劉新明

所謂稅收征管模式，是指國家及其稅務(wù)機關(guān)，依照稅收法律法規(guī)實施稅收征管過程中，在稅收征管組織機構(gòu)、稅收征管形式和稅收征管方法等方面所采取的規(guī)范形式和結(jié)合方式，具體表現(xiàn)為稅務(wù)征收、管理、檢查等組合形式。

一、我國稅收征管模式的演進(jìn)及不足

完善的稅收征管模式是提高稅收征管效率的重要保障。理想狀態(tài)下，納稅人都應(yīng)當(dāng)依法申報納稅，未依法申報繳納的部分稱之為“稅收差額”。它直接反映了稅收征管的效率和狀態(tài)。根據(jù)國際貨幣基金組織專家對國際稅收征管改革實踐的分析，按“稅收差額”的大小，可將各國稅收征管效率分為市場經(jīng)濟成熟國家的四類和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型類。其中經(jīng)濟轉(zhuǎn)型類國家的稅收差額很大，其稅收征管在經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程中才逐步加強，我國即屬于此類。有關(guān)學(xué)者研究表明，保守地估計，我國稅收差額在25%以上?？梢娢覀儺?dāng)前不斷推進(jìn)和深化的稅收征管改革任重而道遠(yuǎn)。

從各國實踐看，稅收征管模式總是隨著經(jīng)濟體制改革和稅收制度變革而相應(yīng)變化的。建國以來，我國的稅收征管模式由“保姆式”、“分離式”發(fā)展到今天的模式（先稱之為“初步綜合式”）。從1950年到1990年的40年里，我國采取的征管模式的特點可以概括為“一員進(jìn)廠，各稅統(tǒng)管，集征、管、查于一身”，稅收專管員相當(dāng)于稅務(wù)保姆。

1987年至1990年我國選擇在部分省區(qū)試點新模式。經(jīng)過總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，于1990年9月召開全國征管工作會議，提出了新的征管模式，即征收、管理、稽查三分離或征收（管）、檢（管）查兩分離和納稅人主動申報納稅的新征管模式?？梢苑Q之為“分離式”。

1997年至2003年，開始推行30個字的現(xiàn)代化稅收征管模式，即“以納稅申報和優(yōu)化服務(wù)為基礎(chǔ)，以計算機網(wǎng)絡(luò)為依托，集中征收，重點稽查”。為解決“淡化責(zé)任、疏于管理”的問題，2003年在30字模式的基礎(chǔ)上又補充了“強化管理”4個字，形成了當(dāng)前的34字模式。

上述幾種稅收征管模式的實行都是與當(dāng)時所處的經(jīng)濟環(huán)境、稅制結(jié)構(gòu)、征管對象狀況、國家和政府的主要任務(wù)相適應(yīng)的，對于履行稅收職能、促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展、提高征管質(zhì)效、優(yōu)化稅收環(huán)境等發(fā)揮了積極的作用。尤其是34字模式，在一定程度上吸取了西方發(fā)達(dá)國家稅收征管模式的特點，順應(yīng)了市場經(jīng)濟不斷深化的實際，作用更加明顯。

現(xiàn)行稅收征管模式的不足在實踐中主要表現(xiàn)在：一是盡管把優(yōu)化服務(wù)作為一項基礎(chǔ)工作來抓，但實際中往往肆意擴大納稅服務(wù)的范圍和方式。對納稅服務(wù)認(rèn)識不清、服務(wù)方式方法單一，尤其是重形式輕實質(zhì)等問題較普遍，沒有正確地把納稅服務(wù)融入到稅收執(zhí)法和日常管理中，甚至一定程度上忽視了稅收執(zhí)法的剛性。二是以計算機網(wǎng)絡(luò)為依托讓稅務(wù)部門將推進(jìn)硬件建設(shè)當(dāng)做任務(wù)來完成，忽視了其背后的流程再造和管理創(chuàng)新?，F(xiàn)代化的稅收征管是以信息技術(shù)的應(yīng)用為重要支撐的，計算機網(wǎng)絡(luò)是在管理創(chuàng)新過程中的一種技術(shù)手段。一定程度的本末倒置，使信息技術(shù)設(shè)備功能得不到充分應(yīng)用、脫離實際情況，反而增加了稅收征管成本。三是集中征收容易簡單理解為征收機構(gòu)的收縮，尚不適合國情。我國目前經(jīng)濟社會發(fā)展區(qū)域差距較大，納稅人的思想理念、現(xiàn)實條件千差萬別，在較發(fā)達(dá)的城市還無法真正做到稅款的集中征收，在廣大的中西部地區(qū)、山區(qū)、農(nóng)村等地區(qū)，更是難以做到。四是重點稽查容易讓人產(chǎn)生“嚴(yán)打”的錯覺。這種錯覺直接帶來要求基層把40%左右的力量配備在稽查，削弱了日常管理這一最基礎(chǔ)領(lǐng)域的力量；同時要求每年稽查收入要占稅收收入總量的一定比例，類似于前些年給派出所下達(dá)罰款任務(wù)。而“人機結(jié)合”的主要選案來源因計算機監(jiān)控的有限，導(dǎo)致稽查工作陷入被動。作為最后守關(guān)把口的稽查工作，在一定程度上偏離了正常軌道。

