王宏軍，李源靜

（天津商業(yè)大學(xué)法學(xué)院，天津300134）

自從1998年，《中華人民共和國(guó)土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱《土地管理法》）修訂中加入了對(duì)集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制，隨即為小產(chǎn)權(quán)房問題的產(chǎn)生埋下了導(dǎo)線。此后，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城市化進(jìn)程也不斷推進(jìn)，日益攀升的房?jī)r(jià)已無法滿足不斷增長(zhǎng)的住房剛性需求，價(jià)格相對(duì)低廉的小產(chǎn)權(quán)房應(yīng)運(yùn)而生。今年國(guó)土部表示將試點(diǎn)清除小產(chǎn)權(quán)房，這一決定再次將小產(chǎn)權(quán)房問題推向了輿論的風(fēng)口，使之進(jìn)入了公眾的視線①。由于目前小產(chǎn)權(quán)房并未獲得國(guó)家認(rèn)可，致使購(gòu)房者在購(gòu)買此類房屋時(shí)面臨了很大的風(fēng)險(xiǎn)。首先，此類房屋不僅無法進(jìn)入市場(chǎng)正常流轉(zhuǎn)，還存在被政府征收或者強(qiáng)拆的可能。同時(shí)，由于小產(chǎn)權(quán)房政策的不確定，以致大眾無法準(zhǔn)確預(yù)知其不利后果。但是小產(chǎn)權(quán)房低廉的售價(jià)，加之某些銷售商諸如“不久后可以變成大產(chǎn)權(quán)房”等不甚負(fù)責(zé)的承諾，這一切都讓很多購(gòu)房者甘愿為此冒險(xiǎn)?？墒菍?duì)于多數(shù)資產(chǎn)不夠充裕、無力承擔(dān)房?jī)r(jià)的小產(chǎn)權(quán)房購(gòu)買者來說，即使負(fù)擔(dān)小產(chǎn)權(quán)房的房?jī)r(jià)，也猶如一場(chǎng)豪賭。其次，由于沒有法律的認(rèn)可，小產(chǎn)權(quán)房沒有政府頒發(fā)的房產(chǎn)證，殘缺的產(chǎn)權(quán)使得購(gòu)買者不享有過戶的權(quán)利。如果購(gòu)買后遇到政府征收征用等占地情況，補(bǔ)償款將直接給予當(dāng)?shù)卣?，?gòu)買者卻無法獲得相應(yīng)的補(bǔ)償。不僅如此，購(gòu)房人及其家人也無法因購(gòu)買小產(chǎn)權(quán)房而遷入當(dāng)?shù)貞艨?，更無法獲得當(dāng)?shù)氐墓哺＠Y源。即使面對(duì)諸多壓力，小產(chǎn)權(quán)房卻依然備受廣大購(gòu)房者的青睞，小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)規(guī)模也有增無減。

圖表1小產(chǎn)權(quán)房密集區(qū)域

圖表2購(gòu)房者動(dòng)機(jī)

以天津?yàn)槔旖蛐‘a(chǎn)權(quán)房目前集中于西青區(qū)、東麗區(qū)、津南區(qū)、北辰區(qū)環(huán)城四區(qū)，多為大隊(duì)建設(shè)，且房屋沒有房本產(chǎn)證，購(gòu)買者只能一次性購(gòu)買。而且，房屋的產(chǎn)權(quán)年限多為70年，物業(yè)單位由鎮(zhèn)政府招標(biāo)，后期房屋維修等事宜也均有鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)，其售價(jià)一般為所在區(qū)域商品房房?jī)r(jià)的一半左右[1]。天津的購(gòu)買者大多為養(yǎng)老的老年人和準(zhǔn)備結(jié)婚的年輕人，數(shù)據(jù)表明，多數(shù)購(gòu)買者了解購(gòu)買小產(chǎn)權(quán)房的風(fēng)險(xiǎn)，也知道小產(chǎn)權(quán)房并非理想的購(gòu)房對(duì)象，但是因?yàn)閮r(jià)格因素，又無奈的選擇了小產(chǎn)權(quán)房。

