金澤剛，何奇龍

(1.同濟(jì)大學(xué)法學(xué)院，中國(guó) 上海200092;2.上海市公安局閔行分局，中國(guó) 上海201108)

人民警察是維護(hù)社會(huì)治安和追查刑事犯罪的重要力量，也是百姓心目中最為崇高的職業(yè)之一。①《中華人民共和國(guó)人民警察法》第二條規(guī)定，人民警察包括公安機(jī)關(guān)、國(guó)家安全機(jī)關(guān)、監(jiān)獄、勞動(dòng)教養(yǎng)管理機(jī)關(guān)的人民警察和人民法院、人民檢察院的司法警察。本文中的“警察”主要是指負(fù)責(zé)治安管理與犯罪偵查的公安機(jī)關(guān)的人民警察。由于其特殊身份，警察一旦實(shí)施違法犯罪行為，其負(fù)面效應(yīng)比其他人犯罪要大得多。因?yàn)檫@類犯罪在給國(guó)家和人民群眾利益造成損害的同時(shí)，還嚴(yán)重破壞了黨和政府的聲譽(yù)和形象。由于警察玩忽職守主要表現(xiàn)為不作為或者不積極作為的行為形式，罪與非罪的界限有時(shí)比較模糊，其社會(huì)危害性較為隱蔽，因此，警察玩忽職守犯罪也容易被人忽視，至少近年來(lái)研究者不多。我們認(rèn)為，分析警察玩忽職守案件的特點(diǎn)、成因，探求有效的司法對(duì)策，對(duì)于加強(qiáng)人民警察隊(duì)伍的建設(shè)，落實(shí)執(zhí)法為民的理念具有重要意義。

一、警察玩忽職守案件的特點(diǎn)

在玩忽職守犯罪案件中，涉及人民警察玩忽職守的案件時(shí)有發(fā)生，而根據(jù)我國(guó)刑法對(duì)玩忽職守罪的規(guī)定，作為國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的警察主體②根據(jù)2002年12月28日第九屆全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《關(guān)于＜中華人民共和國(guó)刑法＞第九章瀆職罪主體適用問(wèn)題的解釋》，在依照法律、法規(guī)規(guī)定行使國(guó)家行政管理職權(quán)的組織中從事公務(wù)的人員，或者在受國(guó)家機(jī)關(guān)委托代表國(guó)家機(jī)關(guān)行使職權(quán)的組織中從事公務(wù)的人員，或者雖未列入國(guó)家機(jī)關(guān)人員編制但在國(guó)家機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員，在代表國(guó)家機(jī)關(guān)行使職權(quán)時(shí)，有瀆職行為，構(gòu)成犯罪的，依照刑法關(guān)于瀆職罪的規(guī)定追究刑事責(zé)任。2000年10月9日最高人民檢察院《關(guān)于合同制民警能否成為玩忽職守罪主體問(wèn)題的批復(fù)》明確規(guī)定，合同制民警在依法執(zhí)行公務(wù)期間，屬其他依照法律從事公務(wù)的人員，應(yīng)以國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員論。所以，合同制民警也是玩忽職守犯罪的主體。2002年4月最高人民檢察院《關(guān)于企業(yè)事業(yè)單位的公安機(jī)構(gòu)在機(jī)構(gòu)改革過(guò)程中其工作人員能否構(gòu)成瀆職侵權(quán)犯罪主體問(wèn)題的批復(fù)》指出，企業(yè)事業(yè)單位的公安機(jī)構(gòu)的工作人員在行使偵查職責(zé)時(shí)，實(shí)施瀆職侵權(quán)行為的，可以成為瀆職侵權(quán)犯罪的主體。嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，不履行或者不認(rèn)真履行職責(zé)，致使公共財(cái)產(chǎn)、國(guó)家和人民利益遭受重大損失的行為，構(gòu)成警察玩忽職守犯罪。

在警察玩忽職守案件中，有的案件涉及傷亡人數(shù)眾多，如2008年深圳舞王俱樂(lè)部“9·20”特大火災(zāi)案，造成44人死亡、64人受傷，直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)1589萬(wàn)元;有的案件因被告人是較高級(jí)別的官員而格外引人關(guān)注，如2001年10月，原公安部副部長(zhǎng)李紀(jì)周被北京市第一中級(jí)人民法院以受賄罪和玩忽職守罪判處死緩。而發(fā)生在2010年的海南文昌“11·9”諶黃業(yè)故意殺人案，由于派出所值班領(lǐng)導(dǎo)和民警的失察，造成5人死亡、1人重傷的嚴(yán)重后果。2011年4月25日凌晨，位于北京市大興區(qū)舊宮鎮(zhèn)南街三村一自建的四層樓房發(fā)生火災(zāi)，造成18人死亡、24人受傷，事故直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)286.22萬(wàn)元。關(guān)于“4·25”重大火災(zāi)事故的調(diào)查報(bào)告表明，該事故是一起因重大消防安全隱患未及時(shí)消除、非法經(jīng)營(yíng)、違法建設(shè)、違規(guī)出租未得到有效查處而導(dǎo)致的重大火災(zāi)責(zé)任事故。有關(guān)部門對(duì)23名事故責(zé)任人做出嚴(yán)肅處理，其中7名責(zé)任人被移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任，其中包括1名派出所民警。這些案件的發(fā)生，都與民警的玩忽職守行為有直接的關(guān)系。

