祝建華

(浙江工業(yè)大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，杭州 310023)

20世紀(jì)60年代以來，英美經(jīng)濟(jì)學(xué)家在研究貧困階層長期貧困過程中，發(fā)現(xiàn)貧困群體存在貧困在代際之間傳承的現(xiàn)象。隨后通過大量實地調(diào)查，對一些國家社會的底層階級進(jìn)行廣泛深入的研究，從社會學(xué)的代際流動研究范式中演變出“貧困代際傳遞”這一概念。貧困代際傳遞是指貧困以及導(dǎo)致貧困的相關(guān)條件和因素，在家庭內(nèi)部由父母傳遞給子女，使子女在成年后重復(fù)父母的境遇，繼承父母的貧困和不利因素并將貧困和不利因素傳遞給后代這樣一種惡性遺傳鏈;也指在一定的社區(qū)或階層范圍內(nèi)，貧困以及導(dǎo)致貧困的相關(guān)條件和因素在代際之間延續(xù)，使后代重復(fù)前代的貧困境遇。［1］

貧困代際傳遞研究已是一個國際性研究領(lǐng)域，家庭內(nèi)部因素的研究中，涉及收入、父母素質(zhì)與父母受教育程度、性別與營養(yǎng)投資、基因遺傳與疾病等方面。①家庭外部因素的研究中，涉及種族與種族劃分、社會等級制度、家族集團(tuán)與家族榮譽(yù)、國籍與民族，以及宗教和信仰等方面。②其中，兒童貧困(child poverty)是一個核心概念。兒童貧困意味著兒童在成長過程中缺乏接近資源的機(jī)會，而這些資源對他們的成長和擺脫貧困來說恰恰是至關(guān)重要的。這些資源主要包括經(jīng)濟(jì)、社會、文化、物質(zhì)、環(huán)境和政治等資源。兒童貧困也不僅僅是因家庭經(jīng)濟(jì)困窘而不能享有適當(dāng)?shù)奈镔|(zhì)生活，同時，還包括人力資本發(fā)展機(jī)會的匱乏、家庭社會網(wǎng)絡(luò)資源的貧乏、表達(dá)自己要求和希望的權(quán)利缺乏，以及參與權(quán)利的缺失等。兒童貧困既是貧困代際傳遞產(chǎn)生的重要原因，也被認(rèn)為是貧困代際傳遞的結(jié)果。

在有關(guān)我國城市低保家庭貧困代際傳遞的定量分析中③，我們發(fā)現(xiàn)，我國城市低保家庭，尤其是有兒童的低保家庭，具有負(fù)擔(dān)重、需求受限、保障水平低的基本特征，削弱了其家庭的脫貧能力。兒童在低保家庭脫貧中具有舉足輕重的地位，目前還沒有專門針對兒童的救助政策，貧困就有可能在低保家庭形成代際傳遞。因此，緩解貧困代際傳遞要從家庭政策入手，特別是從兒童救助政策入手，而國外的子女補(bǔ)貼制度，為我國城市低保家庭緩解貧困代際傳遞提供了一個有益的制度借鑒。我們應(yīng)該在對我國城市低保家庭貧困代際傳遞的定量分析基礎(chǔ)上，借鑒國外經(jīng)驗，對我國的子女補(bǔ)貼制度進(jìn)行制度設(shè)計，將其作為我國緩解城市低保家庭貧困代際傳遞的政策體系中的一環(huán)。

一、國外子女津貼制度及其作用

1942年，貝弗里奇在《貝弗里奇報告——社會保險和相關(guān)服務(wù)》的第六部分對子女補(bǔ)貼進(jìn)行了詳細(xì)的討論，即直接為被撫養(yǎng)子女提供生活費(fèi)，生活費(fèi)補(bǔ)貼發(fā)給負(fù)責(zé)撫養(yǎng)該子女的成人。子女補(bǔ)貼是非繳費(fèi)待遇，完全從稅收中支付。設(shè)立子女補(bǔ)貼是扭轉(zhuǎn)英國出生率低的一種手段，社會承擔(dān)起照顧子女的責(zé)任，子女補(bǔ)貼應(yīng)當(dāng)由國家財政出資，子女補(bǔ)貼現(xiàn)金待遇由社會保障部負(fù)責(zé)管理。［2］

子女補(bǔ)貼在不同國家有不同的體現(xiàn)形式，一些國家稱之為兒童津貼，由于子女補(bǔ)貼多是針對家庭而發(fā)放的，所以有些時候又被稱為家庭津貼(補(bǔ)貼)。國際勞工局在2000年世界勞動報告中對各國的子女補(bǔ)貼制度進(jìn)行了概括與總結(jié)。

(一)由雇主和工人在社會保障制度內(nèi)繳費(fèi)所支付的津貼。這種津貼制度是以“掙兒養(yǎng)家者”模式為基礎(chǔ)的。主要代表性國家和地區(qū)包括歐洲、地中海國家以及法語系國家和拉丁美洲國家。主要政策目標(biāo)在于減少有孩子和無孩子的家庭之間生活標(biāo)準(zhǔn)的差別，并使孩子們在生活中享有平等的機(jī)會。這種政策可以幫助家庭撫養(yǎng)孩子到一定的年齡，尤其是主張通過費(fèi)用補(bǔ)貼的方式，幫助這些家庭的孩子完成中學(xué)甚至更高的教育，在促進(jìn)子女教育，避免青少年過早進(jìn)入勞動力市場，消除童工勞動方面具有非常重要的作用。