二、當(dāng)前稅收征管模式的走勢和社會管理的啟示

（一）當(dāng)前稅收征管模式的發(fā)展趨勢

1、市場經(jīng)濟發(fā)達(dá)國家現(xiàn)行稅收征管模式主要體現(xiàn)為“三化”：一是信息化。有完整統(tǒng)一的信息化網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)了數(shù)據(jù)的集中處理。如美國國內(nèi)收入署共有4個廣域網(wǎng)、1182個區(qū)域網(wǎng)，僅聲訊網(wǎng)每年處理電話2億次左右，大量的圖像及表格由圖像識別處理系統(tǒng)及時處理。幾乎所有的稅務(wù)工作人員每天都要依賴稅收管理信息系統(tǒng)工作。稅務(wù)機關(guān)與納稅人以及其他個人和組織之間構(gòu)建了快捷的稅收信息通道。德國納稅人、稅務(wù)機關(guān)和中介機構(gòu)幾乎都通過網(wǎng)絡(luò)處理涉稅事宜。會計（稅務(wù)）師信息數(shù)據(jù)處理中心與稅務(wù)信息處理中心聯(lián)網(wǎng)，每月通過計算機處理上百萬件的個人收入所得稅納稅申報。澳大利亞70%以上納稅人使用電子申報，稅務(wù)局管理信息系統(tǒng)與海關(guān)、銀行等部門聯(lián)網(wǎng)，可隨時調(diào)閱所需資料。二是社會化。在政府的監(jiān)管下，普遍借助大量社會中介機構(gòu)、納稅人協(xié)會、稅收服務(wù)志愿者組織等市場主體和非政府組織來承擔(dān)征納關(guān)系中大量的事務(wù)性、服務(wù)性工作，尤其是普遍實行稅務(wù)代理制。如美國大約有40%的申報表是發(fā)給律師、會計師等代理申報人的。在德國大多數(shù)納稅人委托職業(yè)會計（稅務(wù)）師進(jìn)行納稅申報。日本有85%以上的企業(yè)通過稅理士（稅務(wù)代理人員）辦理納稅事宜。三是法治化。美、德、法等國家均制定了法律位階僅次于憲法的《稅收基本法》，將事關(guān)全局的重大稅收問題以法律形式固定下來，同時以法律規(guī)范確立了完整高效的稅收執(zhí)法管理體系。一切稅務(wù)事宜均嚴(yán)格依法進(jìn)行，普遍重視稅收稽查工作，對涉稅違法行為實行重處。如俄羅斯、日本、德國、法國、意大利等不少國家成立了稅務(wù)警察機構(gòu)，加大了對稅務(wù)違法行為的打擊力度。

