耿海清 任景明

(環(huán)境保護(hù)部環(huán)境工程評(píng)估中心，北京 100012)

我國(guó)2005年頒布了《中華人民共和國(guó)可再生能源法》，旨在促進(jìn)可再生能源開(kāi)發(fā)利用，改善能源結(jié)構(gòu)，保障能源安全，保護(hù)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。這部法律開(kāi)啟了我國(guó)大力發(fā)展新能源的序幕，隨后從2006年開(kāi)始，有關(guān)部委陸續(xù)頒布了一系列配套政策，無(wú)一例外地把促進(jìn)可再生能源的開(kāi)發(fā)利用作為首要目標(biāo)。然而，截至2010年，全球光伏發(fā)電總裝機(jī)容量已超過(guò)4000萬(wàn)千瓦，而我國(guó)僅有80萬(wàn)千瓦，僅占世界總量的2%;與此形成鮮明對(duì)比的是，太陽(yáng)能光伏電池產(chǎn)量則高達(dá)1000萬(wàn)千瓦，占到了世界總產(chǎn)量的62.5%。由于光伏產(chǎn)業(yè)上下游之間嚴(yán)重失衡，導(dǎo)致我國(guó)太陽(yáng)能電池產(chǎn)品90%以上出口歐美，相當(dāng)于犧牲國(guó)內(nèi)的資源環(huán)境為國(guó)外提供清潔能源。近年來(lái)，西方國(guó)家為了保護(hù)本國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)，不斷對(duì)我國(guó)的光伏產(chǎn)品展開(kāi)反傾銷、反補(bǔ)貼調(diào)查，致使國(guó)內(nèi)企業(yè)大量停產(chǎn)、倒閉。當(dāng)初政策出臺(tái)的目的是為了促進(jìn)自身的太陽(yáng)能利用，而最終結(jié)果卻適得其反，其中的政策原因值得深思。

1 光伏行業(yè)的主要政策

1.1 價(jià)格管制

對(duì)于并網(wǎng)太陽(yáng)能發(fā)電項(xiàng)目，目前國(guó)家的主要激勵(lì)政策是上網(wǎng)電價(jià)管制。根據(jù)《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)〈可再生能源發(fā)電價(jià)格和費(fèi)用分?jǐn)偣芾碓囆修k法〉的通知》(特急?發(fā)改價(jià)格［2006］7號(hào))、《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)〈可再生能源電價(jià)附加收入調(diào)配暫行辦法〉的通知》(發(fā)改價(jià)格 ［2007］44號(hào))、 《關(guān)于完善太陽(yáng)能光伏發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)政策的通知》(發(fā)改價(jià)格 ［2011］1594號(hào))等文件要求，最新核準(zhǔn)的太陽(yáng)能光伏發(fā)電項(xiàng)目，除西藏執(zhí)行每千瓦時(shí)1.15元的上網(wǎng)電價(jià)外，其余省(區(qū)、市)均按每千瓦時(shí)1元執(zhí)行，是火電上網(wǎng)電價(jià)的兩倍以上。同時(shí)，為了保證電網(wǎng)企業(yè)的利益，可再生能源發(fā)電項(xiàng)目上網(wǎng)電價(jià)高于當(dāng)?shù)孛摿蛉济簷C(jī)組標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)的部分則通過(guò)向電力用戶征收電價(jià)附加的方式解決。也就是說(shuō)目前包括太陽(yáng)能光伏發(fā)電在內(nèi)的新能源發(fā)電成本有相當(dāng)一部分是通過(guò)行政手段轉(zhuǎn)移給了終端用戶。

