于麗麗，唐克旺，侯 杰，羊 艷

（水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計總院，北京 100120）

地下水是水資源的重要組成部分，是支撐經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要戰(zhàn)略資源，是維系良好生態(tài)環(huán)境的要素之一，也是抗旱和應(yīng)急供水的重要水源。在我國特別是北方平原地區(qū)，地下水在生活飲水、農(nóng)田灌溉、工業(yè)生產(chǎn)、城市發(fā)展和維系良好生態(tài)與環(huán)境方面發(fā)揮了重要作用。自20世紀(jì)70年代以來，我國特別是北方地區(qū)地下水開發(fā)利用規(guī)模不斷擴(kuò)大，2010年全國地下水供水量是1972年的5.5倍，北方部分地區(qū)地下水供水量超過總供水量的70%以上。近年來，一些地區(qū)由于過量開采地下水，導(dǎo)致地下水水位持續(xù)下降、地下含水層被疏干，引發(fā)了地面沉降、海水入侵、土地沙化等一系列生態(tài)及環(huán)境地質(zhì)問題。地下水資源的過度開發(fā)利用已嚴(yán)重危及經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展，對供水安全構(gòu)成威脅。

2011年中央1號文件、2012年國務(wù)院下發(fā)的關(guān)于實行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見都明確要求：嚴(yán)格地下水管理和保護(hù)。為了實現(xiàn)地下水資源的可持續(xù)利用，貫徹落實，中央國務(wù)院有關(guān)文件的要求，水利部在全國實施最嚴(yán)格水資源管理制度，地下水開發(fā)利用總量控制是其中重要的一項內(nèi)容。筆者探討了實施地下水開發(fā)利用總量控制應(yīng)注意的幾個關(guān)鍵問題。

1 合理確定地下水開發(fā)利用總量控制指標(biāo)

目前各水資源一級區(qū)、省級行政區(qū)地下水開發(fā)利用總量控制指標(biāo)已經(jīng)確定，應(yīng)將已確定的省級及各水資源一級區(qū)的控制指標(biāo)分解至各地級行政區(qū)和各縣級行政區(qū)。地下水開發(fā)利用總量控制指標(biāo)的確定應(yīng)在深入分析地下水資源狀況、開發(fā)利用現(xiàn)狀、地下水超采情況的基礎(chǔ)上，充分考慮區(qū)域水資源條件、供用水歷史和現(xiàn)狀、未來發(fā)展的供水能力和用水需求，分析地下水超采區(qū)水源替代的可行性以及潛力區(qū)適度增加開采量與水資源配置的合理性，規(guī)劃提出各分區(qū)的地下水開采總量控制指標(biāo)，計算流程如圖1所示。具體操作步驟可分為：

第一步，選取分區(qū)地下水可開采量和現(xiàn)狀開采量的最小值，作為規(guī)劃年地下水可供水量的初始值。

第二步，分析各分區(qū)經(jīng)濟(jì)社會資料，在遏制不合理需求、強化節(jié)水的前提下，預(yù)測規(guī)劃年分區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對水資源的需求量。

第三步，根據(jù)供水量和需水量預(yù)測結(jié)果，進(jìn)行供需平衡分析和水源配置。①如果達(dá)到供需平衡，供水預(yù)測中的分區(qū)規(guī)劃年地下水開采量暫定為該分區(qū)規(guī)劃年的地下水開發(fā)利用總量控制指標(biāo)。②如果未達(dá)到供需平衡，要進(jìn)一步調(diào)整水資源配置方案，對超采區(qū)應(yīng)充分考慮替代水源情況，合理確定超采區(qū)地下水壓采量。調(diào)整規(guī)劃年地下水開采量，如果增加后的地下水開采量既能滿足供需平衡，又不出現(xiàn)超采，可暫定為該分區(qū)規(guī)劃年地下水開發(fā)利用總量控制指標(biāo)。③如果仍然達(dá)不到供需平衡，需繼續(xù)增加地下水開采量甚至超采地下水，如果增加后的地下水開采量既能滿足供需平衡，又不超過現(xiàn)狀超采量，可暫定為該分區(qū)規(guī)劃年地下水開發(fā)利用總量控制指標(biāo)。④如果超采量已經(jīng)達(dá)到現(xiàn)狀超采量，規(guī)劃年分區(qū)預(yù)測地下水開采量仍然不能滿足需求，則將地下水現(xiàn)狀開采量作為該分區(qū)規(guī)劃年地下水開發(fā)利用總量控制指標(biāo)。