2、市場經(jīng)濟發(fā)達(dá)國家稅收征管模式新趨勢主要體現(xiàn)為“三個管理”：一是稅收戰(zhàn)略管理。隨著公共管理改革的深化，戰(zhàn)略管理引起大多數(shù)尤其是發(fā)達(dá)國家政府的高度重視，稅收戰(zhàn)略管理由此逐步走上歷史舞臺，以指導(dǎo)稅務(wù)部門提高適應(yīng)新形勢的能力、提升行政效率。二是稅收風(fēng)險管理。除稅務(wù)風(fēng)險防范與化解逐步制度化外，開始嘗試建立稅務(wù)部門與納稅人、稅務(wù)中介之間的增強型關(guān)系，不斷提高風(fēng)險管理的前瞻性、精準(zhǔn)性、有效性。三是稅收專業(yè)化管理。選擇重點稅源行業(yè)建立相應(yīng)的行業(yè)稅務(wù)管理機構(gòu)，實施稅收專業(yè)化管理。如在稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部分別成立大企業(yè)管理機構(gòu)、中小企業(yè)管理機構(gòu)，深化納稅評估。征管機構(gòu)設(shè)置趨于專業(yè)化和扁平化，稅務(wù)人力資源走向集約化。通過上述舉措進(jìn)一步提高征管質(zhì)效，逐步實現(xiàn)征稅成本最小化，稅收環(huán)境最優(yōu)化。

（二）社會管理對稅收征管模式變革的啟示

社會管理主要是政府和社會組織為促進(jìn)社會系統(tǒng)協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)，對社會系統(tǒng)的組成部分、社會生活的不同領(lǐng)域以及社會發(fā)展的各個環(huán)節(jié)進(jìn)行組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和控制的過程。構(gòu)建社會主義和諧社會對社會管理提出的要求是:探索社會主義初級階段社會管理的基本規(guī)律;制定社會管理的基本方針、法律法規(guī)和政策;明確社會管理的主體;合理配置社會發(fā)展資源,實現(xiàn)經(jīng)濟和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展以及社會質(zhì)量的全面提高。在實施過程中要求建立綜合決策機制、鼓勵社會組織和民眾廣泛參與，做好基礎(chǔ)性工作，優(yōu)化社會資源配置，強化政府的服務(wù)職能?？梢?，社會管理工作應(yīng)該具有基礎(chǔ)性、綜合性、公共性、法治服務(wù)性、廣泛參與性等特點。稅收征管模式是社會管理在稅收征管領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，適應(yīng)新形勢下社會管理的新要求，是創(chuàng)新和完善稅收征管模式應(yīng)有之義。

近來，武漢市經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)地稅局組織相關(guān)干部積極開展“納稅人評地稅”活動。轄區(qū)50戶納稅人圍繞稅法宣傳、涉稅事項辦理及納稅服務(wù)等方面征集了40余份建議和意見。 （圖/文：市地辦）

三、創(chuàng)新完善現(xiàn)行稅收征管模式的建議

當(dāng)前稅收征管模式的創(chuàng)新與完善應(yīng)當(dāng)在借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗的同時，立足我國經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀和趨勢，充分吸收社會管理的精髓，上升到戰(zhàn)略管理高度，以最低成本、最高質(zhì)效、最優(yōu)環(huán)境為指引，立足法治化、信息化、社會化。要著重把握好三個方向：

1、從收入管理型走向執(zhí)法服務(wù)型。我國稅收征管模式逐步優(yōu)化，但是始終沒有擺脫“以稅收收入為中心”的桎梏，不論是機構(gòu)設(shè)置、綜合績效考核還是具體稅收征管工作，收入管理型特征比較明顯。在這一背景下，采用行政手段按照“基數(shù)+增幅”下達(dá)收入計劃，稅務(wù)部門以征收稅款、完成任務(wù)為主要目標(biāo)。普遍出現(xiàn)重收入輕管理服務(wù)、收過頭稅（寅吃卯糧、引稅、借稅）、“余稅不收”（為減輕次年增幅壓力控制稅收規(guī)模和增幅）等亂象，偏離了現(xiàn)代化稅收征管模式的發(fā)展要求。稅收成本沒有得到足夠重視、納稅遵從是被動而非主動、稅收誠信度較低。經(jīng)過多年的探索，當(dāng)下我國稅收征管模式已具備選擇執(zhí)法服務(wù)型的方向的條件，可采取如下方法：一是完善稅收法律體系。在《憲法》中增加稅收章節(jié)，制定《稅收基本法》，將稅收征管工作系統(tǒng)地用法律形式固定下來，賦予征納雙方平等法律地位，使稅收征管過程成為稅務(wù)部門履行稅收征管職責(zé)與納稅人履行納稅義務(wù)的統(tǒng)一過程。二是結(jié)合誠信社會建設(shè)，實行綜合性分類管理。按照納稅人誠信度、規(guī)模、產(chǎn)業(yè)性質(zhì)等分類，開展有區(qū)別的管理和有針對性的服務(wù)，以信息技術(shù)為支撐、誠信納稅需求為導(dǎo)向，夯實基礎(chǔ)、規(guī)范流程，引導(dǎo)稅務(wù)部門與納稅人的稅法遵從由被動走向主動。三是實行稅收收入指導(dǎo)性計劃與稅收征管質(zhì)效相結(jié)合的考核機制。要逐步淡化“收入中心論”影響，最終樹立體現(xiàn)稅收成本最小、征管質(zhì)效最高、社會效益最佳的治稅理念。四是提升稅務(wù)稽查層級，嚴(yán)肅涉稅違法行為查處。實行稅務(wù)稽查部門分片設(shè)立，直屬省級稅務(wù)部門和稅務(wù)總局稽查局雙重管理，賦予稅務(wù)稽查部門一定的刑事偵辦權(quán)。加大處罰力度，對涉稅違法者（無論是征納雙方還是社會中介）嚴(yán)查重處。