圖表3某些地區(qū)小產(chǎn)權(quán)房均價(jià)及周邊商品房均價(jià)對(duì)比

一、小產(chǎn)權(quán)房問題產(chǎn)生的主要原因

什么是小產(chǎn)權(quán)房，我國(guó)現(xiàn)行法律和政府文件中并沒有與之對(duì)應(yīng)的準(zhǔn)確概念，小產(chǎn)權(quán)房只是媒體近幾年來對(duì)于相對(duì)于國(guó)家發(fā)產(chǎn)權(quán)證的房產(chǎn)的一種概括稱謂。眾學(xué)者對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的定義各不相同②，綜合學(xué)者觀點(diǎn)和公眾的普遍認(rèn)識(shí)，筆者認(rèn)為，小產(chǎn)權(quán)房是指在集體經(jīng)濟(jì)組織擁有的土地上建設(shè)的，以較低價(jià)格向非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員出售的商品性住宅。這類房屋一般由鄉(xiāng)鎮(zhèn)府、村委會(huì)自行開發(fā)建設(shè)，或者與開發(fā)商合作開發(fā)建設(shè)。相較于由國(guó)家房管部門頒發(fā)房屋所有權(quán)證的房屋，其產(chǎn)權(quán)證由鄉(xiāng)鎮(zhèn)府或者村委會(huì)頒發(fā)，所以也常被成為鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房。筆者認(rèn)為，小產(chǎn)權(quán)房的興起主要是基于以下兩個(gè)原因：

1.小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的制度原因

我國(guó)特有的城鄉(xiāng)二元土地制度及相應(yīng)的城鄉(xiāng)二元戶籍制度是小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的根本原因。我國(guó)《憲法》第10條規(guī)定：“城市的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。一切使用土地的組織和個(gè)人必須合理地利用土地?！边@條規(guī)定確定了我國(guó)的城鄉(xiāng)二元土地制度，同時(shí)明確了農(nóng)村土地由村農(nóng)民集體所有，也給予其處分其所有權(quán)的可能。

最初，1988年《土地管理法》允許非集體經(jīng)濟(jì)組織成員取得集體土地使用權(quán)，而1998年《土地管理法》的修訂又對(duì)集體土地使用權(quán)進(jìn)行了限制?！锻恋毓芾矸ā返?3條規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地；但是，興辦鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。前款所稱依法申請(qǐng)使用的國(guó)有土地包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征用的原屬于農(nóng)民集體所有的土地?！钡?3條規(guī)定:“農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外?！睆囊陨戏l可以看出，修訂后的《土地管理法》沒有對(duì)在舊宅基地上建房等情況進(jìn)行明確規(guī)定。而企業(yè)很可能利用破產(chǎn)和兼并的方式規(guī)避法律，以使集體土地使用權(quán)發(fā)生流轉(zhuǎn)。依據(jù)法無禁止即為自由的法理，小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)生也就無可厚非[2]。

況且，由于城鄉(xiāng)二元土地制度和城鄉(xiāng)二元戶籍制度的偏袒性，作為對(duì)農(nóng)民集體利益訴求的響應(yīng)，小產(chǎn)權(quán)房應(yīng)運(yùn)而生。城鄉(xiāng)二元制度在促進(jìn)了城市及城市工業(yè)化飛速發(fā)展的同時(shí)，卻也限制了作為集體土地所有權(quán)的農(nóng)民集體獲取土地利益分配的可能。根據(jù)憲法規(guī)定，農(nóng)民集體組織的確是集體土地的所有權(quán)人，可是根據(jù)《土地管理法》第63條規(guī)定，他們卻不能自由的行使其權(quán)利。對(duì)于農(nóng)民來說，在房?jī)r(jià)飛漲的今天，他們擁有與大量土地，卻無法利用土地使用權(quán)為自己創(chuàng)造相應(yīng)市場(chǎng)價(jià)值，這無疑是不合理的。加之，在農(nóng)民享有不完整的土地內(nèi)容的同時(shí)，政府卻享有完全的征收權(quán)。這也導(dǎo)致了農(nóng)民利益的相對(duì)減少。在征收過程過，土地補(bǔ)助政策的不合理，致使農(nóng)民只能拿到很少的補(bǔ)償。因此，農(nóng)民更愿意以長(zhǎng)期出租、宅基地上建房等方式推動(dòng)集體土地的流轉(zhuǎn)。