第四步，核查確定的各分區(qū)規(guī)劃年地下水開采總量控制指標(biāo)之和是否小于等于省級行政區(qū)控制指標(biāo)。如果大于，則需要對各分區(qū)重復(fù)上述步驟，調(diào)整規(guī)劃年各分區(qū)地下水開采量，以保證省級行政區(qū)控制指標(biāo)的實現(xiàn)。

圖1 地下水開采總量控制指標(biāo)的確定流程

2 加強節(jié)水，抑制對地下水開采的需求

節(jié)約用水是緩解缺水地區(qū)水資源供需矛盾的基本措施，也是實行地下水開發(fā)利用總量控制的重要保障。節(jié)水可以提高水的利用效率，減少水資源的浪費，直接減少用水單位的取水量，進(jìn)而促進(jìn)用水總量控制的有效實施。同時，生產(chǎn)用水和生活用水的節(jié)約將直接減少污水排放量，降低水污染程度帶來的環(huán)境壓力。

2.1 農(nóng)業(yè)節(jié)水

我國現(xiàn)狀地下水開采總量中60%用于農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)節(jié)水對于控制地下水開采具有十分重要的意義。農(nóng)業(yè)節(jié)水的重點是減少無效蒸發(fā)與滲漏損失，提高水分利用效率，達(dá)到節(jié)水增產(chǎn)的目的。

加強計量設(shè)施建設(shè)，逐步推行農(nóng)業(yè)用水總量控制與定額管理，合理調(diào)整農(nóng)、林、牧、副、漁各業(yè)用水比例。發(fā)展綠化節(jié)水和生物節(jié)水技術(shù)，提倡種植耐旱性植物，在水資源短缺地區(qū)限制和壓縮高耗水、低產(chǎn)出作物的種植面積，建立與水資源條件相適應(yīng)的節(jié)水高效農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)。對灌區(qū)全面實施節(jié)水改造，加強灌區(qū)配套改造工程建設(shè)，改進(jìn)地面灌水技術(shù)，推廣小畦灌溉、細(xì)流灌溉、波涌灌溉。因地制宜大力推廣管道輸水、噴灌和微灌等先進(jìn)的節(jié)水灌溉技術(shù)。推廣雨洪水集蓄利用。在旱作農(nóng)業(yè)區(qū)，推廣以滯蓄天然降水為主要目的的土地平整技術(shù)和改進(jìn)耕作技術(shù)。

2.2 工業(yè)節(jié)水

大力發(fā)展和推廣工業(yè)用水重復(fù)利用技術(shù)，提高水的重復(fù)利用率。大力發(fā)展循環(huán)用水系統(tǒng)、串聯(lián)用水系統(tǒng)和回用水系統(tǒng)。發(fā)展高效冷卻節(jié)水技術(shù)。鼓勵發(fā)展高效環(huán)保節(jié)水型冷卻塔和其他冷卻構(gòu)筑物。優(yōu)化循環(huán)冷卻水系統(tǒng)，加快淘汰冷卻效率低、用水量大的冷卻池、噴水池等冷卻構(gòu)筑物，發(fā)展高效循環(huán)冷卻水處理技術(shù)。

2.3 生活節(jié)水

推廣節(jié)水型器具，如節(jié)水型水龍頭、節(jié)水型便器系統(tǒng)、節(jié)水型淋浴設(shè)施、節(jié)水型洗衣機(jī)等。加強對公共供水單位的節(jié)水管理、供水管網(wǎng)的維護(hù)及改造，改變粗放的供水經(jīng)營模式，采取有效措施降低輸水損失。

3 合理配置各種水源，優(yōu)化地下水開采布局

隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和對水需求量增加，一些地區(qū)地下水開采量大幅度增加，出現(xiàn)超采問題。另一方面，一些地區(qū)一味強調(diào)引用地表水灌溉，大引大排，且很少開采地下水，造成地下水水位過高、潛水蒸發(fā)強烈和大片土壤次生鹽漬化，既浪費了寶貴的水資源，又影響了農(nóng)作物的產(chǎn)量。加強地表水、地下水統(tǒng)一管理、合理配置，在實施地下水開發(fā)利用總量控制的同時，加強生態(tài)環(huán)境的治理與保護(hù)。

3.1 加強地下水超采區(qū)治理與修復(fù)

