丁 寧 , 金曉斌, 李珍貴, 唐 健, 胡 靜, 周寅康

（1.南京大學地理與海洋科學學院，江蘇 南京 210093；2.中國土地勘測規(guī)劃院，北京 100035）

1 引言

建國以來,隨著社會主義建設事業(yè)的不斷發(fā)展,征地工作也逐步開展。國家建設需通過向農(nóng)民征收土地,同時城市規(guī)模擴大、基礎設施建設、工業(yè)發(fā)展也成為不同時期征地開展的3個主要方向。征地工作保障了中國工業(yè)化和城市化進程,加速了改革開放步伐和經(jīng)濟又好又快發(fā)展,在中國經(jīng)濟建設、社會和諧穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展中發(fā)揮著重要的作用。

伴隨著城市化與工業(yè)化快速推進,建設用地需求旺盛,征地數(shù)量與規(guī)模激增,涉及范圍廣、人數(shù)多,然而在征地制度上仍較多沿用由計劃經(jīng)濟時代所形成的框架體系,難以適應經(jīng)濟社會發(fā)展的要求,導致現(xiàn)行征地制度出現(xiàn)種種弊端,造成了諸多不良后果。

在經(jīng)濟高速發(fā)展的將來,大規(guī)模的城市化仍需征地工作的支持,然而現(xiàn)階段由征地引發(fā)的矛盾愈演愈烈,僅停留于提高補償標準等改善措施已遠遠不夠,亟需上升到關注社會穩(wěn)定的層面。這種社會穩(wěn)定風險衍生于在征地過程中相關利益群體對征地拆遷項目的抗拒,如上訪、留置原地拒絕拆遷、暴力對抗甚至群體示威等。因此,對征地項目所涉及的影響社會穩(wěn)定的風險進行界定,分析其引起的社會不穩(wěn)定風險十分必要。2010年5月國務院辦公廳出臺《關于進一步嚴格征地拆遷管理工作、切實維護群眾合法權益的緊急通知》（以下簡稱《通知》）,要求征遷立項前要組織專家論證,廣泛征求社會各界特別是被征遷人的意見,進行征地社會穩(wěn)定風險評估。自此,征地風險評估制度被正式納入征地制度體系。2011年1月出臺的《國有土地上房屋征收與補償條例》中第十二條規(guī)定：市、縣級人民政府作出房屋征收決定前,應當按照有關規(guī)定進行社會穩(wěn)定風險評估。該條例的頒布更進一步規(guī)范了征地社會穩(wěn)定風險評估的開展。

征地制度的研究熱點當前主要集中于規(guī)范征地程序[1]、縮小征地范圍[2]、完善征地補償標準[3-6]、多途徑安置失地農(nóng)民及社會保障[7-9]等方面。由于社會穩(wěn)定風險評估的實踐操作剛剛起步,其專項研究還較為鮮見。然而為保障經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展和創(chuàng)建和諧社會,完善征地風險評估制度有著非常迫切的需要。因此,本文在分析現(xiàn)行征地社會穩(wěn)定風險評估制度的基礎上,提出實踐中存在的主要問題及原因,對規(guī)范化評估機制的建立進行探討,為征地風險評估制度的規(guī)范化提供參考。

2 現(xiàn)行征地風險評估制度分析

征地社會風險評估制度是指對涉及土地征收或農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的建設項目,在報批前對征地實施可能引發(fā)的矛盾糾紛及潛在風險進行綜合分析與評估,以期在風險上能先期預測、先期研判、先期介入、先期化解,切實解決征地矛盾,從源頭上有效預防和減少因征地引發(fā)的社會矛盾及不穩(wěn)定因素,切實維護社會和諧穩(wěn)定的制度。自《通知》提出建立征地社會穩(wěn)定風險評估制度的基本要求后,省、市等各級政府都紛紛出臺相關政策加以落實。2011年6月原國家土地副總督察甘藏春在全國國土資源依法行政工作會議上又一次強調(diào)：“今后重大征地項目、礦山開發(fā)項目、影響周邊關系比較復雜的項目,在合法性評估基礎上也要進行社會風險評估”,促進了各地加快征地風險評估的落實。目前,全國大部分省市已初步形成了具有操作可行性的征地風險評估機制,就評估主體、評估內(nèi)容、評估程序等已形成了相對明晰的實施方案,同時將其納入農(nóng)用地轉(zhuǎn)用與建設用地報批程序,取得了一定的積極成效,現(xiàn)行征地風險評估基本流程如圖1。