2.小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的社會(huì)原因

由于不斷攀高的房?jī)r(jià)給購(gòu)房者帶來了巨大的壓力，于是購(gòu)房者紛紛把目光轉(zhuǎn)向了雖有風(fēng)險(xiǎn)卻價(jià)格低廉的小產(chǎn)權(quán)房，這種狀況繼而推動(dòng)了小產(chǎn)權(quán)房交易的持續(xù)升溫。在國(guó)際上，各國(guó)通常采用房?jī)r(jià)收入比來衡量一個(gè)國(guó)家住房?jī)r(jià)格是否理性。在一些發(fā)達(dá)國(guó)家，房?jī)r(jià)收入比超過6就被視為泡沫區(qū)?？墒歉鶕?jù)2012年上海易居房地產(chǎn)研究院的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，我國(guó)35個(gè)城市中有23個(gè)城市的房?jī)r(jià)收入比超出6③，比例接近七成。天津的房?jī)r(jià)收入比更是高達(dá)10.4，高居第七位。面對(duì)居高不下的房?jī)r(jià)，國(guó)家連續(xù)出臺(tái)“限購(gòu)令”、“限價(jià)令”等以期用政策對(duì)房?jī)r(jià)進(jìn)行調(diào)控，卻并未取得明顯效果。在天津，以普通大眾的收入水平，公眾想要買到自己心儀的房產(chǎn)，大概需要20到30年時(shí)間。因此，位于城市近郊而房?jī)r(jià)便宜小產(chǎn)權(quán)房便在交通日益發(fā)達(dá)的現(xiàn)在成為了購(gòu)房者的首選。如今，城市化進(jìn)程的加快讓不少村鎮(zhèn)不斷向城市中心靠近，形成了城中村的格局，這更為小產(chǎn)權(quán)房的形成提供了地理上的優(yōu)勢(shì)。

另一方面，由于2007年十七屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》對(duì)新農(nóng)村的建設(shè)提出了很多詳細(xì)措施，要求農(nóng)民的房子連成排，建成公寓式的住宅，使得不少資金或者建設(shè)能力關(guān)系不足的鄉(xiāng)政府不得不向外尋求幫助，與開發(fā)商進(jìn)行合作開發(fā)新農(nóng)村建設(shè)的集體土地，這也為小產(chǎn)權(quán)房的形成提供了平臺(tái)。