近年來(lái)涉及警察玩忽職守犯罪的重大典型案例

具體說(shuō)來(lái)，人民警察玩忽職守犯罪是公安執(zhí)法實(shí)踐中較為常見(jiàn)的問(wèn)題之一，而這類“不作為”行為所造成的社會(huì)危害性絲毫不亞于“亂作為”的違法行為。警察玩忽職守行為主要表現(xiàn)為以下一些情形:

1.拒絕、拖延、不積極履行接警處警，查處刑事、治安案件等職責(zé)職權(quán)行為義務(wù)。2007年7月27日，福建省惠安縣嘉惠中學(xué)學(xué)生王某被綁架，其母先后到王某戶籍、學(xué)校所在地東橋、螺陽(yáng)兩派出所報(bào)案均遭拒。后經(jīng)多次往返，螺陽(yáng)派出所最終受案?jìng)刹?。次日凌?時(shí)許，4名犯罪嫌疑人被全部抓獲，但王某已被殺害。事后，兩派出所三名值班民警被以涉嫌玩忽職守罪提起公訴。幾年前，湖北省鄂州市還發(fā)生過(guò)民警讓已被強(qiáng)奸的婦女為配合捉拿犯罪嫌疑人而“等候被強(qiáng)奸”、后真被強(qiáng)奸的離奇案件，就在警察等在門外準(zhǔn)備“證據(jù)確鑿地”捉拿犯罪嫌疑人的過(guò)程中，犯罪嫌疑人居然能強(qiáng)奸得逞且逃之夭夭。2002年10月12日晚，河南省平輿縣婦女崔某在家中被強(qiáng)奸。平輿縣公安局辦案人員未及時(shí)將受害人提供的嫌犯使用過(guò)的衛(wèi)生紙送檢，致使因缺乏關(guān)鍵證據(jù)而無(wú)法對(duì)嫌犯進(jìn)行處理。后崔某多次上訪，案發(fā)近3年后，該證據(jù)材料才被找到并送檢，但檢材霉變，DNA已無(wú)法檢出。2010年6月，駐馬店市人民檢察院依法對(duì)涉嫌玩忽職守罪的時(shí)任平輿縣公安局刑警隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)黃東亮、法醫(yī)段喜華進(jìn)行立案?jìng)刹椤?/p>

2.未盡到注意的義務(wù)。2010年11月9日，犯罪嫌疑人諶黃業(yè)在海南省文昌市東路鎮(zhèn)持刀殺死三位鄰居后，向?？谑写笾缕骆?zhèn)派出所投案。值班民警張翔、值班所領(lǐng)導(dǎo)許繼松見(jiàn)其滿身酒氣，簡(jiǎn)單詢問(wèn)后未對(duì)其采取有效控制措施。諶黃業(yè)離開(kāi)派出所后又持刀在大致坡鎮(zhèn)將老鄉(xiāng)武某某及其幼子殺死，并刺傷其幼女。11月19日，?？谑腥嗣駲z察院對(duì)涉嫌玩忽職守犯罪的許繼松、張翔提請(qǐng)逮捕。11月25日，大致坡鎮(zhèn)派出所所長(zhǎng)陳紹德被免職。

3.不積極履行救助危難群眾義務(wù)。2005年7月4日，通州公安分局永樂(lè)店派出所政委田秀池在處置一起救助流浪女警情時(shí)，為避免麻煩，指使民警劉洋和保安將流浪女子丟棄到鄰鎮(zhèn)一偏僻樹(shù)林后離開(kāi)，后該女子因心力衰竭死亡。田秀池及民警劉洋以玩忽職守罪被通州法院一審分別判處有期徒刑1年(緩刑1年)、有期徒刑6個(gè)月(緩刑1年)。

4.未盡法定職責(zé)，監(jiān)管不到位，造成嚴(yán)重后果。2009年2月8日，云南省晉寧縣看守所在押犯罪嫌疑人李蕎明在放風(fēng)期間和同監(jiān)室的獄友在看守所天井里玩“躲貓貓”游戲時(shí)，遭到獄友踢打致“重度顱腦損傷”身亡。晉寧縣看守所存在管理問(wèn)題，民警監(jiān)管不到位。事后，6名干部受到處理，看守所民警李東明犯玩忽職守罪，判處有期徒刑1年6個(gè)月，緩刑2年。

