱?,城?zhèn)化不是簡單的蓋樓修路、一味追求G DP的增長,而是涉及土地、戶籍、就業(yè)、醫(yī)療、教育、社保等一系列體制性、政策性問題,需要國家層面統(tǒng)籌考慮,做好頂層設(shè)計(jì)。為了更好實(shí)現(xiàn)中國城鎮(zhèn)化,我們建議,應(yīng)做好以下幾方面的轉(zhuǎn)型:從偏重于物的城鎮(zhèn)化特別是地的城鎮(zhèn)化向重視人的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變;從城鎮(zhèn)居民——農(nóng)民的基本公共服務(wù)二元結(jié)構(gòu)向居民待遇一體化轉(zhuǎn)變;從粗放式、高物耗、高地耗的城鎮(zhèn)化發(fā)展方式向集約型、低碳、綠色的城鎮(zhèn)化發(fā)展方式轉(zhuǎn)變;從單純“做大”城市規(guī)模和提高增長速度向“做好”城市群、“做多”中小城市轉(zhuǎn)變;從城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“四化”不協(xié)調(diào)向“四化”協(xié)調(diào)同步轉(zhuǎn)變。只有這樣,才能讓“中國夢”離我們更近。

        注 釋:

        ①對于失地農(nóng)民使用“群體”一詞涵蓋這個(gè)團(tuán)體也許不妥,原因在于,“群體”是指持續(xù)的直接交往聯(lián)系起來的具有共同利益的人群,在特征上表現(xiàn)為“有明確的成員關(guān)系”、“有持續(xù)的相互交往”、“有一致的群體意識和規(guī)范”、“有一定的分工協(xié)作”、“有一致的行動(dòng)能力”五方面。實(shí)際上,失地農(nóng)民并沒有組織化,形成真正的群體;但是近年來農(nóng)民的維權(quán)斗爭,逐漸將農(nóng)民整合成為一個(gè)群體。

        ②該調(diào)查是基于國家社科基金項(xiàng)目“城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民問題研究”所進(jìn)行的,表一和表二選取了其中一些數(shù)據(jù),更多數(shù)據(jù)可以參見康嵐:《從征地前后看失地農(nóng)民的權(quán)益與保障》,載《南京社會(huì)科學(xué)》2009年第3期。

        [1]劉文烈,劉晨之.試論城鎮(zhèn)化進(jìn)程中失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)問題.齊魯學(xué)刊[J].2007,(3):135.

        [2]康嵐.從征地前后看失地農(nóng)民的權(quán)益與保障.南京社會(huì)科學(xué)[J].2009,(3):101.

        [3]王圣志.安徽碭山縣強(qiáng)征農(nóng)民土地事件調(diào)查.檢察日報(bào)[N].2008-11-05.

        [4]張順.城鎮(zhèn)化視野下的失地農(nóng)民權(quán)利保障研究.重慶電子工程職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)[J].2013,(2):30.

        [5]約翰·菲尼斯.自然法與自然權(quán)利[M].董嬌嬌,譯.北京:中國政法大學(xué)出版社,2005.139.

        [6]約翰·菲尼斯.自然法與自然權(quán)利[M].董嬌嬌,譯.北京:中國政法大學(xué)出版社,2005,140.

        [7]王維洛.德國、中國征地拆遷的程序和賠償之比較[A].吳敬璉,江平.載洪范評論:第 7 輯[M].北京:中國法制出版社,2007.75.

        [8]劉向明.美國的征地行為[A].吳敬璉,江平.載洪范評論:第7輯[M].北京:中國法制出版社,2007.105.

        [9]王維洛.德國、中國征地拆遷的程序和賠償之比較[A].吳敬璉,江平.載洪范評論:第 7 輯[M].北京:中國法制出版社,2007.73.

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