二、小產(chǎn)權(quán)房問題的解決

（一）小產(chǎn)權(quán)房問題的解決方法探討

小產(chǎn)權(quán)房問題的核心在于，小產(chǎn)權(quán)房的交易中，法律不允許集體土地使用權(quán)隨著房屋所有權(quán)的轉(zhuǎn)移而轉(zhuǎn)移。即房屋的交易合法，土地的交易卻是違法的，以致形成了產(chǎn)權(quán)不完整的小產(chǎn)權(quán)房。對(duì)于這個(gè)問題，學(xué)界有兩種不同的呼聲。有學(xué)者呼吁法律應(yīng)該賦予小產(chǎn)權(quán)房完整的產(chǎn)權(quán)：北京理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授胡星斗強(qiáng)調(diào)，小產(chǎn)權(quán)房的合法化關(guān)系到中國(guó)現(xiàn)代化的發(fā)展戰(zhàn)略，號(hào)召解放思想、打破城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)從小產(chǎn)權(quán)房開始[3]；全國(guó)政協(xié)委員、民進(jìn)中央常委蔡繼明在十一屆全國(guó)人大一次會(huì)議、全國(guó)政協(xié)十一屆一次會(huì)議中提交議案，建議對(duì)于合理合規(guī)合法建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房，在補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)補(bǔ)交相關(guān)費(fèi)用之后應(yīng)當(dāng)給予相應(yīng)的正式產(chǎn)權(quán)，或者政府通過收購(gòu)等方式將這些小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)適用房或回遷房。應(yīng)使農(nóng)民真正獲得完整的土地產(chǎn)權(quán)，并建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)。最終使國(guó)有建設(shè)用地和集體建設(shè)用地達(dá)到“同地、同權(quán)、同價(jià)”[4]。也有部分學(xué)者對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的合法性持否定態(tài)度：中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院的學(xué)者李珍貴認(rèn)為，“小產(chǎn)權(quán)房的負(fù)面影響大過正面效應(yīng)，其一，小產(chǎn)權(quán)房沖擊了現(xiàn)行土地政策、干擾了宏觀調(diào)控政策的實(shí)施。其二，小產(chǎn)權(quán)房嚴(yán)重違背法律法規(guī)、干擾國(guó)家法律法規(guī)的正常運(yùn)作。其三，小產(chǎn)權(quán)房因其產(chǎn)權(quán)不清、租售不明、無法律保障等擾亂房地產(chǎn)秩序，同時(shí)將引致房地產(chǎn)投資規(guī)模進(jìn)一步膨脹，房?jī)r(jià)上漲之勢(shì)將波及到農(nóng)村”；建設(shè)部政策研究中心的學(xué)者文林峰、楊玉珍撰文指出，小產(chǎn)權(quán)房使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和開發(fā)商獲得暴利，侵害廣大農(nóng)民利益，導(dǎo)致農(nóng)民喪失土地、喪失未來長(zhǎng)久謀生和生存的根基[5]。

筆者認(rèn)為，小產(chǎn)權(quán)房是我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中必然出現(xiàn)的問題，其存在也有十多年。小產(chǎn)權(quán)房問題涉及諸多的相關(guān)利益主體，其中包括農(nóng)民集體，城鎮(zhèn)低收入群體等較為弱勢(shì)的群體。因此，我們?cè)趯?duì)待這個(gè)法律和社會(huì)問題時(shí)，要慎之又慎，不應(yīng)“一棒子打死”。因?yàn)椋晃兜拇驂?，可能讓小產(chǎn)權(quán)房在底下交易更加瘋狂。對(duì)于小產(chǎn)權(quán)房問題，“堵”不如“疏”，政府應(yīng)采取漸進(jìn)的方式對(duì)其進(jìn)行合理的引導(dǎo)。根據(jù)2008年實(shí)施的《土地登記辦法》，小產(chǎn)權(quán)房按照所占用的土地性質(zhì)不同，分為三類：在農(nóng)用地上建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房、在集體建設(shè)用地上建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房和在宅基地上建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房。根據(jù)馬克思唯物主義原理，我們應(yīng)該具體情況具體分析，對(duì)于第一類小產(chǎn)權(quán)房，應(yīng)該嚴(yán)格禁止，堅(jiān)決拆除，并追究相關(guān)人員的法律責(zé)任。因?yàn)楸Ｗo(hù)有限的耕地資源是我國(guó)的根本土地政策，絕不能動(dòng)搖，如果允許在農(nóng)用地上建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行交易、承認(rèn)其合法性，將會(huì)威脅到我國(guó)的糧食生產(chǎn)安全，動(dòng)搖國(guó)之根本。而對(duì)于后兩類小產(chǎn)權(quán)房，國(guó)家則可以網(wǎng)開一面，在予以一定政策支持的同時(shí)加強(qiáng)管理監(jiān)督，變不利為有利，使小產(chǎn)權(quán)房沿著正確的軌道發(fā)展。如果一味的堅(jiān)持拆除還耕，很有可能會(huì)浪費(fèi)大量的人力和財(cái)政資源，更甚至無法還原土地的原貌和原有使用價(jià)值，得不償失。而且現(xiàn)在多數(shù)小產(chǎn)權(quán)房都是成片開發(fā)，涉及面積廣，涉及人數(shù)也多，不宜強(qiáng)行處理。因?yàn)?，小產(chǎn)權(quán)房的拆除，會(huì)導(dǎo)致其購(gòu)買者喪失多年積蓄，成為無法承受之重，這樣嚴(yán)苛的懲罰性行為并不利于我國(guó)的和諧社會(huì)的建設(shè)。目前，通常的解決辦法有：對(duì)于質(zhì)量檢驗(yàn)合格的小產(chǎn)權(quán)房，承認(rèn)其在補(bǔ)交土地出讓金和相關(guān)稅費(fèi)后的合法性，并頒發(fā)房產(chǎn)證和土地使用權(quán)證；或是將這兩類小產(chǎn)權(quán)房作為政策性作為公租房的來源，這種做法不僅保障了城鎮(zhèn)低收入者的利益，也讓農(nóng)民獲得了穩(wěn)定的租金收入。而天津更是以“宅基地?fù)Q房”方式實(shí)現(xiàn)了資源的優(yōu)化配置，為走出小產(chǎn)權(quán)房的困境提供了很好的參考模式，筆者在下文將重點(diǎn)介紹天津“宅基地?fù)Q房”模式。