5.拖延履行法定職責(zé)，未履行告知義務(wù)，工作疏忽大意，履行職責(zé)義務(wù)不到位，造成嚴(yán)重后果。2003年6月4日，成都市青白江區(qū)居民李桂芳因吸毒被金堂縣城郊派出所報(bào)批實(shí)施強(qiáng)制戒毒。李桂芳向辦案民警多次訴說(shuō)自己3歲的女兒李思怡獨(dú)自在家無(wú)人照顧，辦案警察在電話未能聯(lián)系到其親屬的情況下，通知親屬所在的團(tuán)結(jié)村派出所負(fù)責(zé)聯(lián)系，但事后也未確認(rèn)聯(lián)系家屬情況，6月21日李思怡被發(fā)覺(jué)餓死家中。2003年10月，原金堂縣民警王新、黃小兵被新都區(qū)人民檢察院以涉嫌玩忽職守罪提起公訴。

6.不積極履行對(duì)下級(jí)單位、民警的執(zhí)法監(jiān)督管理責(zé)任。2000年7月24日，原海南東方市公安局大田派出所副指導(dǎo)員文瑞強(qiáng)協(xié)助大田稅務(wù)所征稅時(shí)，遇邢亞蓋駕車逃逸躲避稅務(wù)檢查，文瑞強(qiáng)遂向邢亞蓋開(kāi)槍致其重傷。時(shí)任東方市公安局局長(zhǎng)的李國(guó)和接時(shí)任大田派出所所長(zhǎng)章生貴“邢亞蓋系批捕在逃犯”的報(bào)告后，組織民警“抓捕”并安排電視臺(tái)拍攝“搜捕逃犯”的造假“現(xiàn)場(chǎng)畫面”。時(shí)任東方市公安局紀(jì)委書(shū)記的陳文吉接群眾投訴后，簡(jiǎn)單調(diào)查后仍認(rèn)定邢亞蓋是負(fù)案在逃人員。2007年2月，?？谑兄屑?jí)人民法院以故意傷害罪判處文瑞強(qiáng)有期徒刑6年;以玩忽職守罪分別判處李國(guó)和、章生貴、陳文吉1年6個(gè)月至3年有期徒刑。

7.對(duì)相關(guān)單位或場(chǎng)所不履行或不積極履行監(jiān)管、查處義務(wù)。2008年9月20日，廣東省深圳市龍崗區(qū)舞王俱樂(lè)部發(fā)生特別重大火災(zāi)事故，造成44人死亡、64人受傷，直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)1589萬(wàn)元。這是一起由于無(wú)證非法營(yíng)業(yè)、有關(guān)部門監(jiān)管職責(zé)不到位、安全隱患專項(xiàng)排查不徹底、消防和易燃易爆物品監(jiān)管不力而導(dǎo)致的責(zé)任事故。2009年1月21日，原龍崗公安分局副局長(zhǎng)陳旭明被深圳市鹽田區(qū)法院以玩忽職守罪、受賄罪判處有期徒刑11年;轄區(qū)派出所、消防中隊(duì)相關(guān)責(zé)任人也被以玩忽職守罪追究刑事責(zé)任。

8.未積極履行其他公安職責(zé)義務(wù)。2004年3月12日下午，原遼寧省遼中縣公安局茨榆坨公安分局民警邵宏偉與其朋友付某等人在一酒店內(nèi)飲酒。期間，與隔壁就餐人員王某發(fā)生口角。付某遂糾集多人持刀將王某砍傷并逃離現(xiàn)場(chǎng)。邵宏偉在目睹王某被打時(shí)，未亮明警察身份，沒(méi)有及時(shí)制止，致使王某在送往醫(yī)院途中死亡。2006年4月，大東區(qū)法院對(duì)邵宏偉以玩忽職守罪判處有期徒刑2年。

二、警察玩忽職守犯罪的成因

近年來(lái)人民警察玩忽職守犯罪的案例之所以多次發(fā)生，既有體制上的原因，也有具體制度上的原因;既有主觀方面的原因，也有客觀方面的原因。深入剖析可歸納為以下幾個(gè)方面:

(一)社會(huì)因素

傳統(tǒng)文化作用下形成的官僚主義、形式主義，是產(chǎn)生玩忽職守犯罪的思想根源。雖然改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面都發(fā)生了深刻的變革，但是長(zhǎng)達(dá)兩千多年的傳統(tǒng)官僚政治仍然深刻影響著人們的思維和行為方式，滋生出封建特權(quán)思想和自私、保守、狹隘的小私有者心態(tài)，這就為玩忽職守犯罪的產(chǎn)生提供了思想根源。同時(shí)，我們的人事管理方式陳舊、管理權(quán)限過(guò)分集中、干部交流速度慢等不良現(xiàn)象仍舊長(zhǎng)期存在，從而加大了行政機(jī)構(gòu)官僚化的可能性。體現(xiàn)在公安機(jī)關(guān)的具體工作中，由于隊(duì)伍“出口”不暢，一些人民警察缺乏緊迫感和危機(jī)感，工作責(zé)任心削弱，職業(yè)倦怠感增強(qiáng)，進(jìn)而在世界觀、人生觀、價(jià)值觀及權(quán)力意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、職業(yè)紀(jì)律等方面出現(xiàn)了問(wèn)題，遇事推諉、作風(fēng)拖拉，從而導(dǎo)致了現(xiàn)實(shí)中一個(gè)個(gè)典型案例的發(fā)生［1］。