1.2 財(cái)政補(bǔ)貼

對(duì)于與城鄉(xiāng)建筑結(jié)合的分散式太陽(yáng)能發(fā)電系統(tǒng)，現(xiàn)階段國(guó)家主要是通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼的方式鼓勵(lì)其發(fā)展。根據(jù)《關(guān)于印發(fā)〈太陽(yáng)能光電建筑應(yīng)用財(cái)政補(bǔ)助資金管理暫行辦法〉的通知》(財(cái)建〔2009〕129號(hào))，對(duì)于城鄉(xiāng)光電利用項(xiàng)目，2009年的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)是20元/Wp，以后年度補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)將根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r予以適當(dāng)調(diào)整。根據(jù)《關(guān)于實(shí)施金太陽(yáng)示范工程的通知》(財(cái)建〔2009〕397號(hào))，并網(wǎng)光伏發(fā)電項(xiàng)目原則上按光伏發(fā)電系統(tǒng)及其配套輸配電工程總投資的50%給予補(bǔ)助，偏遠(yuǎn)無(wú)電地區(qū)的獨(dú)立光伏發(fā)電系統(tǒng)按總投資的70%給予補(bǔ)助。

1.3 示范工程

為了增強(qiáng)太陽(yáng)能光伏產(chǎn)業(yè)的影響力，調(diào)動(dòng)社會(huì)各界的積極性，實(shí)施示范工程也是重要的政策手段之一。對(duì)于并網(wǎng)太陽(yáng)能項(xiàng)目，2007年國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布了《國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于開(kāi)展大型并網(wǎng)光伏示范電站建設(shè)有關(guān)要求的通知》(發(fā)改辦能源〔2007〕2898號(hào))，提出要大力支持在沙漠、戈壁、荒地等非耕用土地發(fā)展大型并網(wǎng)光伏示范電站的要求。對(duì)于太陽(yáng)能光電技術(shù)在城鄉(xiāng)建筑領(lǐng)域的應(yīng)用，2009年國(guó)家財(cái)政部出臺(tái)了《關(guān)于加快推進(jìn)太陽(yáng)能光電建筑應(yīng)用的實(shí)施意見(jiàn)》(財(cái)建〔2009〕128號(hào))，提出了“太陽(yáng)能屋頂計(jì)劃”。隨后又出臺(tái)了《關(guān)于實(shí)施金太陽(yáng)示范工程的通知》(財(cái)建〔2009〕397號(hào))，提出各省要加快制定實(shí)施方案，推進(jìn)金太陽(yáng)示范工程建設(shè)。

1.4 準(zhǔn)入控制

國(guó)家發(fā)展改革委會(huì)會(huì)同有關(guān)部門不定期發(fā)布的《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》，是各級(jí)政府部門審批和核準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目的主要依據(jù)。在《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》(2005年本)中，把太陽(yáng)能開(kāi)發(fā)利用，太陽(yáng)能發(fā)電設(shè)備制造，太陽(yáng)能電池生產(chǎn)，6英寸及以上單晶硅、多晶硅及晶片制造列入了鼓勵(lì)類項(xiàng)目，但在限制和淘汰類項(xiàng)目中并沒(méi)有涉及光伏產(chǎn)業(yè)。在最新的《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》(2011年本)中，鼓勵(lì)類項(xiàng)目專門增加了“新能源”類別，包括了太陽(yáng)能光伏發(fā)電系統(tǒng)集成技術(shù)、太陽(yáng)能建筑一體化組件設(shè)計(jì)與制造、各類晶體硅和薄膜太陽(yáng)能光伏電池生產(chǎn)設(shè)備、太陽(yáng)能光伏電池及高純晶體硅材料、太陽(yáng)能熱利用及光伏發(fā)電應(yīng)用一體化建筑、光伏太陽(yáng)能設(shè)備等，幾乎覆蓋了光伏行業(yè)的各個(gè)產(chǎn)品環(huán)節(jié)。此外，首次在限制類項(xiàng)目中列入了電耗高于12000千瓦時(shí)/噸的工業(yè)硅生產(chǎn)。2009年9月，在《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委等部門關(guān)于抑制部分行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩和重復(fù)建設(shè)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展若干意見(jiàn)的通知》(國(guó)發(fā)〔2009〕38號(hào))中，首次把多晶硅列入產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)，提出了一些準(zhǔn)入控制條件。2010年12月，工業(yè)和信息化部、國(guó)家發(fā)展改革委、環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合發(fā)布了《多晶硅行業(yè)準(zhǔn)入條件》，從項(xiàng)目建設(shè)條件和生產(chǎn)布局、生產(chǎn)規(guī)模與技術(shù)設(shè)備、資源回收利用及能耗、環(huán)境保護(hù)等多個(gè)方面提出了多晶硅行業(yè)的準(zhǔn)入要求。