（二）小產(chǎn)權(quán)房問題的新出路——“宅基地?fù)Q房”

為破解農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)中土地和資金的雙重難題，天津市于2005年推出了以“宅基地?fù)Q房”的辦法建設(shè)新型小城鎮(zhèn)，并首次在“十二鎮(zhèn)五村”開展試點(diǎn)。2009年8月頒布實(shí)施《天津市以宅基地?fù)Q房建設(shè)示范小城鎮(zhèn)管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）第3條對(duì)宅基地?fù)Q房做了定義，“宅基地?fù)Q房建設(shè)示范小城鎮(zhèn)，是指村民以其宅基地按照規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)置換小城鎮(zhèn)中的住宅，遷入小城鎮(zhèn)居住，建設(shè)適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展、適于產(chǎn)業(yè)聚集和生態(tài)宜居的小城鎮(zhèn)?！薄掇k法》中第58條“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府建立農(nóng)民就業(yè)保障機(jī)制以市場(chǎng)為導(dǎo)向，建立新型農(nóng)民培訓(xùn)、就業(yè)服務(wù)機(jī)制。采取下列措施促進(jìn)村民就業(yè)、鼓勵(lì)村民自主創(chuàng)業(yè)”和第59條“建立健全社會(huì)保障制度。根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會(huì)承受能力和從業(yè)狀況，按照農(nóng)民個(gè)人繳費(fèi)為主、集體補(bǔ)助為輔、政策扶持的原則，示范小城鎮(zhèn)居民享受下列社會(huì)保障待遇”中規(guī)定了農(nóng)民就業(yè)保障機(jī)制和農(nóng)民社會(huì)保障機(jī)制的相關(guān)具體措施。政策的細(xì)化更利于“宅基地?fù)Q房”的實(shí)施與推行。