(二)全國或地區(qū)性家庭和兒童津貼計劃。多數(shù)工業(yè)化國家都提供全民家庭津貼，并考慮子女的數(shù)量和年齡。這些津貼的資金一般來自直接的公共開支，有時是以稅收減免為基礎(chǔ)。所有的發(fā)展中國家對建立兒童津貼的興趣都在提高，因為兒童津貼可以提供一種激勵，根據(jù)各個地方和地區(qū)的不同情況提高入學(xué)率和參加率，盡管效果還不足以擴(kuò)大到全國范圍。這種激勵機(jī)制可采用提供學(xué)生午餐的方式;提供其他實物(書本、校服和交通)及減免學(xué)費(fèi);向家庭和兒童提供現(xiàn)金資助(獎學(xué)金或在兒童停止從事工作時提供補(bǔ)充性收入)。

(三)針對特定兒童或家庭的兒童津貼。在大多數(shù)中東歐國家，兒童貧困增長率比其他任何人口群體的貧困增長率都要高。這些國家通常提供范圍明確的兒童津貼，針對特定的低于某一年齡的兒童群體。同時把這種津貼與家計調(diào)查相聯(lián)系，以此來提高津貼發(fā)放的針對性并降低總的支出水平。以家庭家計調(diào)查為基礎(chǔ)的家庭補(bǔ)貼通過一定的方式發(fā)放給那些收入微薄的家庭。近年來有些國家，如加拿大、新西蘭、英國和美國推出了家庭稅額減免津貼，以鼓勵需要撫養(yǎng)子女的低收入父母留在工作崗位上。最后，幾乎所有的國家都通過向單獨(dú)生活的和有撫養(yǎng)子女義務(wù)的父母提供最低社會保障費(fèi)的方式加強(qiáng)家庭救助的機(jī)制。在過去的幾年中，實行目標(biāo)化補(bǔ)貼方式的趨勢進(jìn)一步加強(qiáng)，有些國家已經(jīng)采取通過家計調(diào)查的方式發(fā)放家庭子女補(bǔ)貼，而這在以前是全民性質(zhì)的。［3］正如尼爾·吉爾伯特所言，子女補(bǔ)貼在分配之際是普遍性的，而在消費(fèi)之際則是選擇性的。［4］通過目標(biāo)定位的方法來確定家庭子女補(bǔ)貼的對象，涉及到非常復(fù)雜的技術(shù)性問題，而在實際的操作中也有很多難以解決的問題［5］145－146。一些研究者結(jié)合具體的社會保障制度，對目標(biāo)定位過程中的家計調(diào)查方法進(jìn)行了改進(jìn)［6］。

世界各國實施子女補(bǔ)貼制度的目的大致有:維持生活;鼓勵生育;促進(jìn)兒童發(fā)展。各個國家日益重視兒童的發(fā)展，尤其對貧困家庭的兒童投以更多的關(guān)注，期望通過子女補(bǔ)貼的方式，幫助貧困家庭的父母解決由于經(jīng)濟(jì)困難而無力滿足子女的基本生存與生活需求的問題。通過對這些子女家庭提供幫助，促使兒童能夠接受正常的教育，提高各個地區(qū)兒童的入學(xué)率，甚至在家庭中能起到促進(jìn)性別平等的作用。從兒童權(quán)利與發(fā)展的角度而言，實施子女補(bǔ)貼制度，亦是保障兒童生存與發(fā)展的權(quán)利，發(fā)揮國家主導(dǎo)責(zé)任的體現(xiàn)。

從世界各國所實施的手段來看，免除學(xué)費(fèi)、實物補(bǔ)貼以及現(xiàn)金救助這三種兒童津貼方式可以對兒童入學(xué)率和接受教育起到促進(jìn)作用。免除學(xué)費(fèi)的做法最典型的如非洲的烏干達(dá)，有效地提升了兒童的入學(xué)率。實物補(bǔ)貼的方式包括很多，例如學(xué)校午餐、書本費(fèi)、校服費(fèi)、稿紙鉛筆費(fèi)、交通費(fèi)、住宿費(fèi)和輔導(dǎo)費(fèi)等。尤其值得注意的是提供學(xué)校午餐的做法，近年來在中國的西部地區(qū)得以大力推行，由最初的非政府組織的推動，到政府部門的介入和主導(dǎo)，逐步形成制度化的操作模式。④當(dāng)然，其效果還有待后期的進(jìn)一步檢驗。而現(xiàn)金補(bǔ)貼通常會和實物補(bǔ)貼結(jié)合起來實施，支付的對象可以是兒童，例如通過獎學(xué)金等形式發(fā)給入學(xué)的兒童，也可以支付給家庭，尤其是貧困家庭，幫助這些家庭提高收入，維持基本的生存和生活需要，避免因為經(jīng)濟(jì)困難導(dǎo)致兒童的失學(xué)。

兒童早期最重要的事情就是教育。教育，或者說人力資本投資，對兒童的成長以及后期參與社會競爭有著至關(guān)重要的作用。因此很多國家的子女補(bǔ)貼的直接作用就是通過各種形式來提高兒童的入學(xué)率，促進(jìn)兒童更好地接受教育，避免在社會競爭中處于先天不足的境地，這在各國反貧困，尤其是防止貧困代際傳遞的過程中，發(fā)揮著巨大的作用。

二、國外貧困家庭子女津貼制度對中國的借鑒意義

從世界各國的家庭子女津貼制度的實踐來看，一些國家在制度設(shè)計的理念、原則以及具體制度架構(gòu)上，都進(jìn)行了有益的探索，具有鮮明的特色，值得我國借鑒。