2 政策系統(tǒng)存在的主要問(wèn)題

2.1 政策體系的欠缺

只有通過(guò)科學(xué)和規(guī)范的政策設(shè)計(jì)，建立由具體政策相互支持、相互制約的政策體系，才能真正起到引領(lǐng)和規(guī)范行業(yè)健康發(fā)展的作用［1-3］。反觀我國(guó)的光伏產(chǎn)業(yè)政策體系，迄今仍存在諸多不足。首先，缺乏對(duì)產(chǎn)業(yè)體系的整體考慮?，F(xiàn)有政策主要集中在終端發(fā)電環(huán)節(jié)，且以鼓勵(lì)為主，對(duì)中上游產(chǎn)品只是進(jìn)行簡(jiǎn)單的準(zhǔn)入控制，事實(shí)證明在中國(guó)特有的政策環(huán)境下作用非常有限;其次，政策缺乏前瞻性。2006-2009年是光伏行業(yè)政策的密集發(fā)布期，但所有政策都在鼓勵(lì)太陽(yáng)能終端發(fā)電，只到2010年后才提出了一些規(guī)范中上游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的要求，但此時(shí)多晶硅和太陽(yáng)能電池已經(jīng)出現(xiàn)了嚴(yán)重產(chǎn)能過(guò)剩。從政策邏輯上講，在大力鼓勵(lì)下游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時(shí)，就應(yīng)想到上游產(chǎn)業(yè)可能出現(xiàn)的失序，并同時(shí)做好準(zhǔn)入控制，而事實(shí)上政策的出臺(tái)順序正好與產(chǎn)業(yè)鏈順序相逆，明顯缺乏前瞻性(如圖1所示);第三，政策實(shí)施的保障措施不足。迄今盡管出臺(tái)了很多鼓勵(lì)太陽(yáng)能發(fā)電的政策，但配套保障措施不足，如許多太陽(yáng)能發(fā)電企業(yè)仍存在上網(wǎng)困難，對(duì)太陽(yáng)能光電建筑如何補(bǔ)貼也存在操作上的問(wèn)題［4，5］。

圖1 光伏產(chǎn)業(yè)主要政策工具與產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)系示意圖

2.2 政策工具的不足

政策工具是為了實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)而采取的手段和方式。我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)政策系統(tǒng)中的政策工具使用不盡合理，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:首先，對(duì)于市場(chǎng)在資源配置中起主導(dǎo)作用的中上游產(chǎn)品生產(chǎn)，本應(yīng)多使用經(jīng)濟(jì)手段，而實(shí)際上卻采取了行政干預(yù);對(duì)于需要政府大力扶持的太陽(yáng)能終端發(fā)電環(huán)節(jié)，行政手段卻軟弱無(wú)力;第三，對(duì)光伏發(fā)電的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)不足。對(duì)太陽(yáng)能發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)進(jìn)行補(bǔ)貼，是各國(guó)的通用做法［6］，但我國(guó)的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)太低，僅能使太陽(yáng)能發(fā)電企業(yè)處于微利狀態(tài)。再加上政府沒(méi)有明確提出補(bǔ)貼的持續(xù)時(shí)間(德國(guó)、西班牙等國(guó)均有明確的購(gòu)電電價(jià)存續(xù)期，一般在20年以上)，使企業(yè)預(yù)期不明確，難以起到激勵(lì)作用;第四，技術(shù)創(chuàng)新是太陽(yáng)能實(shí)現(xiàn)大規(guī)模應(yīng)用的核心，也是解決資源環(huán)境問(wèn)題的關(guān)鍵，但我國(guó)迄今沒(méi)有出臺(tái)相關(guān)的技術(shù)政策。