2、從稅務(wù)主導(dǎo)型走向社會協(xié)作型。一是鼓勵和支持社會中介機構(gòu)成長壯大。積極引導(dǎo)稅務(wù)師事務(wù)所、會計師事務(wù)所、律師事務(wù)所等機構(gòu)參與到納稅申報、稅收輔導(dǎo)、稅務(wù)鑒證等領(lǐng)域中來，鼓勵成立納稅人協(xié)會、稅收志愿者協(xié)會等民間組織開展稅收宣傳、稅務(wù)維權(quán)等活動。二是統(tǒng)一稅收管理信息系統(tǒng)，與銀行、海關(guān)、保險、工商、稅務(wù)中介等聯(lián)網(wǎng)。全國所有涉稅事宜逐步進(jìn)入系統(tǒng)，個人以身份證號碼、法人以法人代表身份證號碼為唯一稅務(wù)識別碼。稅收征管、稅務(wù)代理等均在統(tǒng)一系統(tǒng)內(nèi)的相應(yīng)模塊中進(jìn)行。三是建立第三方參與的稅務(wù)風(fēng)險評估機制。邀請第三方參與征納雙方的稅務(wù)風(fēng)險評估，促進(jìn)征納雙方和涉稅中介機構(gòu)的風(fēng)險管理，服務(wù)相關(guān)資源調(diào)配。

3、從多層均衡性走向扁平固基型。按照經(jīng)濟區(qū)域和職能需要設(shè)置稅務(wù)機構(gòu)，改變按照行政區(qū)劃均衡設(shè)置管理層級和全職能局的做法，突出鞏固基層管理服務(wù)工作。一是推行多元集中征收。條件成熟的地方或者重點稅源可以實行以省為單位的分片集中申報征收，條件不具備的地方可以實行設(shè)立多個征收點，或委托相應(yīng)的稅務(wù)機關(guān)受理申報征收。二是以省為單位設(shè)立稅收信息處理中心，可以分片設(shè)立稅收信息處理服務(wù)站作為派出機構(gòu)。建設(shè)統(tǒng)一的稅收管理信息系統(tǒng)，集中財力和技術(shù)力量，全面提升稅收管理信息系統(tǒng)的安全保障水平和層級。三是撤銷市、縣級全職能局，成立相應(yīng)的管理局。其中市級管理局作為省級全職能局的派出機構(gòu)，主要負(fù)責(zé)人事、財務(wù)、政風(fēng)行風(fēng)等行政管理和受省局委托的政策管理。根據(jù)當(dāng)前實際，縣級管理局作為稅收管理服務(wù)的重點加強建設(shè)，在人、財、物上給予傾斜，其承擔(dān)的職能主要有深化稅收宣傳、規(guī)范基礎(chǔ)管理、嚴(yán)格執(zhí)行稅收政策、廣泛開展納稅評估輔導(dǎo)，致力于調(diào)動各方力量優(yōu)化稅收服務(wù)、構(gòu)建誠信稅收環(huán)境。

鑒于此，建議建立適應(yīng)新形勢的稅收征管模式應(yīng)體現(xiàn)為：“以信息技術(shù)為支撐，以申報納稅為基礎(chǔ)，多元化集中征收，社會化優(yōu)質(zhì)服務(wù)，分類管理，嚴(yán)格稽查”。