(一)面向家庭的制度設(shè)計

從大多數(shù)國家緩解貧困代際傳遞的制度設(shè)計來看，基本貫穿一個原則:面向家庭。通過提升家庭的經(jīng)濟(jì)、撫養(yǎng)能力來幫助兒童擺脫貧困的風(fēng)險，避免陷入貧困代際傳遞。例如德國，在兒童福利上，強(qiáng)調(diào)父母教養(yǎng)兒童的權(quán)利和義務(wù)，及家庭對兒童的重要性。政府在兒童福利上所扮演的是輔助性角色，決不能輕易取代父母或家庭。俄羅斯為了鼓勵生育，促進(jìn)人口增長，更是以各種子女補(bǔ)貼的方式作用于家庭，國家補(bǔ)貼第一個孩子以后的各項費(fèi)用成為很多國家通行的做法。之所以要重視家庭的作用，原因之一在于兒童生存與發(fā)展的特殊性，青少年社會化的主要環(huán)境之一就是家庭，家庭對青少年的成長與發(fā)展起到至關(guān)重要、不可替代的作用。家庭經(jīng)濟(jì)、文化環(huán)境的好壞，直接影響到兒童的健康成長。兒童早期接受的教育均來自于家庭，兒童成長所需要的主要資源也是來自于家庭。影響貧困代際傳遞的家庭因素包括父母素質(zhì)與父母受教育程度、性別與營養(yǎng)投資、基因遺傳與疾病等，為阻隔貧困代際傳遞，必須實施積極的教育反貧困戰(zhàn)略，提升貧困群體的社會資本。因此，貧困代際傳遞制度一般都是面向家庭的制度設(shè)計，通過改善家庭狀況，提升家庭抵御社會風(fēng)險的能力，幫助家庭采取合適的抵御風(fēng)險的行動，保障兒童的成長與發(fā)展，防止貧困的代際傳遞。

(二)有效的分類補(bǔ)貼

從國外有關(guān)子女津貼的制度設(shè)計來看，有效的分類管理、分類補(bǔ)貼的做法值得借鑒。如瑞典的制度設(shè)計，包括父母保險、單親兒童津貼、殘疾兒童津貼、教育補(bǔ)貼和健康照料等，甚至對受虐兒童及犯罪少年的強(qiáng)制性保證進(jìn)行了規(guī)范，還通過立法的形式，規(guī)范學(xué)前兒童與學(xué)齡兒童的托育服務(wù)。也就是說，盡管這些子女津貼制度是面向家庭的政策設(shè)計，但是解決的問題核心依然是根據(jù)兒童在生存與發(fā)展過程中所面臨的問題進(jìn)行分類管理的，根據(jù)兒童面臨的不同問題，實施不同的制度設(shè)計，也就有了不同的子女補(bǔ)貼類型。這充分貫徹了社會政策是對公民需要滿足的原則，根據(jù)不同的需求類型制定相應(yīng)的分類補(bǔ)貼措施，具有極強(qiáng)的針對性，提高了制度的效率。如日本，主要是通過兒童津貼的方式對家庭進(jìn)行支持，會根據(jù)不同的學(xué)齡期兒童、不同收入家庭的兒童、不同家庭結(jié)構(gòu)的兒童以及不同身體狀況的兒童提供不同標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)貼，以穩(wěn)定家庭的經(jīng)濟(jì)生活，為兒童提供一個良好的教育成長環(huán)境。

而我國城市低保家庭的類型非常復(fù)雜，包括老年人家庭、病殘家庭、因?qū)W致貧家庭、失業(yè)家庭、歸正人員家庭、臨時貧困家庭、傳統(tǒng)“三無”人員、綜合型需求家庭以及其他的一些諸如孤兒家庭等家庭類型。這些家庭類型的致貧原因各不相同，貧困程度也存在差異。而城市低保家庭的青少年子女成長與發(fā)展的環(huán)境及面臨的困難各不相同，如果采取過于剛性的制度設(shè)計，就會使得制度失去效率，必須采取分類補(bǔ)貼、分類管理與個案管理相結(jié)合的方式，保持制度的彈性，提高制度的效率。尤其是在緩解城市低保家庭貧困代際傳遞的政策設(shè)計上，更是要貫徹這一原則與要求。這一要求的提出，實際上也是提高目標(biāo)定位的瞄準(zhǔn)率的體現(xiàn)，在一定程度上也能夠節(jié)省有限的福利資源。

(三)對政府責(zé)任的強(qiáng)調(diào)

從各國的制度實踐來看，政府責(zé)任體現(xiàn)得相當(dāng)明顯。對社會問題的認(rèn)識上，政府首先將一些社會問題納入政府議程，成為政策問題，制度設(shè)計才有可能。無論是俄羅斯政府認(rèn)識到出生率下降，試圖通過子女補(bǔ)貼制度來鼓勵生育也好，還是日本、瑞典等國家期望通過改善家庭的經(jīng)濟(jì)狀況，幫助家庭提升抵御社會風(fēng)險能力，保障兒童健康成長與發(fā)展的良好環(huán)境，政府在其中扮演的角色都極其重要。而在福利資源的提供，尤其是資金的分擔(dān)上，也是以政府為主導(dǎo)。在管理體制上，幾乎所有國家都建立起一套從中央到地方的完備的專業(yè)化管理體系。因此，我們要根據(jù)國家財力的情況出發(fā)，形成更堅定的國家承諾，把緩解家庭貧困代際傳遞作為今后社會救助的首要目標(biāo)，促使各級政府做出具體承諾并采取相應(yīng)的戰(zhàn)略、行動，并能影響財政預(yù)算。