存在地下水超采的地區(qū)是地下水總量控制的重點地區(qū)。對于已劃定的地下水超采區(qū)，要在強化節(jié)約用水的前提下，合理配置各種水源，優(yōu)先利用地表水，充分利用其他水源，替代超采區(qū)地下水開采，削減地下水超采量，逐步實現(xiàn)地下水采補平衡。

地下水超采區(qū)替代水源包括跨流域調(diào)水、當(dāng)?shù)氐乇硭推渌础Ｒ恍┛缌饔蛘{(diào)水工程的受水區(qū)也往往是地下水超采問題比較突出的地區(qū)，這些跨流域調(diào)水工程的建設(shè)為地下水超采治理提供了替代水源條件。對于這些地區(qū)，要根據(jù)調(diào)水工程的建設(shè)進(jìn)度、達(dá)效時間，合理確定地下水超采區(qū)的壓采方案。利用當(dāng)?shù)氐乇硭娲叵滤_采主要有兩種方式：一種方式是跨流域調(diào)水工程達(dá)效后為城市和工業(yè)供水，將原城市和工業(yè)擠占農(nóng)業(yè)的當(dāng)?shù)氐乇硭诉€出來，作為農(nóng)業(yè)地下水壓采的替代水源；另一種方式是新建地表水開發(fā)利用工程，為地下水超采區(qū)提供新水源，替代地下水開采。

再生水、微咸水、雨洪水等非常規(guī)水源也可作為地下水超采治理的替代水源。再生水可用于城市和河湖生態(tài)環(huán)境用水，替代城區(qū)地下水開采；或進(jìn)入河道與地表水混合后用于農(nóng)業(yè)灌溉，替代井灌區(qū)農(nóng)業(yè)開采的地下水。在微咸水分布區(qū)，可積極推廣咸淡水混澆技術(shù)，減少優(yōu)質(zhì)地下水開采量。在適宜地區(qū)，建設(shè)雨洪水利用工程，攔蓄雨洪水資源用于農(nóng)業(yè)灌溉，減少井灌區(qū)農(nóng)業(yè)開采的地下水。

3.2 適當(dāng)增加有潛力區(qū)域地下水開采

對于有地下水開采潛力的區(qū)域，應(yīng)統(tǒng)一管理各種水源，綜合考慮區(qū)域水資源條件、不同用水戶的需求，適當(dāng)增加地下水開采量，開拓供水水源，逐漸縮減和最終消除土壤次生鹽漬化面積。

3.3 嚴(yán)格控制采補平衡區(qū)地下水開采

對于地下水采補平衡區(qū)，應(yīng)嚴(yán)格控制地下水開發(fā)利用，原則上不能新增地下水開采，應(yīng)合理配置各種水源，積極利用地表水和其他水源，適當(dāng)減少地下水開采，增強地下水的涵養(yǎng)保護(hù)能力。

4 加強地下水開發(fā)利用總量控制的監(jiān)督管理

4.1 編制地下水年度用水計劃

在明確地下水開采總量控制指標(biāo)的基礎(chǔ)上，編制地下水年度用水計劃是實現(xiàn)地下水開采總量控制目標(biāo)的基礎(chǔ)工作。地下水年度計劃開采量應(yīng)以某個規(guī)劃水平年的總量控制指標(biāo)為方向，綜合考慮當(dāng)年年度的水源條件、節(jié)水水平、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求以及生態(tài)地質(zhì)環(huán)境需求，下一年度來水預(yù)測情況，各區(qū)域、各計劃用水戶近年來地下水利用情況，確定各區(qū)域、各計劃用水戶的下一年度地下水計劃用水量。對從事洗車、洗浴、游泳、水上娛樂等高耗水行業(yè)的計劃用水戶，應(yīng)當(dāng)從嚴(yán)核定用水指標(biāo)。

特殊干旱和突發(fā)事件等情況下，應(yīng)在合理識別地下水開采警戒水位的基礎(chǔ)上，根據(jù)當(dāng)時地下水水位變化，考慮本地區(qū)供水保障要求的具體情況，對地下水用水計劃進(jìn)行調(diào)整。地下水水位以較大幅度持續(xù)下降時的初始水位視為該干旱年份地下水開采的警戒水位。當(dāng)?shù)叵滤坏陀诰渌粫r，應(yīng)對地下水用水計劃進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，壓減一些地區(qū)或行業(yè)的用水計劃，優(yōu)先保障生活用水、重點工業(yè)用水、城市用水。