(二)體制因素

我國(guó)公安機(jī)關(guān)實(shí)行“雙重領(lǐng)導(dǎo)，條塊結(jié)合，以塊為主”的領(lǐng)導(dǎo)管理體制，地方各級(jí)公安機(jī)關(guān)受地方黨政機(jī)關(guān)(塊)和上級(jí)公安機(jī)關(guān)(條)的雙重領(lǐng)導(dǎo)，以黨政組織領(lǐng)導(dǎo)為主，經(jīng)費(fèi)的劃撥、干部的任用等都受地方政府財(cái)政、組織人事部門管理?，F(xiàn)實(shí)中，受地方保護(hù)主義影響，非警務(wù)活動(dòng)屢禁不止，嚴(yán)重影響黨群、干群和警民關(guān)系;公安人事管理缺乏自主權(quán)，不利于提高隊(duì)伍整體素質(zhì)和工作效率;個(gè)別地方黨政領(lǐng)導(dǎo)出于本地區(qū)、本部門利益得失的考慮干擾公安執(zhí)法工作，致使辦人情案、關(guān)系案現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生?；鶎庸矙C(jī)關(guān)和人民警察往往在嚴(yán)格執(zhí)法和維護(hù)地方利益的權(quán)衡中“走鋼絲”，在依法行政和“亂作為”、“不作為”間尋求平衡，從而引發(fā)一系列玩忽職守等“不作為”犯罪案件的發(fā)生。

(三)制度因素

公安機(jī)關(guān)是半軍事化管理的機(jī)關(guān)，多年以來(lái)，我們的目標(biāo)管理考核和個(gè)人的工作績(jī)效考核仍舊沿用幾十年一貫制的以數(shù)字為導(dǎo)向的工作思路。一方面，對(duì)單位和個(gè)人的考核都更加側(cè)重于對(duì)打擊指標(biāo)數(shù)完成情況的考核，這些都在引導(dǎo)或暗示基層單位及民警圍繞完成工作績(jī)效開(kāi)展工作，直接導(dǎo)致民警服務(wù)觀念的淡化;另一方面，從現(xiàn)實(shí)情況看，近年來(lái)公安機(jī)關(guān)工作任務(wù)大量增加，民警長(zhǎng)期處于超負(fù)荷狀態(tài)，與其他機(jī)關(guān)相比，民警的職業(yè)生涯上升渠道狹窄，相關(guān)的培訓(xùn)、心理疏導(dǎo)缺乏系統(tǒng)性，導(dǎo)致民警的執(zhí)法素質(zhì)停滯、思想消極壓抑，由職業(yè)倦怠感衍生的畏戰(zhàn)、厭戰(zhàn)、避戰(zhàn)情緒自然產(chǎn)生。同時(shí)，民警在遭受言語(yǔ)暴力、惡意投訴等“軟侵害”時(shí)，正當(dāng)執(zhí)法權(quán)益很難得到有效保護(hù)，針對(duì)民警的責(zé)任追究、責(zé)任倒查則層出不窮，一定程度上挫傷了民警的工作積極性，助長(zhǎng)了“多做多錯(cuò)”、得過(guò)且過(guò)、推諉扯皮、不負(fù)責(zé)任等情況的蔓延，進(jìn)而為玩忽職守行為的滋生創(chuàng)造了條件。

(四)監(jiān)督因素

目前，針對(duì)人民警察具體執(zhí)法行為的監(jiān)督還主要依靠督察、紀(jì)委實(shí)施的內(nèi)部行政監(jiān)督，外部的監(jiān)督則以人大、檢察院的司法監(jiān)督和警風(fēng)警紀(jì)監(jiān)督員、群眾以及輿論媒體的個(gè)案監(jiān)督為主。雖然我們通過(guò)人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督等構(gòu)成一個(gè)嚴(yán)密的監(jiān)督體系，多角度、多層次地對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員開(kāi)展監(jiān)督，但監(jiān)督的覆蓋面還不深不廣、監(jiān)督的力度還不強(qiáng)。一方面是內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制主觀上缺乏主動(dòng)監(jiān)督的動(dòng)力(有力無(wú)心)。由于長(zhǎng)期以來(lái)我們思想上存在著偏差，相對(duì)于貪污、賄賂等其他職務(wù)型犯罪，玩忽職守犯罪盡管動(dòng)輒造成巨大損失和嚴(yán)重社會(huì)影響，但由于行為人多是出于過(guò)失，主觀惡性小，易于博得主管部門和上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，甚至是普通群眾的同情，因此導(dǎo)致不予處罰或處罰偏輕、打擊不力的現(xiàn)象。另一方面，外部監(jiān)督則缺乏監(jiān)督的客觀能力(有心無(wú)力)。限于保密等技術(shù)原因和前述的主觀方面的原因，外部監(jiān)督力量在有關(guān)信息的掌握上存在著先天的不足，信息的嚴(yán)重不對(duì)稱，在客觀上極大地限制了外部監(jiān)督力量的發(fā)揮，使之無(wú)法真正起到監(jiān)督和預(yù)防犯罪的作用。