(四)生存與發(fā)展并舉的原則

在各個國家緩解貧困傳遞的政策設(shè)計中，不僅僅體現(xiàn)出生存的原則，而且還體現(xiàn)出促進(jìn)發(fā)展的原則。在具體的制度安排中，不僅有滿足家庭基本生存需要的生活補(bǔ)貼、疾病補(bǔ)貼以及健康補(bǔ)貼制度，還有促進(jìn)家庭發(fā)展的教育補(bǔ)貼等，如澳大利亞的附帶兒童養(yǎng)護(hù)項目等。這些子女補(bǔ)貼項目，不僅能夠保證貧困家庭子女的生存，同時還能在一定程度上滿足其發(fā)展的需要。生活補(bǔ)貼、疾病及健康補(bǔ)貼是為滿足生存需要，而教育補(bǔ)貼等，則更加注重人力資本的投資，使得貧困家庭的子女能夠接受正常的教育，能夠增強(qiáng)參與社會競爭的人力資本，從而促進(jìn)其后期的發(fā)展。我國城市低保家庭不僅僅存在絕對貧困，還存在著社會排斥的風(fēng)險。這些家庭在生活、醫(yī)療、教育、社會交往等各個層面都可能處于社會排斥的狀態(tài)。如果制度設(shè)計僅僅滿足其基本生存需要，很顯然并不能達(dá)到良好的反貧困效果。只有在滿足其基本生存需要的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步滿足其發(fā)展的需要，尤其是低保家庭青少年子女的發(fā)展需要。因此，在我國緩解城市低保家庭貧困代際傳遞的政策設(shè)計中，要堅持?；?，同時促發(fā)展的原則。

三、城市低保家庭子女補(bǔ)貼制度的設(shè)計原則與目標(biāo)定位

國外貧困家庭子女補(bǔ)貼制度對我們具有重要的借鑒意義，尤其是在緩解城市低保家庭貧困代際傳遞的過程中，我們需要根據(jù)國外的制度實踐，結(jié)合本國的實際，進(jìn)行新的制度設(shè)計。一般而言，一項完整的子女補(bǔ)貼制度的設(shè)計，應(yīng)當(dāng)包括制度設(shè)計的原則、補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)貼的形式、管理方式、目標(biāo)定位方式、管理體系以及資金籌集等，下面將圍繞這幾個方面進(jìn)行我國城市低保家庭子女補(bǔ)貼制度的具體設(shè)計。

(一)制度設(shè)計的基本原則

1.選擇性原則

選擇性原則是最基本的原則之一，主要目的在于盡可能在制度的設(shè)計與運(yùn)行中體現(xiàn)公平與效率的統(tǒng)一。普遍主義與選擇主義的爭論一直沒有停止過，但有一點是毋庸置疑的，即徹底的普遍主義原則最后會導(dǎo)致過于強(qiáng)調(diào)公平而忽視效率。盡管我國當(dāng)前的財政稅收大幅增長，國家財政充裕，但這并不意味著這項制度的設(shè)計可以按照普遍性的原則來設(shè)計。相反，我們需要將有限的福利資源集中起來，解決一部分“最需要”的人的“最需要”的問題?！白钚枰钡娜?，是指這項制度所要救助的群體對這項救助有著最強(qiáng)烈的制度訴求，其所面臨的問題與其他的群體相比，最迫切需要解決?！白钚枰钡膯栴}，主要是指這項制度的救助要著重解決這部分群體面臨的最關(guān)鍵、最需要解決的問題。城市低保家庭子女補(bǔ)貼制度主要針對那些極端貧困的家庭，幫助這些家庭在滿足基本生產(chǎn)需要的前提下，能夠正常地?fù)狃B(yǎng)子女，使其子女接受正常的教育，進(jìn)行人力資本的投資，防止貧困代際傳遞的發(fā)生。這項制度的設(shè)計原則一定是基于選擇性基礎(chǔ)之上的。需要制定一定的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)立接受援助的“門檻”。除了設(shè)立“準(zhǔn)入機(jī)制”以外，還需要設(shè)立“退出機(jī)制”，保證這項制度所援助的群體的動態(tài)調(diào)整性。這樣的制度設(shè)計，一方面可以促進(jìn)社會公平，一方面又能夠保證制度的效率，實現(xiàn)效率與公平的有效統(tǒng)一。

2.政府主導(dǎo)原則

保障民生與改善民生是執(zhí)政黨的宗旨和各級政府的根本職責(zé)。政府主導(dǎo)責(zé)任主要包括推動立法、財政支持、管理監(jiān)督和宏觀調(diào)控，當(dāng)然，政府還需要負(fù)擔(dān)這項制度運(yùn)行的制度成本。堅持政府主導(dǎo)的原則還需注意兩點。其一，中央與地方之間的權(quán)責(zé)分擔(dān)問題。由于中國人口眾多、地區(qū)發(fā)展不平衡以及多民族構(gòu)成等特點，在明確中央政府的主導(dǎo)性以外，還需要明確包括各個地方政府在內(nèi)的各個責(zé)任主體之間的權(quán)責(zé)分擔(dān)。中央政府主導(dǎo)制度的改革與建設(shè)，同時考慮到巨大的地區(qū)差異性，需要充分調(diào)動地方政府對城市低保家庭子女補(bǔ)貼制度的投入和建設(shè)。中央政府與地方政府分擔(dān)財政與監(jiān)管責(zé)任等，在強(qiáng)化中央政府的責(zé)任同時強(qiáng)化地方政府的責(zé)任。在一定條件下，中央政府可以通過財政轉(zhuǎn)移支付方式，確保地方政府的職責(zé)與財力匹配。其二，適度的引入市場機(jī)制作為補(bǔ)充。強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)，主要是指政府在救助中要承擔(dān)起主要的責(zé)任，但是政府不是萬能的，政府不能包辦所有的事情，因此，在城市低保家庭子女補(bǔ)貼制度設(shè)計中不要排斥市場機(jī)制的介入，在保障社會公平的前提下，合理利用市場機(jī)制和市場資源，彌補(bǔ)政府主導(dǎo)功能的不足。圍繞反社會排斥的目標(biāo)，擴(kuò)大公民參與，讓公民參與到制度的設(shè)計與制度實施和監(jiān)督中來，真正能體現(xiàn)社會公平性。

3.基礎(chǔ)綜合與分類補(bǔ)貼相結(jié)合的原則

低保制度回歸到?；旧畹某跏脊δ?，分類救助要根據(jù)城市低保家庭不同的貧困類型、不同的貧困階段和不同的致貧、持續(xù)貧困的特質(zhì)，設(shè)計和實施貧困家庭的“子女撫養(yǎng)補(bǔ)貼”、“殘疾兒童補(bǔ)貼”、“子女助學(xué)補(bǔ)貼”等補(bǔ)貼項目。