2.3 政策主體的短視

政策主體是指直接或間接參與政策制定、執(zhí)行、評(píng)估等活動(dòng)的個(gè)人和組織，其中政府的作用至關(guān)重要。在處理政府和企業(yè)、市場(chǎng)之間的關(guān)系上，我國(guó)與西方國(guó)家存在顯著差異，而這直接影響到了政策的制定和執(zhí)行。德國(guó)、西班牙、美國(guó)等西方國(guó)家，鼓勵(lì)發(fā)展光伏產(chǎn)業(yè)的根本目的是利用綠色能源，改善能源結(jié)構(gòu)。由于政企邊界清楚，行為規(guī)范，因而其補(bǔ)貼政策能夠直接促進(jìn)太陽(yáng)能終端發(fā)電［6］。反觀我國(guó)，盡管中央政府的初衷是促進(jìn)太陽(yáng)能利用，但地方政府更感興趣的則是投資和增長(zhǎng)。因此，地方政府普遍把通過(guò)技術(shù)和設(shè)備引進(jìn)短期內(nèi)就能產(chǎn)生效益的多晶硅、太陽(yáng)能電池等中上游產(chǎn)品作為扶持的重點(diǎn)，在招商引資方面給予了眾多優(yōu)惠政策;而對(duì)于技術(shù)不成熟、調(diào)度和運(yùn)營(yíng)困難，且短期內(nèi)幾乎無(wú)利可圖的太陽(yáng)能終端發(fā)電則普遍積極性不高。

2.4 政策環(huán)境的變化

政策環(huán)境是指影響政策產(chǎn)生、存在和發(fā)展的一切因素的總和，包括政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和自然環(huán)境，對(duì)于政策的執(zhí)行過(guò)程具有重要影響。早在2000年，德國(guó)就制定了《可再生能源法》，并于2004年對(duì)該法進(jìn)行了修改，根據(jù)不同的太陽(yáng)能發(fā)電形式，政府給予為期20年、每千瓦時(shí)0.45-0.62歐元補(bǔ)貼，每年遞減5%-6.5%，旨在促進(jìn)太陽(yáng)能利用，同時(shí)鼓勵(lì)技術(shù)進(jìn)步。隨后，西班牙、意大利等國(guó)也出來(lái)了類似的鼓勵(lì)政策，對(duì)于上述國(guó)家的太陽(yáng)能應(yīng)用起到了直接推動(dòng)作用，也拉高了國(guó)際市場(chǎng)上的太陽(yáng)能產(chǎn)品價(jià)格，導(dǎo)致多晶硅價(jià)格在2008年一度高漲至500美元/t，這是導(dǎo)致我國(guó)很多企業(yè)爭(zhēng)相涌入光伏產(chǎn)業(yè)的主要原因。然而，2008年全球金融危機(jī)后，歐債危機(jī)愈演愈烈，西方國(guó)家紛紛減少了太陽(yáng)能發(fā)電補(bǔ)貼，為國(guó)際市場(chǎng)上多晶硅價(jià)格的直線下落埋下了伏筆。與此同時(shí)，我國(guó)則在2008年推出了四萬(wàn)億投資刺激計(jì)劃，光伏產(chǎn)業(yè)被當(dāng)作戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)扶持，這直接導(dǎo)致了隨后幾年光伏產(chǎn)品的嚴(yán)重產(chǎn)能過(guò)剩。