(五)立法因素

在立法上，針對(duì)玩忽職守犯罪的立法，在入罪門檻，法定刑幅度等方面都還有可以商榷和改進(jìn)的地方。按照我國(guó)刑法規(guī)定，被判處3年以下有期徒刑或者拘役的罪犯，符合條件的，可以使用緩刑，所以，玩忽職守犯罪存在很大的緩刑適用空間，客觀上給緩刑、免刑、量刑過(guò)寬創(chuàng)造了條件。同時(shí)，我國(guó)目前正處在一個(gè)從傳統(tǒng)的社會(huì)管理方式，到嚴(yán)格依法實(shí)施社會(huì)管理的過(guò)渡階段，新舊管理體制的不銜接、不配套、不交融，導(dǎo)致出現(xiàn)一些“裂變區(qū)域”、“無(wú)規(guī)則地帶”，而警察在執(zhí)法中，面對(duì)不斷變化的外部環(huán)境，還缺乏一整套完善的行政規(guī)章和工作程序規(guī)范(比如，危急情況的處置流程規(guī)范)做指引和監(jiān)督，導(dǎo)致警察執(zhí)法出現(xiàn)過(guò)錯(cuò)的壓力和風(fēng)險(xiǎn)變得比以往更大。

(六)司法因素

一方面，受傳統(tǒng)觀念的影響，司法實(shí)踐中針對(duì)玩忽職守犯罪普遍存在著量刑低、實(shí)刑率低、緩刑多等傾向;一些地方公安機(jī)關(guān)在發(fā)生因民警玩忽職守行為造成嚴(yán)重后果的事件后，檢察機(jī)關(guān)要介入調(diào)查時(shí)，會(huì)以種種理由婉拒或消極對(duì)待調(diào)查，導(dǎo)致重要證據(jù)難以取得，最終導(dǎo)致法院在對(duì)民警玩忽職守犯罪的定性和量刑上撤案、不訴和非實(shí)刑判決的比例明顯偏高，宣告刑下移趨勢(shì)相當(dāng)明顯。另一方面，由于警察玩忽職守犯罪的主體具有一定的反偵查能力，在搜集證據(jù)上存在較大難度。加之玩忽職守犯罪取證的專業(yè)性、復(fù)雜性，對(duì)辦案人員的整體知識(shí)儲(chǔ)備和探索研究能力提出了很高要求。就目前辦案人員的整體情況來(lái)看，搜集到強(qiáng)有力的證據(jù)往往很難，這也直接影響了玩忽職守犯罪案件的偵破，使一些違法犯罪行為沒(méi)有得到及時(shí)懲處。

另外，社會(huì)和公安機(jī)關(guān)內(nèi)部嚴(yán)處玩忽職守犯罪的共識(shí)度和支持度普遍偏低。警察玩忽職守犯罪表現(xiàn)出較強(qiáng)的隱蔽性。比如，警察過(guò)失行為本身不能單獨(dú)造成危害結(jié)果，必須依賴于其他中介條件，危害后果難以短期內(nèi)明顯呈現(xiàn)，所以警察過(guò)失行為在促成某種危害結(jié)果產(chǎn)生過(guò)程中所起的作用在外觀上比較隱蔽。人們對(duì)此問(wèn)題的嚴(yán)重性認(rèn)識(shí)就不夠。公安機(jī)關(guān)內(nèi)部的一些領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)玩忽職守犯罪很寬容，認(rèn)為貪污賄賂、濫用職權(quán)才是犯罪，“工作過(guò)失不算罪”、“無(wú)心辦壞事不算罪”、“自家事情自家解決”等認(rèn)識(shí)誤區(qū)普遍存在。在種種錯(cuò)誤觀念引導(dǎo)下，公安機(jī)關(guān)一些領(lǐng)導(dǎo)干部由于擔(dān)心影響民警的積極性和隊(duì)伍的穩(wěn)定，對(duì)工作失職往往以“教育挽救干部、維護(hù)單位形象”等理由到法院說(shuō)情，不理解、不支持司法部門依法處理，客觀上不利于對(duì)玩忽職守犯罪的預(yù)防。這樣一來(lái)，警察內(nèi)部監(jiān)督部門對(duì)玩忽職守犯罪開(kāi)展取證查處的意識(shí)也不強(qiáng)。只有出現(xiàn)嚴(yán)重后果，影響過(guò)大甚至到了“紙包不住火”時(shí)，才“被迫接受”司法機(jī)關(guān)介入，給予懲罰性的制裁，這也在一定程度上增加了公安機(jī)關(guān)人民警察玩忽職守犯罪發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)［2］。