2.1 征地風險評估主體與評估內(nèi)容

目前在征地風險評估的實際操作中,大多以地方土地管理部門為責任主體,評估內(nèi)容包括：（1）征地的合法性。評估征地及補償安置工作是否符合現(xiàn)行法律、法規(guī)和規(guī)章制度,所涉及政策調(diào)整、利益調(diào)節(jié)對象和范圍是否界定準確,政策、法律依據(jù)是否充足。（2）征地的合理性。主要評估征地是否符合當?shù)氐慕?jīng)濟社會發(fā)展總體水平,能否為絕大多數(shù)群眾接受,是否兼顧了被征地群眾的現(xiàn)實利益和長遠利益,是否體現(xiàn)了公平原則。（3）征地實施的前提條件。一方面評估建設項目是否經(jīng)過審查報批程序和可行性論證,是否符合國家產(chǎn)業(yè)和相關政策；另一方面評估土地征收或農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的各項準備工作是否充分,如征地預存款是否落實,征地補償安置政策宣傳是否到位,被征地農(nóng)民的基本生活保障能否落實等。（4）矛盾沖突與潛在風險。主要評估征地是否會引起利益相關者的嚴重對立,在近期和較長一段時期內(nèi)是否存在引發(fā)群體性事件（如激烈沖突、群體性上訪等）的風險,是否可能引發(fā)其他不穩(wěn)定因素等。（5）實施土地征收或者農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的社會穩(wěn)定風險防范對策和預案措施。

圖1 現(xiàn)行征地風險評估流程圖Fig.1 The procedures of risk assessment on current land requisition

2.2 征地風險評估程序與方式

由于征地風險評估制度尚處于初步探索階段,未形成規(guī)范化的評估程序與方法,目前多在項目立項后建設用地報批前開展。具體方法是：首先,資料收集,通過實地調(diào)查和資料查閱等方式收集風險評估所需基礎資料；其次,風險點調(diào)查,通過征地前告知、確認、聽證等程序,了解影響社會穩(wěn)定的風險點,廣泛征求社會各界特別是利益群體的意見,進行走訪、座談,識別征地風險點；第三,組織評估,在全面了解相關情況后,做出實施征地、暫緩征地和停止征地的決定,對于準予實施的征地行為,同意組織材料進行建設用地報批；對暫不予實施的征地行為,待各方充分溝通,解決風險點問題,征得群眾理解后再進行評估。如矛盾可以化解,則可實施征地,否則應停止征地行為；第四,制定工作預案,對于評估出的不穩(wěn)定隱患,制定出化解和應急處置工作預案,由評估責任主體實施。

目前評估方法以聽取群眾意見為主,采取走訪、座談和問卷調(diào)查等形式,部分地區(qū)采取專家咨詢方式,征求相關領域?qū)＜?、被征地人大代表和政協(xié)委員的意見。

2.3 現(xiàn)行征地風險評估制度問題分析

現(xiàn)行征地風險評估制度充分體現(xiàn)了被征地群眾意愿的重要性,一定程度上對征地實施存在的風險和潛在矛盾進行了預防和評估,對切實減少征地矛盾糾紛,保護群眾利益,維護社會穩(wěn)定具有重要意義。但由于該制度剛剛建立,實踐中仍存在一些突出問題[10]。

2.3.1 征地風險評估主體有待確認 以土地管理部門作為征地風險評估主體,存在較多弊端與不便。其一,土地管理部門不是實施征地行為的單位,沒有解決征地沖突問題的權利和能力,不適合作為風險排查與化解的責任單位；其二,征地風險評估與基層群眾息息相關,土地管理部門與群眾溝通了解有限,獲取信息不甚全面,可能會導致評價結果出現(xiàn)偏差；其三,土地管理部門基層人員有限,對征地前告知、確認、聽證工作開展已有較多困難,征地風險評估制度進一步增加了其工作難度。事實上,從規(guī)劃立項到項目開工建設涉及多個職能部門,各部門權利責任存在重疊和沖突,尤其是征地拆遷、補償費分配使用、被征地農(nóng)民社會保障等問題更是如此,征地風險評估僅依靠部門難以達到預期目的。