3 政策系統(tǒng)與資源環(huán)境后果的關(guān)聯(lián)性分析

3.1 使我國(guó)成為西方國(guó)家的污染轉(zhuǎn)移目的地

從2006年開(kāi)始，國(guó)際國(guó)內(nèi)幾乎同時(shí)掀起了開(kāi)發(fā)利用太陽(yáng)能的熱潮，多晶硅、太陽(yáng)能電池等產(chǎn)品價(jià)格迭創(chuàng)新高，吸引了國(guó)內(nèi)眾多并不具備資金和技術(shù)優(yōu)勢(shì)的企業(yè)大量上馬光伏項(xiàng)目。一些地方政府為了招商引資，也在土地、信貸、稅收等方面給光伏企業(yè)提供了眾多優(yōu)惠。在國(guó)際、國(guó)內(nèi)兩方面因素的作用下，國(guó)內(nèi)迅速掀起了多晶硅、太陽(yáng)能電池等項(xiàng)目的建設(shè)熱潮。面對(duì)這一態(tài)勢(shì)，管理部門并沒(méi)有及時(shí)出臺(tái)相應(yīng)的規(guī)范和指導(dǎo)性政策，很快便出現(xiàn)了多晶硅、太陽(yáng)能電池等上游產(chǎn)業(yè)的無(wú)序發(fā)展。與此同時(shí)，歐美國(guó)家則由于太陽(yáng)能電池制造廠成本高、污染嚴(yán)重等原因，紛紛將制造業(yè)務(wù)向亞洲地區(qū)遷移或以代工方式生產(chǎn)。我國(guó)下游太陽(yáng)能發(fā)電則由于產(chǎn)品沒(méi)有價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，政策不配套等原因，無(wú)法消化上游產(chǎn)品的巨大產(chǎn)能，因此很快便淪為為世界發(fā)達(dá)國(guó)家提供上游光伏產(chǎn)品的“世界工廠”，多晶硅產(chǎn)品90%以上用于出口，事實(shí)上已經(jīng)淪為西方國(guó)家轉(zhuǎn)移行業(yè)污染地目的地。

3.2 強(qiáng)化了能源富集區(qū)的傳統(tǒng)路徑依賴

目前電力成本約占多晶硅生產(chǎn)成本的30%～40%，導(dǎo)致多晶硅生產(chǎn)企業(yè)布局明顯向西部煤炭資源富集區(qū)集中，特別是一些中西部地區(qū)打著承接?xùn)|部轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)的大旗，已將煤—電—多晶硅產(chǎn)業(yè)鏈當(dāng)作新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。例如鄂爾多斯市已經(jīng)明確提出要立足當(dāng)?shù)孛弘娰Y源，打造“單晶硅—太陽(yáng)能電池及組件—太陽(yáng)能發(fā)電”產(chǎn)業(yè)鏈，力爭(zhēng)到2015年，多晶硅產(chǎn)能達(dá)到8500噸。一些企業(yè)也轉(zhuǎn)向了光伏產(chǎn)品生產(chǎn)，如鄂爾多斯集團(tuán)原是一家服裝企業(yè)，近年來(lái)受國(guó)際市場(chǎng)上多晶硅價(jià)格居高不下的影響，從2007年開(kāi)始，也將業(yè)務(wù)延伸到了多晶硅生產(chǎn)上，目前已建成了產(chǎn)能2500噸的太陽(yáng)能級(jí)多晶硅項(xiàng)目。類似情況在山西、河南等煤炭資源富集區(qū)普遍存在，客觀上制約了當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，強(qiáng)化了對(duì)“兩高一資”行業(yè)的路徑依賴。從2012年開(kāi)始，我國(guó)的煤炭行業(yè)已經(jīng)明顯產(chǎn)能過(guò)剩，如果不加以控制，多晶硅極易成為煤炭富集區(qū)消耗過(guò)剩產(chǎn)能的目標(biāo)行業(yè)，從而影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略的實(shí)施。

3.3 隱藏著巨大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)