三、警察玩忽職守犯罪的司法對(duì)策

有效應(yīng)對(duì)和積極預(yù)防警察玩忽職守犯罪，司法對(duì)策尤為重要。事實(shí)表明，在我國(guó)司法實(shí)踐中，對(duì)瀆職型犯罪的防治步入了“輕刑化”甚至“非刑化”的誤區(qū)，其突出表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面:首先，判處免予刑事處罰和宣告緩刑的比例明顯偏高。根據(jù)最高人民檢察院披露的數(shù)據(jù):2006年在檢察機(jī)關(guān)立案?jìng)刹榈闹卮筘?zé)任事故背后的瀆職犯罪案件中，立案?jìng)刹榉缸锵右扇?29名，僅對(duì)370人做出刑事處理，其中，檢察機(jī)關(guān)決定不起訴8人。法院已經(jīng)做出刑事判決的249人中，判處免予刑事處罰131人，占判決總數(shù)的52.6%;宣告緩刑107人，占判決總數(shù)的43%;判無(wú)罪2人，占判決總數(shù)的0.8%;判處實(shí)刑9人，占判決總數(shù)的3.6%。數(shù)據(jù)分析顯示，在已經(jīng)做出的刑事判決中，判處免予刑事處罰和宣告緩刑的比例高達(dá)95.6%［3］。其次，對(duì)包括玩忽職守等瀆職侵權(quán)犯罪案件判處免予刑事處罰、適用緩刑的比率呈逐年遞增的態(tài)勢(shì)。據(jù)《檢察日?qǐng)?bào)》披露，對(duì)職務(wù)犯罪案件判處免予刑事處罰、適用緩刑的比率，從2001年的51.38%遞增至2005年的66.48%。而玩忽職守等瀆職侵權(quán)案件判處免予刑事處罰、適用緩刑的比率，從2001年的52.6%遞增至2005年的82.83%。2003年至2005年，檢察機(jī)關(guān)立案?jìng)刹榈穆殑?wù)犯罪案件年均緩刑率為51.5%，明顯高于公安機(jī)關(guān)偵查案件19.4%的年均緩刑率［4］。

各地方檢察機(jī)關(guān)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)也印證了這一情況:廣東省2006～2007年因?yàn)^職犯罪被判決有罪的213人中:判處實(shí)刑59人，占總數(shù)的27.7%;緩刑109人，占總數(shù)的51.2%;免予刑事處罰45人，占總數(shù)的21.1%;此外，還有1人被判無(wú)罪。對(duì)于單純?yōu)^職侵權(quán)犯罪案件，僅有21人判實(shí)刑，占有罪判決數(shù)的9.9%。四川省綿陽(yáng)市在2005年至2009年8月期間，反瀆職侵權(quán)部門立案113人，從最終處理的結(jié)果上看，撤案處理的28人，判定罪免刑的13人，判處緩刑的30人，判處實(shí)刑的2人，判處實(shí)刑的僅占立案數(shù)1.77%。而在有罪判決的43人中，緩刑、免予刑事處罰的占95.3%。由此可見(jiàn)，輕刑化趨勢(shì)十分明顯［5］。2006～2009年，安徽省撫州市立案?jìng)刹闉^職侵權(quán)案件109件109人(其中撤案12人，不訴33人)中，判決64人，占總立案人數(shù)的58.7%，其中判實(shí)刑案件4人，僅占總判決人數(shù)的6.3%，判緩刑案件34人，占總判決人數(shù)的53.1%，判免予刑事處罰案件26人，占總判決案人數(shù)的40.6%［6］。

雖然上述數(shù)據(jù)不是統(tǒng)計(jì)警察瀆職犯罪的，但對(duì)警察瀆職包括玩忽職守犯罪案件的處理同樣易于偏輕。在我們?nèi)粘Ｋ?jiàn)的諸多警察犯罪案件的媒體報(bào)道中，有一個(gè)非常明顯的現(xiàn)象，那就是在大多數(shù)警察刑訊逼供犯罪案件中，被告人被判處免刑和緩刑的很多，更不用說(shuō)警察玩忽職守這類過(guò)失型的案件了。司法制裁是防控玩忽職守犯罪的最后一道防線。要使這道防線真正起到應(yīng)有的警戒和威懾作用，就必須高度重視執(zhí)法的嚴(yán)肅性和有效性。為有效預(yù)防警察玩忽職守犯罪，有必要采取如下具體舉措:

(一)掃除對(duì)警察玩忽職守犯罪查處的認(rèn)知障礙

一方面，公安機(jī)關(guān)內(nèi)部應(yīng)通過(guò)專題教育、案例分析報(bào)告、網(wǎng)絡(luò)專欄等多種方式，使廣大民警特別是領(lǐng)導(dǎo)干部增強(qiáng)對(duì)玩忽職守犯罪的嚴(yán)重危害性的認(rèn)識(shí)，樹(shù)立懲治和預(yù)防玩忽職守犯罪有利于公安隊(duì)伍健康發(fā)展、有利于司法公正的正確理念，從公安工作長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展的大局出發(fā)，摒棄部門保護(hù)主義思想，把民警玩忽職守犯罪與一般違法違紀(jì)區(qū)別開(kāi)來(lái)，逐步杜絕玩忽職守犯罪案件“被忽視、被容忍、被諒解”的情況發(fā)生。另一方面，拓寬對(duì)警察玩忽職守犯罪線索的舉報(bào)渠道，要讓基層民警和群眾知曉玩忽職守犯罪對(duì)國(guó)家和社會(huì)的巨大危害性，并顯示公安機(jī)關(guān)自身也嚴(yán)厲懲處玩忽職守犯罪的決心，增強(qiáng)人民群眾舉報(bào)的積極性，進(jìn)一步提高對(duì)警察玩忽職守犯罪的認(rèn)識(shí)和發(fā)現(xiàn)能力。不能把發(fā)現(xiàn)這類犯罪的“任務(wù)”全部交給新聞媒體等外部監(jiān)督力量。

(二)提高檢察機(jī)關(guān)偵查玩忽職守案件的能力

當(dāng)前，對(duì)此類案件的處理常常給人虎頭蛇尾的感覺(jué)。對(duì)一些警察玩忽職守的犯罪案件可以實(shí)行異地查處，這無(wú)疑有利于積極查實(shí)此類案件。但如何提高檢察機(jī)關(guān)查處警察職務(wù)犯罪案件的能力還依然是檢察工作的薄弱環(huán)節(jié)。

1.實(shí)施偵查一體化，消除外部因素對(duì)辦案的干擾

所謂偵查一體化機(jī)制，即下級(jí)檢察院查不動(dòng)的案件由上級(jí)檢察機(jī)關(guān)督辦、參與或者直接辦;本地檢察院查辦有困難的，交由異地檢察院辦。多年的實(shí)踐證明，“以省級(jí)院為指導(dǎo)、以市級(jí)院為主體、以縣級(jí)院為基礎(chǔ)”的偵查一體化機(jī)制，強(qiáng)化了省、市院在辦案上的主導(dǎo)作用和基層院的偵查實(shí)體作用，可以有效解決和掃除困擾基層院查辦玩忽職守犯罪案件所面臨的困難和阻礙，是推進(jìn)反瀆職侵權(quán)工作健康發(fā)展的必由之路。

2.合理使用偵查手段，提高取證和偵辦工作水平

警察玩忽職守犯罪是過(guò)失犯罪、輕刑犯罪，實(shí)踐中大多采取的是比較輕緩的監(jiān)視居住、取保候?qū)彽葟?qiáng)制措施。由于犯罪嫌疑人本身就是司法人員，對(duì)司法機(jī)關(guān)的偵查方法、手段、程序等較為熟悉，具有較強(qiáng)的反偵查能力，如果偵查措施不適時(shí)、不適當(dāng)，極易給犯罪嫌疑人串供，毀滅、偽造、隱匿證據(jù)提供機(jī)會(huì)，法官即使判其有罪，也很難從重量刑。針對(duì)警察玩忽職守型犯罪案件主體往往會(huì)干擾辦案的情況，辦案人員在正式傳喚嫌疑人之前，要盡可能地通過(guò)秘密調(diào)查掌握盡可能多的證據(jù)，通過(guò)外圍排查、詢問(wèn)，收集固定證據(jù)，全面掌握犯罪嫌疑人的情況，消除犯罪嫌疑人銷毀證據(jù)、混淆證據(jù)的空間。

3.做好輕判抗訴工作，切實(shí)開(kāi)展法律監(jiān)督

檢察機(jī)關(guān)在依法指控犯罪的同時(shí)對(duì)刑事訴訟活動(dòng)實(shí)施法律監(jiān)督，是中國(guó)特色社會(huì)主義檢察制度的重要特征，而刑事抗訴正是檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行刑事訴訟監(jiān)督、維護(hù)司法公正的有力手段。發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能，對(duì)警察玩忽職守犯罪輕判案件進(jìn)行抗訴，是解決重罪輕罰的一個(gè)很好的切入點(diǎn)。檢察機(jī)關(guān)偵查人員如果發(fā)現(xiàn)案件判決結(jié)果明顯偏輕，就應(yīng)及時(shí)提請(qǐng)公訴部門進(jìn)行抗訴，以維護(hù)法律的尊嚴(yán)。同時(shí)，在司法實(shí)踐中，不公正的判決背后往往隱藏著司法腐敗案件，因此，刑事抗訴要建立起查處司法人員犯罪機(jī)制，注意發(fā)現(xiàn)裁判不公背后可能存在的法院和公安機(jī)關(guān)內(nèi)部涉案人員的違法犯罪行為，在糾正不公正裁判的同時(shí)，依法懲治司法人員的職務(wù)犯罪行為。