而《天津市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》（以下簡(jiǎn)稱《十二五規(guī)劃》）中回顧“十一五”時(shí)期天津經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成就也指出，“宅基地?fù)Q房”成功探索了以建設(shè)示范小城鎮(zhèn)的路子，農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程明顯提速，區(qū)縣經(jīng)濟(jì)實(shí)力進(jìn)一步壯大，以示范小城鎮(zhèn)建設(shè)為龍頭，示范工業(yè)園區(qū)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、農(nóng)村居住社區(qū)聯(lián)動(dòng)發(fā)展。先后批準(zhǔn)38個(gè)示范小城鎮(zhèn)建設(shè)試點(diǎn)，20萬農(nóng)民遷入小城鎮(zhèn)居住，城鄉(xiāng)一體化新格局逐步形成?！辈⑦M(jìn)一步提出，“加快示范小城鎮(zhèn)建設(shè)。完成四批以宅基地?fù)Q房建設(shè)示范小城鎮(zhèn)試點(diǎn)任務(wù)，適時(shí)啟動(dòng)新一批試點(diǎn)。推進(jìn)‘三區(qū)’聯(lián)動(dòng)發(fā)展，把示范小城鎮(zhèn)建成高水平、有特色，適于產(chǎn)業(yè)聚集，生態(tài)宜居的現(xiàn)代化新城鎮(zhèn)。到2015年，100萬農(nóng)民從分散村莊遷入示范小城鎮(zhèn)。”文件的內(nèi)容直接的肯定了“宅基地?fù)Q房”這一政策的成功性，并擴(kuò)大它的實(shí)施范圍。

“宅基地置換”的核心是對(duì)農(nóng)村宅基地進(jìn)行集中整理，將農(nóng)民宅基地轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地后再出讓，使土地零散使用變?yōu)榧s使用[6]。在此過程中，首先，政府、農(nóng)民和開發(fā)商實(shí)現(xiàn)了三方共贏?！罢?fù)Q房”政策是以保護(hù)農(nóng)民利益為核心，兼顧平衡了政府和開發(fā)商的利益，并同時(shí)間接的滿足了城鎮(zhèn)居民的住房剛性需求。從政府的角度看，政府在“宅基地?fù)Q房”中僅僅做好監(jiān)督工作，而無需花費(fèi)大量資金就實(shí)現(xiàn)了新農(nóng)村的建設(shè)，節(jié)省了大量的財(cái)政資源，也更利于整體的規(guī)劃。而從農(nóng)民的角度看，農(nóng)民真正的得益于“宅基地?fù)Q房”政策，農(nóng)民在此過程中，不用繳納土地補(bǔ)償金和各種繁雜稅費(fèi)就獲得了更好的居住環(huán)境，同時(shí)提高了生活水平，可以更多的享受到城鎮(zhèn)的公共服務(wù)。而從開發(fā)商的角度看，他的利益沒有受損，且在政府的監(jiān)督下，能更好的完成建設(shè)工作。這種建立在尊重農(nóng)民意愿原則下的“宅基地?fù)Q房”不同于強(qiáng)制性的征收，當(dāng)然的受到了農(nóng)民集體的擁護(hù)，更利于實(shí)際解決由我國(guó)城鄉(xiāng)二元土地制度帶來的諸多問題，打破桎梏。其次，“宅基地?fù)Q房”也是國(guó)家對(duì)集體土地流轉(zhuǎn)的一次全新探索[7]。因?yàn)楝F(xiàn)行法律禁止集體土地的對(duì)外流轉(zhuǎn)，在農(nóng)村的農(nóng)業(yè)人口不斷減少，土地資源卻愈加豐富的同時(shí)，城市中激增的城市人口對(duì)土地的需求卻愈加急切。農(nóng)民無法通過其所有的土地享受土地利益，而城鎮(zhèn)居民也無法為自己尋到安身之處，土地供需矛盾越來越大。在此情況下，“宅基地?fù)Q房”無疑給農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民帶來了轉(zhuǎn)機(jī)，它不僅用土地為農(nóng)民帶來了收益，也緩解不少由此帶來的諸多問題，包括本文中所說的小產(chǎn)權(quán)房即是土地供需不平衡帶來的產(chǎn)物。由政府領(lǐng)導(dǎo)下的“宅基地?fù)Q房”以一種合理合法的方式實(shí)現(xiàn)了集體土地的流轉(zhuǎn)，讓其平穩(wěn)的過渡，是一種很成功的實(shí)踐。