2.3.2 征地風險評估功能定位有待明確 現(xiàn)行征地風險評估制度雖在一定程度上實現(xiàn)了征地風險點的識別,評估了征地實施的矛盾沖突與潛在風險,但其在整個征地系統(tǒng)中的功能定位并不明確,作為征地過程的輔助環(huán)節(jié),有可能流于形式。一方面風險評估執(zhí)行于項目立項后征地實施前,評價結果不會對項目實施造成直接影響,即使評估出現(xiàn)不穩(wěn)定因素及潛在矛盾沖突,也難以重新選址立項,故評價結果的應用性有限；另一方面,建設項目實施中環(huán)境影響風險評估、征地風險評估、拆遷風險評估等制度并行,評價主體、評價程序及評價內(nèi)容均存在一定交叉與重復,不僅加重了相關部門的工作負擔,也造成了不必要的資源浪費。

2.3.3 征地風險評估程序有待規(guī)范 現(xiàn)行征地風險沖突評估主要采取信訪、座談等方式,通過聽取群眾或?qū)＜乙庖姶_定風險評價結果,主觀性較強且缺乏必要的科學依據(jù),相應的評估技術有待進一步提高；其次,征地風險評估系統(tǒng)尚不完善,僅就征地合法性、合理性等定性因素進行測評,而對定量因素缺乏探討,沒有建立起較為完整的風險測算指標體系,難以準確了解征地潛在風險,評價結果可信度較為有限；另外,征地風險評估程序尚不完善,尤其摸底選樣、沖突定級、風險預測、應急預案等環(huán)節(jié)還需進一步研究,以提高整個過程的科學性和效率。

3 征地風險評估規(guī)范化體系探索

根據(jù)征地風險評估制度設定基本功能取向,針對現(xiàn)行風險評估實踐中存在的問題,從明確風險評估功能定位、完善風險評估系統(tǒng)及優(yōu)化風險評估程序3方面進行規(guī)范化控制,提高征地風險評估制度的科學性和應用性,建立相對完整且具有可操作性的評價系統(tǒng)（圖2）。

3.1 明確征地風險評估定位

征地風險評估是對征地過程中可能發(fā)生的矛盾沖突和不穩(wěn)定因素進行評估和預測的專項制度,本質(zhì)是為了從源頭上降低風險發(fā)生的概率,確保征地拆遷及項目建設的順利進行,維護社會穩(wěn)定。為確保評估結果的有效性和影響度,應將其定位為項目立項的必要條件而非征地實施的必要條件,在項目立項前開展征地風險評估,分析項目實施可能導致的社會風險,若立項潛在矛盾沖突與不穩(wěn)定因素較多,則不予立項,這樣更易于從源頭上控制征地風險,增加風險評估結果的有效性；另外,為實現(xiàn)資源優(yōu)化配置,提高風險評估效率,建議將環(huán)境影響評估、征地風險評估與拆遷風險評估統(tǒng)一納入征地風險評估體系,進行統(tǒng)一風險預測評估。

3.2 完善征地風險評估系統(tǒng)

由于征地風險評估是一項涉及范圍較廣、個體效應較強的政策制度,建議將地方政府作為征地風險評估制度的實施主體,按照“屬地管理、分級負責”的原則,由建設項目所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦事處）負責進行社會穩(wěn)定風險評估,由維穩(wěn)辦、城建、國土、民政、司法、公安、信訪等部門進行配合；其次,建立較為科學完整的征地風險識別與評估系統(tǒng),將風險識別系統(tǒng)具體劃分為風險來源、風險性質(zhì)及風險產(chǎn)生原因,逐項進行深入分析,并在此基礎上建立征地制度風險評估系統(tǒng),以征地環(huán)境效應、征地可行性、征地拆遷風險及征地配套制度作為目標層,將各因素細化為可定量的具體指標,建立綜合評價系統(tǒng),可采用多目標綜合評價法、AHP評價法、模糊綜合評價等方法進行征地風險指數(shù)測算,較為客觀地評估征地拆遷是否會引致社會風險及風險大小。