除根據(jù)收入準(zhǔn)入制度設(shè)定城市低保制度給予城市低保家庭基本生活保障以外，還需要根據(jù)其不同的致貧因素及這些因素的疊加，通過不同的專項補(bǔ)貼制度的動態(tài)疊加，形成不同的有針對性的政策(制度)組合，這些組合針對經(jīng)過類型化區(qū)分的城市低保家庭，并輔之以基本社會服務(wù)等制度供給來達(dá)到緩解貧困代際傳遞的目標(biāo)。

圖1 城市低保家庭子女補(bǔ)貼制度基本架構(gòu)圖

(二)目標(biāo)定位方法

由于福利資源的有限性，我國城市低保家庭子女補(bǔ)貼制度需要遵循選擇性原則，需要通過一些目標(biāo)定位方法來識別“最需要”的家庭，設(shè)立準(zhǔn)入門檻，給予這些“最需要”的貧困家庭以相應(yīng)的補(bǔ)貼，保證制度的瞄準(zhǔn)率，提高制度的運(yùn)行效率。

可以采用綜合性的多層目標(biāo)定位方式。首先，根據(jù)家庭中有無子女以及子女年齡的大小，對城市居民家庭進(jìn)行篩選，制度要求這些家庭首先必須具有城市的戶籍，同時，家庭中必須有子女，而且子女的年齡在0—25歲之間;然后確定醫(yī)療、教育以及住房等項目作為基本生活的基本指標(biāo)之一?？上炔捎妙悇e定位，區(qū)分出重病重殘家庭，將這類家庭納入醫(yī)療專項救助;接著可采用需求定位，找出有強(qiáng)烈的教育需求和住房需求的貧困對象，納入教育專項救助;最后才是家計調(diào)查的定位方式，通過這種方式，參照標(biāo)準(zhǔn)化的基本補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)來實現(xiàn)給予對應(yīng)的子女補(bǔ)貼。實際上，在城市居民最低生活保障制度作為基礎(chǔ)性的制度在實施過程中，就已經(jīng)進(jìn)行了非常詳細(xì)和嚴(yán)格的目標(biāo)定位，因此，在此基礎(chǔ)上實施子女補(bǔ)貼制度，可以借助城市居民最低生活保障制度目標(biāo)定位的結(jié)果，參考其方法，適當(dāng)?shù)丶右愿纳?，就可以很快地識別出相應(yīng)的目標(biāo)群體，尤其是類別定位的方式在子女補(bǔ)貼制度中有著廣泛的應(yīng)用。

四、城市低保家庭子女補(bǔ)貼制度的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)與形式

(一)子女補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)

子女補(bǔ)貼制度主要有兩大類，一種為基本補(bǔ)貼金，一種為臨時補(bǔ)貼金。其中基本補(bǔ)助金是重點，涵蓋的領(lǐng)域較廣，周期較長，包括子女生育補(bǔ)貼;子女撫養(yǎng)補(bǔ)貼、單親家庭補(bǔ)貼;子女學(xué)齡期的子女助學(xué)補(bǔ)貼以及其他的一些補(bǔ)貼，臨時補(bǔ)貼金為輔助，主要包括有0—25歲子女的城市居民家庭由于一些突發(fā)事件，如自然災(zāi)害、各種事故等突然陷入貧困而給予的臨時性生活補(bǔ)貼，另外，針對一些子女患重病家庭，給予臨時性補(bǔ)貼，直至疾病治愈。無論是基本補(bǔ)貼金還是臨時補(bǔ)貼金，其支付標(biāo)準(zhǔn)均為滿足城市居民家庭基本生活需要即可，對一些特殊問題的徹底解決，如重病的治療等，則需要其他的專項社會救助制度的介入。

城市低保家庭子女補(bǔ)貼制度主要是給城市中“基本生活需要”不能滿足的且有0—25歲子女的家庭提供援助，但在確定“基本生活需要”的時候，其基本單位為個人，即家庭成員。對其“基本生活”的界定，可以在維持基本生存需要的基礎(chǔ)上，加上必要的教育、交通、住房、醫(yī)療需要，其中基本生存需要是前提和基礎(chǔ)。也就是說，“基本生活”在保障城市貧困群體的基本生存的前提上，還應(yīng)該能夠保障城市貧困居民能夠過上“有尊嚴(yán)”的生活。一個人必須能夠維持基本生存(吃飯、穿衣等)，擁有健康的身體(或為恢復(fù)健康身體所需要的必需品)，能夠完成一般的學(xué)校教育，能夠有居住的地方，能夠就業(yè)。具體而言，可以采用倒推法來測量“基本生活需要”。即根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)、社會發(fā)展水平，根據(jù)不同年齡段的兒童、青少年的特點，考慮到學(xué)齡前期、學(xué)齡期的差異性，據(jù)此來確定有0—25歲子女的城市居民家庭的標(biāo)準(zhǔn)化基本生活需要。本研究認(rèn)為“基本生活需要”可分為日常生活、教育、醫(yī)療、住房、社會參與等五個維度，具體指標(biāo)如下:

表1所顯示的指標(biāo)在以家庭為分析單位時必須考慮家庭規(guī)模、家庭結(jié)構(gòu)的因素，因此在實際操作中會有相應(yīng)的加權(quán)系數(shù)。另外，不同地方的城市可以根據(jù)實際情況在這五個維度的范圍內(nèi)對其中的具體指標(biāo)進(jìn)行增減。其中指標(biāo)1—10為“基本生存需要”的范疇，其標(biāo)準(zhǔn)參照當(dāng)前城市低保救助標(biāo)準(zhǔn)。對于大專以上教育本研究認(rèn)為不屬于基本生活需要范疇，故而將其納入專項的教育救助系列。同樣，表中所列的醫(yī)療只是最基本的醫(yī)療健康保障，針對城市貧困家庭可能存在的其他醫(yī)療需要，尤其是一些重病重殘家庭的醫(yī)療需求極其強(qiáng)烈，本研究不將這種需要納入“基本生活需要”范疇，而將這些需要的滿足納入專項的城鎮(zhèn)醫(yī)療救助制度。這五個方面的需要構(gòu)成了“標(biāo)準(zhǔn)化基本需要”?！邦愋突拘枰奔词敲恳粋€家庭成員把自身的狀況同這套“標(biāo)準(zhǔn)化基本需要”相類比后而得到的“基本生活需要”。將這些“類型化基本需要”按照最低標(biāo)準(zhǔn)對照市場價格轉(zhuǎn)換成個人補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，個人補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)在類似加權(quán)處理的基礎(chǔ)上形成類型化家庭補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。

表1 城市貧困家庭基本生活需要測量表

收入與財產(chǎn)核查會得到一個關(guān)于整個申請援助家庭的收入和財產(chǎn)的總額，基本補(bǔ)貼金就是“類型化家庭補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)”減去這個總額以后的差額。這個差額就是政府需要提供的補(bǔ)貼金。盡管基本補(bǔ)貼金已經(jīng)涵蓋了個體基本生活需要的各個層面，包括基本生存需要、教育、醫(yī)療、住房等?；狙a(bǔ)貼金的標(biāo)準(zhǔn)是在已有城市居民最低生活制度保障城市居民“基本生存需要”的基礎(chǔ)上，滿足其在教育、醫(yī)療、住房等層面的基本生活需要。通過基本補(bǔ)貼金的救助，這些城市貧困家庭基本能夠滿足“基本生活需要”，能夠過上“有尊嚴(yán)”的生活?；狙a(bǔ)貼金一旦類型化以后，都對應(yīng)一定的補(bǔ)貼期限，出于制度運(yùn)行成本的考慮，再次的審核需要經(jīng)歷一定的周期。這個周期的長短并不是統(tǒng)一的，同樣的是基于類型化的個體和家庭狀況來定，定期進(jìn)行動態(tài)調(diào)整。在一些接受援助的家庭的收入達(dá)到基本生活標(biāo)準(zhǔn)時，還可以繼續(xù)給予發(fā)放一段時間的基本生活補(bǔ)貼金，之后逐步按照一定的比例遞減直至這些家庭完全退出保障。

而有一類城市貧困家庭，其陷入貧困乃至社會排斥的狀態(tài)具有一定的特殊性，其陷入貧困只是暫時性的。對于這類家庭，如果給予基本生活補(bǔ)貼金救助，可能過不了多長時間又需要退出，無形中會增加制度運(yùn)行成本。根據(jù)分類管理的原則，可以考慮針對這類家庭的特殊情況給予臨時補(bǔ)貼金，幫助這類家庭擺脫暫時的“最基本生存需要”和其他“基本生活需要”不能滿足的狀態(tài)，避免徹底陷入社會排斥的境地。臨時補(bǔ)貼金還可以給予那些沒有納入城市居民生活保障制度的救助范圍，但在生活中存在著重病、重殘?zhí)厥饫щy的家庭以相應(yīng)的救助。

(二)子女補(bǔ)貼的形式

1.現(xiàn)金補(bǔ)貼為主

城市低保家庭子女補(bǔ)貼制度依然是基于家計調(diào)查為核心的一項生活援助制度，因此，現(xiàn)金補(bǔ)貼依然是救助的主要形式。現(xiàn)金補(bǔ)貼能夠給予城市貧困群體最大的選擇權(quán)，能夠讓這些陷入貧困的家庭根據(jù)自身的需要購買相應(yīng)的物質(zhì)產(chǎn)品，甚至是社會服務(wù)，最大限度地提高援助的效率。

2.實物補(bǔ)貼為配套

在家計調(diào)查非常不準(zhǔn)確而且成本高昂的發(fā)展中國家，非現(xiàn)金型社會救助往往更具有優(yōu)越性。實物補(bǔ)貼較多的是以費(fèi)用減免的方式來體現(xiàn)。由于城市貧困家庭的需要具有多層次性，除了基本生存以外，住房、醫(yī)療、教育等領(lǐng)域都有可能存在巨大需求。在有0—25歲子女的城市家庭的生活中，有些領(lǐng)域涉及的金額較大，如果給予現(xiàn)金補(bǔ)貼，可能會導(dǎo)致城市貧困家庭的非理性消費(fèi)行為，從而浪費(fèi)國家福利資源。因此，在住房需要的滿足上可以實行實物配租的方式或者提供廉租房的方式，在醫(yī)療、教育等方面需要的滿足上，可在維持基本生活需要的基本原則前提下，給予一定額度的減免。

五、城市低保家庭子女補(bǔ)貼制度的管理

(一)子女補(bǔ)貼制度的管理方式

1.分類管理

為實現(xiàn)“需要”與“基本需要滿足”相對應(yīng)的目標(biāo)，城市低保家庭子女補(bǔ)貼制度采取分類管理與分類補(bǔ)貼的設(shè)計思路。分類管理主要體現(xiàn)在以下幾個方面:第一，對家庭成員的類型化劃分。綜合眾多的指標(biāo)將這些家庭成員類型化;第二，對家庭成員基本需要的類型化。家庭成員類型化以后，對應(yīng)不同類型的家庭成員，都會對應(yīng)不同的基本生活需要;第三，個人補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的類型化。給每個類型化基本生活需要制定對應(yīng)的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn);第四，將家庭每個成員的個人類型化補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)相加，即是家庭類型化生活補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。這個標(biāo)準(zhǔn)和家庭收入及財產(chǎn)核查總額的差額就是基本補(bǔ)貼金。所以，確立基本補(bǔ)貼金的過程就是分類管理的過程。