三、天津“宅基地?fù)Q房”對(duì)解決小產(chǎn)權(quán)房問題的啟示

基于上文對(duì)“宅基地?fù)Q房”介紹及《十二五規(guī)劃》對(duì)其的肯定，足已讓我們認(rèn)識(shí)到“宅基地?fù)Q房”辦法的成功和它的價(jià)值，天津“宅基地?fù)Q房”措施甚至被學(xué)者成為天津模式加以研究和推廣。雖然天津“宅基地?fù)Q房”辦法并沒有直接指向小產(chǎn)權(quán)房，但是卻為我們解決小產(chǎn)權(quán)房問題帶來了新的思路。

首先，處理小產(chǎn)權(quán)房問題應(yīng)該循序漸進(jìn)，不能急于求成。小產(chǎn)權(quán)房形成的根本原因是我國(guó)的城鄉(xiāng)二元土地所有制度及相應(yīng)的城鄉(xiāng)二元戶籍制度，現(xiàn)階段，我們不能即刻重構(gòu)新的土地制度及戶籍制度，如果猛然打破現(xiàn)有制度可能導(dǎo)致社會(huì)矛盾的加劇。我們只有逐步的放開對(duì)農(nóng)民土地和戶籍的限制，才能以較低的社會(huì)成本和法律成本緩解其帶來的各種問題，這是一個(gè)漫長(zhǎng)的過程。正如列寧在《從破壞歷來的舊制度到創(chuàng)造新制度》表示，漸進(jìn)性的發(fā)展既為防止舊事物的復(fù)辟創(chuàng)造了條件，也為新事物的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，事物在質(zhì)變過程中和新質(zhì)發(fā)展中都需要有一段時(shí)間保持事物的相對(duì)穩(wěn)定性，要做大量的艱苦細(xì)致的工作以鞏固新質(zhì)消除舊事物的殘余，并為新質(zhì)的發(fā)展開辟?gòu)V闊的道路[8]。我們可以預(yù)見，終有一天，我們可以合理的解決此類問題。

其次，應(yīng)采取大眾都能接受的方式處理小產(chǎn)權(quán)房問題，努力實(shí)現(xiàn)各方利益主體的共贏。眾人皆知，“禹承父業(yè)治水，因勢(shì)利導(dǎo)、疏堵結(jié)合、首重于疏，歷13年終于治水成功”。在對(duì)待從小產(chǎn)權(quán)房的問題上也一樣，“堵”不如“疏”，武斷“一刀切”的強(qiáng)令拆除小產(chǎn)權(quán)房并不能解決問題。比如天津“宅基地?fù)Q房”辦法就用一個(gè)溫和的方式推動(dòng)了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的改變，不同于強(qiáng)制性的征收，“宅基地?fù)Q房”以農(nóng)民自愿原則促進(jìn)了城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌發(fā)展。另一方面，“宅基地?fù)Q房”使村民宅基地轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地后再出讓，隨著城市用地的增加，城市地產(chǎn)價(jià)格將趨于合理，進(jìn)而抑制了房?jī)r(jià)的快速上漲，城市平穩(wěn)的房?jī)r(jià)也將消除城鎮(zhèn)居民購(gòu)買小產(chǎn)權(quán)房的最大因素。因此，“宅基地?fù)Q房”不失為解決小產(chǎn)權(quán)房問題的一個(gè)新出路。

最后，應(yīng)從根本上解決問題。理論界不少學(xué)者動(dòng)輒就主張對(duì)于新凸顯的問題專門立法，筆者認(rèn)為這并不可取。我們應(yīng)將眼光更多的放在問題出現(xiàn)的根本原因，動(dòng)輒專門立法將造成高昂的立法成本，法律的滯后性也可能導(dǎo)致無法解決小產(chǎn)權(quán)房帶來的一系列問題。在解決小產(chǎn)權(quán)房問題的過程中，我們應(yīng)該大膽創(chuàng)新，并結(jié)合地域特點(diǎn)，力圖探索出適合各地區(qū)發(fā)展的新出路。