3.3 優(yōu)化征地風險評估程序

圖2 征地風險評估規(guī)范化流程分析圖Fig.2 Analysis of standardized procedures of risk assessment on current land requisition

征地風險評估程序可從以下方面進行優(yōu)化：（1）摸底選樣。對所有征地項目進行風險評估涉及評估程序較為復雜,地塊數(shù)目較多,可在評估前期選取典型區(qū)域進行摸底,若所在區(qū)域涉及農(nóng)戶數(shù)量較小且過往信訪量較少,則可適當簡化風險評估程序,直接聽取群眾或?qū)＜乙庖?提高風險評估效率。（2）風險指數(shù)測算與風險定級。通過對風險評價系統(tǒng)各指標因素的綜合分析與測算,得出具有可比性的征地風險指數(shù)值,依據(jù)指數(shù)范圍劃分風險等級,加強征地風險評估的技術性和科學性。（3）風險預測。在現(xiàn)行風險因素識別與風險等級測算基礎上,對未來征地風險進行預測,分析風險可能發(fā)生的范圍、概率、時間等。（4）評估結果處理。按照測算得出的風險指數(shù)與等級,將征地風險評估結果歸為無風險、低風險和高風險3類,按照各自特點采取相應解決措施,如風險較低可采取宣傳、調(diào)解、談判等方式,風險較高則應給予暫緩征地、停止征地、暫緩立項、停止立項等處理,將各種風險情況進行細分,使之與處理措施相對應,鼓勵多樣化的處理方式,最大限度的解決征地潛在風險與矛盾沖突。

同時,為確保各地能認真落實征地風險評估工作,有必要建立健全相應的配套監(jiān)管機制。建議由省級政府或職能部門負責監(jiān)管和備案,監(jiān)管內(nèi)容包括評估程序規(guī)范性、結果有效性、應對措施落實情況等,同時所有征地風險評估必須備案。在監(jiān)管中還應引入評估反饋環(huán)節(jié),即如果待評估征地區(qū)域社會條件或征地政策發(fā)生改變時,應責成評估主體重新審核評估結果準確性,若評估結果失效,應重新進行評估。

4 結論與討論

本文在現(xiàn)行征地風險評估制度分析基礎上,提出評估實踐中存在的主要問題,探討規(guī)范化的征地風險評估制度構建,主要得出以下結論：

（1）現(xiàn)行征地風險評估制度多以土地管理部門為責任主體,通過座談、走訪、信訪等方式進行風險識別,以群眾或?qū)＜乙庖娮鳛轱L險評估結果,在實踐過程中存在評價主體不明、功能定位不清、評價程序不科學等問題。

（2）應從明確征地風險評估定位、完善征地風險評估體系和優(yōu)化征地評估程序3方面規(guī)范征地風險評估制度。確保在項目立項時開展風險評估,采用科學客觀的評估方法、建立包括征地風險評估、拆遷風險評估及環(huán)境影響評估的風險評估系統(tǒng),明確地方政府在風險評估中的主體作用,建立健全征地沖突風險評估配套機制與監(jiān)管機制,變“被動保穩(wěn)定”為“主動創(chuàng)穩(wěn)定”。

本文就征地風險評估規(guī)范化體系的建立與完善進行探討,其程序設置較多從維護社會穩(wěn)定層面進行考慮,未對經(jīng)濟發(fā)展因素進行過多分析。從該制度設定的本意上看,征地風險評估不僅要從源頭上對社會風險進行控制,降低征地風險發(fā)生的概率,其評價結果和處理方式還應考慮社會經(jīng)濟發(fā)展的需要,在風險評估制度建設中如何在維護社會穩(wěn)定和促進經(jīng)濟發(fā)展之間取得平衡,尚需進一步研究。

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