根據(jù)有關(guān)調(diào)查結(jié)果可歸納出城市貧困家庭的類型學(xué)特征。大致可以分為以下幾類:［5］188－189

(1)老年人家庭:主要是指家庭成員的年齡都在65歲以上的老年人家庭，同時，這類老年人家庭在身體病殘方面的特征不明顯;

(2)病殘家庭:主要指的家庭主要成員為嚴(yán)重身體病殘者，包括一些患有慢性疾病需要長期治療而嚴(yán)重影響家庭生活的家庭，一些身體殘疾行動不便缺乏正常生活能力的家庭，長期高額的醫(yī)療費(fèi)用是其主要的負(fù)擔(dān);

(3)因?qū)W致貧家庭:主要是指那些家庭成員在身體等方面都正常，但是由于有子女上學(xué)而自身收入有限，導(dǎo)致生活貧困的家庭，長期的高額的教育費(fèi)用支出是其主要負(fù)擔(dān);

(4)失業(yè)家庭:這里的失業(yè)家庭主要是指家庭主要成員未到法定的退休年齡，同時身體健康的家庭，這類家庭主要成員由于各種各樣的原因而無法就業(yè)而導(dǎo)致收入?yún)T乏;

(5)歸正人員家庭:這是一類較為特殊的家庭，在低保救助對象中存在一定的比例，主要是一些勞改釋放人員;

(6)臨時貧困家庭:這類家庭的貧困原因是突發(fā)性的，比如突然遭遇自然災(zāi)害或者變故而導(dǎo)致家庭臨時陷入貧困，同時又需要較長一段時間恢復(fù)的家庭;

(7)傳統(tǒng)“三無”人員:無固定收入來源，無勞動能力，無法贍養(yǎng)人的家庭;

(8)綜合型需求家庭:這類家庭主要成員，存在身體病殘，同時又有未成年子女，其教育方面的支出較大。致貧的原因在各個方面都比較突出;

(9)其他類型的家庭:一些個案式的家庭，例如孤兒家庭等等。

當(dāng)然，本研究的目的主要是為了緩解貧困的代際傳遞，城市低保家庭子女補(bǔ)貼制度的對象也是面向有0—25歲子女的城市低保家庭，所以以上分類中，有一些家庭實際上是被排除子女補(bǔ)貼制度范圍之外的，例如無子女的老年人家庭等。

2.個案管理

個案管理是在分類管理基礎(chǔ)上所做的補(bǔ)充管理方式，主要是為了彌補(bǔ)分類管理所可能造成的缺漏。個案管理的對象主要有兩類家庭:

城市居民家庭中可能會存在一些非常特殊的家庭，比如重病、重殘的家庭，這些重病重殘的家庭除了按照分類管理，確定類型化基本生活需要并獲取類型化援助以后，可能還需要社會服務(wù)照顧，當(dāng)然，這些社會服務(wù)可以通過實物補(bǔ)貼的方式來提供，如費(fèi)用減免，政府購買服務(wù)等。另外，一些家庭由于突發(fā)事件而使得生活水平急劇下降，這類家庭可以建立個案管理，給予臨時救助，根據(jù)其需要發(fā)放“臨時補(bǔ)貼金”。

(二)管理體系

城市低保家庭子女補(bǔ)貼制度的管理體制基本依附于城市居民最低生活保障制度的管理體系，采用分層決策、分級管理模式。城市一級是整個管理體制的核心，中央只是從政策法規(guī)建設(shè)和宏觀管理角度進(jìn)行適度的規(guī)范和引導(dǎo)，省級與中央相比雖然管理工作相對具體，但所做工作仍然屬于宏觀管理的層次，區(qū)縣一級的工作更多的屬于微觀層次，街道和社區(qū)一級則負(fù)責(zé)具體的實施與落實。繼續(xù)實行地方各級人民政府負(fù)責(zé)制。重點應(yīng)該在基層，需要重點解決基層人手不夠，人員不專業(yè)，兼職、兼任現(xiàn)象嚴(yán)重，辦事職權(quán)過弱的問題。應(yīng)該借鑒香港的綜援制度，實行垂直化、專業(yè)化管理。從中央到省、市、區(qū)、街道、社區(qū)，都設(shè)立專門的管理結(jié)構(gòu)，配備專職的工作人員，專職專責(zé)。國家民政部的社會救助司，省廳的低保處，各個市、區(qū)的社會救助科，街道的社會救助中心等，都相應(yīng)增加一個子女補(bǔ)貼的專職機(jī)構(gòu):子女補(bǔ)貼管理部或管理中心。

(三)資金管理

一般來說，社會福利資金主要有三種基本的獲得途徑:稅收、自愿捐款和收費(fèi)。我國城市低保家庭子女補(bǔ)貼制度強(qiáng)調(diào)政府的主導(dǎo)性，政府承擔(dān)起主導(dǎo)的責(zé)任，因此資金籌集仍然是以政府提供和政府撥款為主導(dǎo)，政府仍然是為保障城市居民基本生存、健康、教育、住房等所得維持和福利服務(wù)資金的主要來源。