4.2 加強地下水監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)

我國地下水監(jiān)測計量工作整體比較薄弱，監(jiān)測站點密度不夠、布局不合理，地下水取水計量率不高，計量設(shè)備陳舊，計量手段落后。地下水開采計量是實行地下水開采總量控制和最嚴(yán)格管理的基礎(chǔ)，應(yīng)加大投入，加快實施。對城市公共供水水源井、企事業(yè)單位自備井、農(nóng)村集中供水水源井，應(yīng)實現(xiàn)在線計量，對規(guī)模以上農(nóng)業(yè)灌溉機(jī)電井應(yīng)實行一井一表。

4.3 完善水價調(diào)節(jié)機(jī)制

合理確定地下水資源費和其他水源之間的比價關(guān)系，提高地下水資源費征收標(biāo)準(zhǔn)，依法擴(kuò)大水資源費征收范圍，通過調(diào)整水價和地下水資源費等經(jīng)濟(jì)手段促進(jìn)節(jié)約用水，尤其是促進(jìn)超采區(qū)內(nèi)的替代水源利用，減少地下水超采量，控制超采區(qū)地下水開采處于合理水平。建立地下水資源費超計劃超定額累進(jìn)加價制度。合理確定工業(yè)、生活和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水定（限）額，對于超計劃或超定（限）額的要大幅度提高水資源費征收標(biāo)準(zhǔn)，運用經(jīng)濟(jì)手段推進(jìn)地下水保護(hù)工作。

4.4 加強監(jiān)督考核

完善的監(jiān)督考核體系是嚴(yán)格地下水管理和保護(hù)，實現(xiàn)地下水開發(fā)利用總量控制目標(biāo)的重要保障。地下水開發(fā)利用總量控制監(jiān)督內(nèi)容主要有3個方面：上級人民政府對下級人民政府的監(jiān)督，包括政策法規(guī)的執(zhí)行、總量控制計劃的完成情況、違規(guī)行為的處理等方面；上級水行政主管部門對下級水行政主管部門的監(jiān)督，包括地下水取水許可制度實施、節(jié)水型社會建設(shè)、替代水源工程建設(shè)、地下水補源工程建設(shè)、地下水封井管理等方面；相關(guān)部門對用水戶的監(jiān)督，包括節(jié)水設(shè)施和量水設(shè)施的普及程度、計劃用水的落實情況、水資源費繳納制度的實施、機(jī)井封填情況等方面。

為確保地下水開發(fā)利用總量控制監(jiān)督管理的有效實施，應(yīng)建立績效考核指標(biāo)體系，規(guī)范考核程序，形成獎懲機(jī)制。地下水開發(fā)利用總量控制考核指標(biāo)包括：地下水開采總量、地下水水位變化、地下水超采區(qū)面積變化、封井完成率、地下水監(jiān)測網(wǎng)覆蓋、量水設(shè)施配置率、地下水法規(guī)制定和執(zhí)行度、地下水取水許可制度執(zhí)行度、公眾參與度、地下水管理宣傳力度、總量控制工作計劃與實施方案、管理體制與管理機(jī)構(gòu)、管理信息系統(tǒng)建設(shè)、計劃用水制度、地下水總量控制投入。

5 結(jié)語

實施地下水開發(fā)利用總量控制是落實水法的要求，是實行最嚴(yán)格水資源管理制度的迫切需要。合理確定各分區(qū)地下水開發(fā)利用總量控制指標(biāo)，嚴(yán)格控制地下水開采，逐步削減地下水超采量，將有助于解決局部地區(qū)日益嚴(yán)峻的地下水生態(tài)環(huán)境問題，實現(xiàn)地下水資源的采補平衡和可持續(xù)利用。

地下水開發(fā)利用總量控制指標(biāo)的確定既要考慮地下水資源本身的稟賦條件和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的要求，也要兼顧經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的現(xiàn)實需求。應(yīng)根據(jù)水資源綜合規(guī)劃等已有成果，在分析地下水開發(fā)利用現(xiàn)狀和超采狀況、超采區(qū)替代水源情況、潛力區(qū)適度增加開采量合理性的基礎(chǔ)上，選擇適宜的方法確定各分區(qū)地下水開發(fā)利用總量控制指標(biāo)。同時，強化節(jié)水，優(yōu)化地下水開采布局，加強地下水開發(fā)利用總量控制監(jiān)督管理，確保地下水開發(fā)利用總量控制指標(biāo)的落實。

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