(三)規(guī)范司法機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)

1.強(qiáng)化司法解釋對(duì)法官自由裁量權(quán)的控制

針對(duì)我國(guó)刑法規(guī)定的玩忽職守犯罪，加強(qiáng)立法和司法解釋是解決量刑偏輕，控制法官量刑裁量權(quán)的有效途徑。鑒于近年來(lái)警察玩忽職守犯罪屢禁不止以及造成的巨大損失和影響，應(yīng)出臺(tái)相應(yīng)的司法解釋，對(duì)“情節(jié)嚴(yán)重”從寬界定，進(jìn)而使玩忽職守犯罪排除適用“三年以下有期徒刑、拘役”的刑罰，排除“免予刑事處罰”的適用;同時(shí)，運(yùn)用否定式列舉的形式明確不得適用“宣告緩刑”的情形，運(yùn)用列舉方式明確“具有悔罪表現(xiàn)，適用緩刑不具有社會(huì)危害性”的情形，規(guī)范緩刑的適用。待司法解釋的適用成熟以后，再制定刑法修正案，通過(guò)立法和司法解釋的綜合運(yùn)用，使瀆職犯罪緩刑、免刑的比例大幅度下降。

2.加強(qiáng)對(duì)法官自由裁量權(quán)的規(guī)范指引

多種量刑情節(jié)的取舍與整合是司法實(shí)務(wù)較為棘手的問(wèn)題，特別是在從寬和從嚴(yán)情節(jié)并存，或者法定和酌定的從寬、從嚴(yán)情節(jié)并存時(shí)，法官的自由裁量權(quán)很可能被濫用。近年來(lái)出現(xiàn)的“電腦量刑”，“量刑指導(dǎo)規(guī)則”，“先例判決”等，都是規(guī)范法官裁量權(quán)的有益探索。為了保證司法的統(tǒng)一，“犯罪與刑罰”必須由全國(guó)人大通過(guò)立法來(lái)規(guī)定，我國(guó)可以參照美國(guó)的《量刑指南》，將地方法院對(duì)量刑規(guī)則的創(chuàng)造性探索和學(xué)者理論加以融合并制定全國(guó)一體遵循的《量刑指南》，解決各種犯罪的不同量刑情節(jié)的沖突，確定量刑輕重調(diào)整規(guī)則，量化犯罪行為輕重及罪犯的主觀特性，從而使法官的自由裁量行為具有法的規(guī)范和指引。

3.限制法官自由裁量權(quán)的恣意濫用

我們認(rèn)為，首先要加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)對(duì)法官自由裁量權(quán)的法律監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)既可以就量刑畸輕問(wèn)題向法院提出抗訴，也可以在庭審過(guò)程中向法院提出量刑建議?；诳剞q平衡的需要，有必要賦予辯護(hù)人量刑答辯的權(quán)利，通過(guò)控辯雙方答辯交鋒，使量刑的過(guò)程透明和公正，從而使法官對(duì)刑罰的選擇產(chǎn)生內(nèi)心確信。其次，要加強(qiáng)判決書(shū)的說(shuō)理性。法官要將那些具有量刑意義的事實(shí)、情節(jié)進(jìn)行系統(tǒng)整理，并轉(zhuǎn)化為論證判決依據(jù)的論據(jù)，通過(guò)判決書(shū)的詳細(xì)說(shuō)明和充分論證，揭示量刑結(jié)果的合法性和合理性，從而有效限制法官自由裁量權(quán)的恣意。裁量過(guò)程的透明無(wú)形中對(duì)法官的行為形成監(jiān)督，而法律監(jiān)督的透明也將有效避免玩忽職守犯罪量刑畸輕等不公正現(xiàn)象的發(fā)生，減少法官面臨抗訴和錯(cuò)案檢討的壓力。

［1］狄世深.玩忽職守型犯罪的特點(diǎn)、成因及對(duì)策［J］.煙臺(tái)大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2003，(3).

［2］張惠芳.人民警察職務(wù)不作為犯罪研究［J］.山西高等學(xué)校社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)，2008，(12).

［3］最高人民檢察院瀆職侵權(quán)檢察廳.檢察機(jī)關(guān)立案查處事故背后瀆職犯罪情況報(bào)告［EB/OL］.http://www.spp.gov.cn/site2006/region/00028，3.html，2007-07-22.

［4］王新友.礦難揭底:庸官弄權(quán)，意在撈錢［N］.檢察日?qǐng)?bào)(廉政周刊)，2007-05-22.

［5］陳曉鳳.瀆職侵權(quán)犯罪輕刑化的原因及對(duì)策［EB/OL］.http://www. jcrb. com/jcpd/jcll/201012/t20101209 _477203.html，2010-12-09.

［6］陳若鶴，羅來(lái)象.瀆職侵權(quán)犯罪輕刑化之思考［J］.撫州檢察，2010，(1).