設(shè)立統(tǒng)一的城市低保家庭子女補(bǔ)貼金專用賬戶，資金的籌集與管理以及劃撥由中央政府通過這一賬戶統(tǒng)一操作，而資金則來自中央與地方。中央政府每年根據(jù)各個地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r與地方財政狀況來確定地方政府籌資的比例，根據(jù)這一比例，地方政府將這筆資金列入財政預(yù)算，并以財政上繳的方式納入資金統(tǒng)一賬戶。最后由中央直接劃撥到區(qū)一級民政部門的專用賬戶，?？顚Ｓ?。每個地方剩余的資金缺口，由中央財政補(bǔ)足。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地方，承擔(dān)的比例就高，中央政府補(bǔ)缺的比例就低，經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地方，承擔(dān)的比例較低，中央政府補(bǔ)缺的比例就高。盡管事先已經(jīng)確定了各地方政府需要承擔(dān)的籌資比例，中央財政補(bǔ)足部分具有相當(dāng)大的可操作性，但由于補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)是由中央政府統(tǒng)一制定的，而且賬戶是?？顚Ｓ茫虼丝梢苑乐垢鱾€地方人為地擴(kuò)大補(bǔ)貼范圍，多拿中央財政的情況出現(xiàn)，從而使得城市低保家庭子女補(bǔ)貼制度的資金籌集更為規(guī)范化。

本研究從制度設(shè)計的原則以及目標(biāo)定位方式、制度的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)與形式、制度的管理等方面對城市低保家庭子女補(bǔ)貼制度進(jìn)行了初步的制度設(shè)計?，F(xiàn)行城市低保制度能但只能滿足低保家庭的基本生存需要，而城市低保家庭子女補(bǔ)貼制度作為城市低保制度的有益補(bǔ)充，進(jìn)一步滿足這些貧困家庭的其他層面的需要，使得其基本需要的滿足由“生存”拓展為“生活”。通過對有子女的城市低保家庭發(fā)放相應(yīng)的子女補(bǔ)貼，保障貧困家庭子女的生存與發(fā)展，將在緩解城市低保家庭貧困代際傳遞的過程中發(fā)揮重要的作用。當(dāng)然，城市低保家庭子女補(bǔ)貼制度需要充足的財政支撐，需要政府大量的投入，為避免福利資源的浪費(fèi)，這對制度的瞄準(zhǔn)率提出了更高的要求。隨著國際交流與合作的進(jìn)一步加強(qiáng)，隨著社會保障法制化進(jìn)程的加快，未來我國的社會保障制度建設(shè)，將立足本國國情，科學(xué)合理地界定水平和層次，將會根據(jù)社會問題和政策問題的變化，及時動態(tài)地調(diào)整制度的設(shè)計理念和制度目標(biāo)，做出符合中國特點的制度安排。

注釋:

① Baulch B.，McCulloch N.，Being Poor and Becoming Poor:Poverty Status and Poverty Transitions in Rural Pakistan.Journal of Asian and African Studies，2002，37(2);Quisumbing A.R.，Better rich，or better there?Grandparent wealth，coresidence，and intrahousehold allocation，International Food Policy Research Institute，1997;Yaqub S.，Intertemporal Welfare Dynamics:Background papers Human development report，UNDP，2001;Yamano T.，Alderman H.and Christiaensen L.，Child Growth，Shocks，and Food Aid in Rural Ethiopia，American Journal of Agricultural E-conomics 87，2005;Guo G.，Harris，M.，The Mechanisms Mediating the Effects of Poverty on Children’s Intellectual Development，Demography，2000，137(4).

② Behrman J.，Pollak R.，Taubman P.，F(xiàn)rom parent to child:intrahousehold allocations and intergenerational Relations in the United States.University of Chicago Press，1995;Moore，K.，Supporting Children in Their Working Lives:Obstacles and Opportunities within the International Policy Environment，Journal of International Development，1999，12(4).

③ 有關(guān)這部分的研究過程及結(jié)果可參見林閩鋼、祝建華:《我國城市低保家庭脆弱性的比較分析》，《社會保障研究》，2011年第6期;林閩鋼、祝建華:《城市低保家庭貧困代際傳遞的因素分析》，《第二屆中國社會救助研討會論文集》，南京大學(xué)，2011年5月28－29日;林閩鋼、祝建華等:聯(lián)合國兒童基金會、民政部社會救助司資助項目(MSJ10－003)“緩解城市低保家庭貧困代際傳遞的政策研究”結(jié)項報告，2012年8月，北京，部分研究成果刊登于《中國社會報》。

④ 2011年10月26日，國務(wù)院決定啟動實施農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃，中央每年撥款160億元，按照每生每天3元的標(biāo)準(zhǔn)為農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生提供營養(yǎng)膳食補(bǔ)助。政策約惠及680個縣市的2600萬在校學(xué)生。見新華網(wǎng)報道:中央撥款營養(yǎng)午餐計劃確保每一分錢都吃到孩子嘴里。http://news.xinhuanet.com/edu/2011－11/18/c_ 122298821.htm。2011年11月23日，國務(wù)院辦公廳以國辦發(fā)〔2011〕54號印發(fā)《關(guān)于實施農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃的意見》，2012年6月，教育部等十五部門印發(fā)《農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃實施細(xì)則》等五個配套文件，包括:1.農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃實施細(xì)則;2.農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃食品安全保障管理暫行辦法;3.農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校食堂管理暫行辦法;4.農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃實名制學(xué)生信息管理暫行辦法;5.農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃信息公開公示暫行辦法。

［1］李曉明.貧困代際傳遞理論述評［J］.廣西青年干部學(xué)院學(xué)報，2006(2).

［2］貝弗里奇.貝弗里奇報告——社會保險和相關(guān)服務(wù)［M］.勞動和社會保障部社會保險研究所，譯.北京:中國勞動社會保障出版社，2008:146-150.

［3］國際勞工局.2000年世界勞動報告［M］.北京:中國勞動社會保障出版社，2001:109-114.

［4］Neil Gilbert，Paul Terrell.社會福利政策導(dǎo)論［M］.黃晨熹，等，譯.上海:華東理工大學(xué)出版社，2003:130.

［5］祝建華.城市居民最低生活保障制度的評估與重構(gòu)［M］.北京:中國社會科學(xué)出版社，2011.

［6］祝建華.城市低保制度目標(biāo)定位過程中的家計調(diào)查及方法改進(jìn)［J］.浙江工業(yè)大學(xué)學(xué)報，2011(1).