多晶硅生產(chǎn)過(guò)程中會(huì)產(chǎn)生大量四氯化硅、氯化氫、氯氣等廢液和廢氣，均屬有毒有害物質(zhì)。特別是主要副產(chǎn)物四氯化硅，是一種腐蝕性極強(qiáng)、難以保存的有毒液體，具有急毒性，即使?jié)舛群艿鸵矔?huì)使人出現(xiàn)咳嗽、胸悶、頭暈等癥狀，高濃度的四氯化硅會(huì)引起角膜混濁、皮膚組織壞死，引發(fā)呼吸道炎癥甚至肺水腫。當(dāng)前國(guó)際上回收或處理四氯化硅主要有兩條途徑。一是在高溫高壓下利用氫氣將四氯化硅還原為多晶硅的主要原料三氯氫硅。國(guó)內(nèi)大量中小企業(yè)由于技術(shù)上的原因，該法的單程轉(zhuǎn)化率較低，氫化成本比直接合成三氯氫硅的成本還要高。二是利用四氯化硅生產(chǎn)高附加值的氣相法白炭黑，形成一個(gè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈，德國(guó)瓦克、日本德山等大廠就是采用該法。但是，這些廠家長(zhǎng)期實(shí)行技術(shù)封鎖，國(guó)內(nèi)多晶硅企業(yè)無(wú)法購(gòu)買該項(xiàng)技術(shù)，導(dǎo)致自行回收的四氯化硅純度不高，不能滿足氣相白炭黑的生產(chǎn)。目前國(guó)內(nèi)中小企業(yè)一般采取以下兩種方式處理四氯化硅:一是在廠區(qū)建立專門的儲(chǔ)罐片區(qū)存放四氯化硅;二是干脆深埋、亂倒，或者貼錢將四氯化硅“外包”給不法人員，任其處理。不管采取哪種處理方式，都隱含著巨大的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)［7，8］。

4 促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的政策建議

2012年7月，國(guó)家能源局發(fā)布了《太陽(yáng)能發(fā)電發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，提出到2015年底，太陽(yáng)能發(fā)電裝機(jī)容量達(dá)到2100萬(wàn)千瓦以上，年發(fā)電量達(dá)到250億千瓦時(shí);2020年太陽(yáng)能發(fā)電總裝機(jī)容量達(dá)到5000萬(wàn)千瓦，可見(jiàn)我國(guó)的光伏產(chǎn)業(yè)仍有很大發(fā)展空間。為促進(jìn)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，急需加強(qiáng)政策引導(dǎo)。

4.1 減少政府對(duì)上游產(chǎn)業(yè)的干預(yù)

從歷史經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，幾乎在每個(gè)產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)發(fā)展的初期，都有地方政府不顧成本的扶持。而在行業(yè)已經(jīng)出現(xiàn)了嚴(yán)重的無(wú)序發(fā)展態(tài)勢(shì)后，一些準(zhǔn)入政策才會(huì)遲遲出臺(tái)，而此時(shí)已經(jīng)難以發(fā)揮作用，多晶硅和太陽(yáng)能電池組件同樣如此。據(jù)統(tǒng)計(jì)，迄今全國(guó)31個(gè)省級(jí)行政區(qū)均把光伏產(chǎn)業(yè)列為優(yōu)先扶持發(fā)展的新興產(chǎn)業(yè)，600個(gè)城市中有300個(gè)正在發(fā)展光伏產(chǎn)業(yè)。光伏產(chǎn)業(yè)上游已經(jīng)出現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)集中度低、技術(shù)水平不高、資源環(huán)境影響突出等問(wèn)題。由于全球性產(chǎn)能過(guò)剩，自2011年5月以來(lái)，光伏產(chǎn)品價(jià)格不斷下跌，迄今我國(guó)90%以上的多晶硅生產(chǎn)企業(yè)均已停產(chǎn)。在此形勢(shì)下，通過(guò)企業(yè)兼并重組，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)上下游一體化成為唯一出路。在行業(yè)重新洗牌的過(guò)程中，應(yīng)充分吸取歷史教訓(xùn)，發(fā)揮市場(chǎng)的資源配置作用，盡量減少政府干預(yù)。

4.2 加強(qiáng)對(duì)下游產(chǎn)業(yè)的規(guī)范和引導(dǎo)

