George Magnus

城鎮(zhèn)化并不一定帶動經(jīng)濟增長，而實施過程中如何應(yīng)對各種復(fù)雜的利益關(guān)系也是一個難題。

中國官方已經(jīng)多次公開表態(tài)將要通過城鎮(zhèn)化改革來強化市場機制和法治建設(shè)，提高私人部門在經(jīng)濟活動中的地位。改革的決心毋庸置疑，不過難題在于實施過程中如何應(yīng)對錯綜復(fù)雜的利益關(guān)系，尤其是中央政府和地方政府之間。

首先需要明確的是，城鎮(zhèn)化并不一定帶動經(jīng)濟增長，經(jīng)濟增長才是城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)。二十一世紀以來，經(jīng)濟增長最快的經(jīng)濟體沒有經(jīng)歷明顯的城市化率的提高。亞洲發(fā)展銀行的研究也表明，將教育程度提高、人力資本積累、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)程度和工業(yè)密集度等因素考慮進去之后，城鎮(zhèn)化率提高對經(jīng)濟和居民收入增長的貢獻也明顯降低。

缺乏經(jīng)濟增長的城市化會給中國帶來風險，包括貧民窟和收入分配不公。相反，經(jīng)濟增長推動的城鎮(zhèn)化可以提高勞動力和產(chǎn)業(yè)的聚集度、教育和信息分享程度、資源投入的使用效率。這些成果進而幫助推動勞動生產(chǎn)率的提高和工資收入的上漲。

這樣看來，中國地方政府熱衷于追求經(jīng)濟增長的習(xí)慣自然有助于推動城鎮(zhèn)化。然而，在不計代價追求經(jīng)濟增長的模式下，中國不僅創(chuàng)造了現(xiàn)代化的大都市，也帶來了過熱的房地產(chǎn)市場、過度依賴基礎(chǔ)設(shè)施投資、高企的地方政府債務(wù)負擔。要改變這樣的狀況，中國需要在更為統(tǒng)一和協(xié)調(diào)的政策指導(dǎo)下進行城鎮(zhèn)化，這也意味著中央政府的權(quán)威需要鞏固。

根據(jù)聯(lián)合國的估算，在過去三十余年里將城市化率翻番的中國，還將貢獻約3億新增城市人口。此外，中國擁有百萬人口的城市從100個增至221個，五百萬人口的大都市將從14個增至23個，遠遠超過歐美國家的水平。中國官方估算每個城鎮(zhèn)化人口的投入成本約為10萬元，2億農(nóng)民工和3億新增城市人口需要50萬億元的投入。實際上，在人口老齡化過程中，這一數(shù)額還可能會增加。在地方政府還企圖擺脫近20萬億元的債務(wù)負擔之際，讓它們再承擔城鎮(zhèn)化成本頗有難度。那么城鎮(zhèn)化所需的巨大成本，那么該由誰來支付呢？

可以預(yù)見，中央政府不得不主動承擔責任。目前土地財政對地方政府至關(guān)重要。不過即便在一個多元化的政治模式下，中央政府也需要保留對土地政策的決策權(quán)，同時承擔社會保障和公共投資的成本。地方政府職能和收入來源也應(yīng)當改革。地方政府需要在中央轉(zhuǎn)移支付之外拓展其財政收入渠道，包括增加地方稅種和發(fā)行市政債融資，同時從基建投資和經(jīng)濟增長的主導(dǎo)者轉(zhuǎn)型成為更優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的提供者。

更長期看，城鎮(zhèn)化的支出可以通過勞動生產(chǎn)率的提高來彌補。相比于過去通過制造業(yè)和基建投資推動經(jīng)濟增長，未來中國政府將會在提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率、鼓勵教育和醫(yī)療服務(wù)等方面下更多功夫，而這些領(lǐng)域的投資增長在以往十分緩慢。此外，中國還將開發(fā)勞動密集行業(yè)以維持就業(yè)率。

成功的城鎮(zhèn)化不僅需要堅定地執(zhí)行可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟政策，更需要處理好地方政府和中央政府的關(guān)系。否則，那么城鎮(zhèn)化和戶籍改革的前景的不確定性將會增加——地方政府的行為如果不受中央政府強大財權(quán)的約束，很容易使中央通過平穩(wěn)的經(jīng)濟增長帶動城鎮(zhèn)化的目標在執(zhí)行過程中大打折扣。

在這方面，中國可以借鑒美國的經(jīng)驗。在兩次世界大戰(zhàn)過程中，美國聯(lián)邦政府鞏固了自身的財政權(quán)力，建立了完善的市政債市場和轉(zhuǎn)移支付制度，有效地改變了州政府大手大腳借貸和開支的問題，約束了州政府的財政權(quán)力。

中國即將踏上的城鎮(zhèn)化道路將不同于西方國家所經(jīng)歷的歷史，不僅時間更短，而且還要同時完成使經(jīng)濟再平衡的任務(wù)，并調(diào)和中央和地方政府對于經(jīng)濟增長目標的矛盾。只有先處理好這些問題，中國的城鎮(zhèn)化目標才不至于半途而廢。