注釋：

①2007年北京通州市發(fā)生的“宋莊畫家村案”首次將小產(chǎn)權(quán)房問題推向了輿論的風(fēng)口，使之進(jìn)入了公眾的視線。2002年畫家李蘭玉用其全部積蓄購(gòu)買了農(nóng)民馬海濤的一套房屋，并簽訂了買賣房屋協(xié)議書，但是一直未去土地登記機(jī)關(guān)辦理變更登記。2007年，農(nóng)民馬海濤聽聞2008年其房屋拆遷就會(huì)獲得巨額拆遷補(bǔ)償款，遂違約討房。終審認(rèn)定宋莊畫家村房屋買賣合同無效，畫家李玉蘭要在90天內(nèi)搬出房屋，同時(shí)判決“對(duì)于買受人依賴?yán)鎿p失的賠償，應(yīng)當(dāng)全面考慮出賣人因土地升值或拆遷、補(bǔ)償所獲利益以及買受人因房屋現(xiàn)值和原買賣價(jià)格的差異造成損失兩方面因素予以確定。”

②有的學(xué)者認(rèn)為小產(chǎn)權(quán)是農(nóng)村宅基地房屋或在集體土地上建設(shè)的房屋非法對(duì)外銷售所形成的一種權(quán)利狀態(tài)；也有學(xué)者將小產(chǎn)權(quán)房概括為“在集體的土地上開發(fā)的商品房”；住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部則將“在眾多城市郊區(qū)，一些村集體經(jīng)濟(jì)組織在本村集體土地上集中建設(shè)農(nóng)民住宅樓，除用來安置本集體經(jīng)濟(jì)組織成員外，還以較低的價(jià)格向本集體經(jīng)濟(jì)組織以外成員銷售”的這些房屋認(rèn)定為小產(chǎn)權(quán)房。

③數(shù)據(jù)來源于，IU D中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)決策數(shù)據(jù)分析處理中心對(duì)于“中國(guó)房地產(chǎn)走勢(shì)系列報(bào)告之一從房?jī)r(jià)收入比看居民購(gòu)房承受力”所作的統(tǒng)計(jì)。

[1]新浪樂居.小產(chǎn)權(quán)考驗(yàn)大市場(chǎng)，[D B/O L].新浪網(wǎng).http://t j.hous e.s ina.c om.cn/ne ws/2012-04-26/1721156130.shtm l，2012-06-07.

[2]龐標(biāo)，李俊華，劉瀟瑜.特殊房屋買賣:疑難對(duì)策（小產(chǎn)權(quán)房、經(jīng)濟(jì)適用房、公有住房、央產(chǎn)房）[M].中國(guó)法制出版社，2010.20-21.

[3]胡星斗.小產(chǎn)權(quán)房能否打破城鄉(xiāng)隔離，[D B/O L].網(wǎng)易網(wǎng).http://ne ws.163.c om/07/0715/05/3J DT M L3P000 121EP.htm l，2012-06-09.

[4]蔡繼明.部分委員建議對(duì)部分小產(chǎn)權(quán)房應(yīng)給予正式產(chǎn)權(quán)，[D B/O L].新浪網(wǎng).http://ne w s.s ina.c om.cn/c/2008-03-06/020513525436s.shtm l，2012-06-10.

[5]李珍貴.小產(chǎn)權(quán)房違法之痛[J].中國(guó)土地，2008，（1）:36.

[6]任中秀.農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度研究.[M].山東大學(xué)出版社，2012.34.

[7]信欣，牛宏艷.試析宅基地置換的變與不變[J].天津經(jīng)濟(jì)，2009，（6）:2

[8]中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局.列寧選集.[M].人民出版社，1995.1153.