當(dāng)前，以德國(guó)為首的西方太陽(yáng)能利用大國(guó)紛紛降低了對(duì)下游產(chǎn)業(yè)的補(bǔ)貼，導(dǎo)致全球多晶硅、多晶硅電池等產(chǎn)品嚴(yán)重產(chǎn)能過(guò)剩。作為全球最大的太陽(yáng)能產(chǎn)品生產(chǎn)國(guó)，我國(guó)許多企業(yè)已經(jīng)陷入停產(chǎn)狀態(tài)。在此形勢(shì)下，大力推進(jìn)太陽(yáng)能終端利用勢(shì)在必行。然而，對(duì)于發(fā)電環(huán)節(jié)，目前的所有政策均持鼓勵(lì)態(tài)度，尚缺乏規(guī)范太陽(yáng)能利用的相關(guān)要求。從目前來(lái)看，太陽(yáng)能光伏發(fā)電的土地占用面積較大，生態(tài)影響也非常突出。為防止全球太陽(yáng)能產(chǎn)品的過(guò)剩產(chǎn)能集中涌入我國(guó)，重蹈上游產(chǎn)業(yè)無(wú)序發(fā)展的覆轍，我國(guó)亟需改變對(duì)下游產(chǎn)業(yè)片面支持的政策導(dǎo)向。為此，急需制定針對(duì)太陽(yáng)能利用環(huán)節(jié)的準(zhǔn)入政策，并把土地利用、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)建設(shè)等作為重點(diǎn)內(nèi)容。

4.3 突出政策的行業(yè)服務(wù)功能

由管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，是我國(guó)行政體制改革的重點(diǎn)。與此相適應(yīng)，政府部門在行業(yè)政策的制定上，也應(yīng)突出服務(wù)功能。對(duì)于光伏產(chǎn)業(yè)而言，可從以下幾個(gè)方面著手:首先，面對(duì)上游產(chǎn)品外部市場(chǎng)的惡化和國(guó)內(nèi)產(chǎn)能的嚴(yán)重過(guò)剩，國(guó)家可考慮加大政府采購(gòu)力度，例如在市政建設(shè)中可優(yōu)先使用太陽(yáng)能路燈，在一些政府投資的建筑中可率先安裝太陽(yáng)能屋頂，如此不僅有助于企業(yè)渡過(guò)難關(guān)，也可在社會(huì)上起到示范效應(yīng);其次，太陽(yáng)能發(fā)電能否實(shí)現(xiàn)大規(guī)模商業(yè)化，關(guān)鍵在于技術(shù)創(chuàng)新。對(duì)此，政府亟需加大科研投入力度，除創(chuàng)立國(guó)家級(jí)光伏研究中心開(kāi)展基礎(chǔ)研究外，更應(yīng)與行業(yè)龍頭企業(yè)聯(lián)合，加大關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)力度;第三，為引導(dǎo)行業(yè)有序發(fā)展，國(guó)家除政策引導(dǎo)外，還應(yīng)做好相關(guān)的信息服務(wù)，如國(guó)際市場(chǎng)上的產(chǎn)品供求信息、價(jià)格變化、貿(mào)易管制等，并提前對(duì)企業(yè)提出預(yù)警。

4.4 將戰(zhàn)略環(huán)評(píng)融入行業(yè)決策

戰(zhàn)略環(huán)評(píng)(包括政策環(huán)評(píng)和規(guī)劃環(huán)評(píng))已被實(shí)踐證明是從決策源頭防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的重要手段［9，10］。國(guó)家能源局、工信部等部門先后發(fā)布了《太陽(yáng)能發(fā)電發(fā)展“十二五”規(guī)劃》、 《太陽(yáng)能光伏產(chǎn)業(yè)“十二五”發(fā)展規(guī)劃》，但均未依法開(kāi)展規(guī)劃環(huán)評(píng)。因此，整個(gè)太陽(yáng)能光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展規(guī)模、布局、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、發(fā)展時(shí)序等，尚未從資源環(huán)境承載能力、重大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范等角度進(jìn)行過(guò)深入論證。此外，作為一個(gè)新興產(chǎn)業(yè)，在發(fā)展初期受政策的影響較為突出，而其本身隱藏的資源環(huán)境問(wèn)題也具有很大的不確定性。從目前行業(yè)暴露出來(lái)的一些問(wèn)題來(lái)看，政策制定時(shí)缺乏前瞻性、全局性考慮，缺乏對(duì)政策環(huán)境的準(zhǔn)確判斷是主要原因，因此開(kāi)展針對(duì)主要經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策的環(huán)境影響評(píng)價(jià)非常必要。

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