馬冰玉

（中國人民銀行尋甸縣支行，云南 昆明 655200）

地方政府融資平臺是指地方政府出資設立，授權進行公共基礎設施類項目的建設開發(fā)、經(jīng)營管理和對外融資活動，主要以經(jīng)營收入、公共設施收費和財政資金等作為還款來源的企事業(yè)法人機構。近年來，地方政府融資平臺數(shù)量和規(guī)模迅速膨脹，不僅加大了地方政府的債務負擔，也對銀行業(yè)的經(jīng)營風險形成了潛在的壓力。

一、尋甸縣地方政府融資平臺發(fā)展現(xiàn)狀

（一）基本情況

截至目前，尋甸縣共有2家地方政府融資平臺：尋甸鳳梧城鎮(zhèn)開發(fā)有限公司和尋甸回族彝族自治縣土地儲備交易中心。

尋甸鳳梧城鎮(zhèn)開發(fā)有限公司為國有獨資有限責任公司，注冊資本金壹億元整，為縣人民政府授權縣財政局全額出資，出資人以貨幣和實物認繳出資額，其中：貨幣出資4,528萬元，土地出資5,472萬元。該公司業(yè)務范圍包括：對國有資產(chǎn)進行投資、經(jīng)營、管理；對城市建設資金實施組織、運作；城鎮(zhèn)土地及房地產(chǎn)開發(fā)；房屋建筑及建筑裝飾；綠化工程；農(nóng)副產(chǎn)品加工及銷售。從而為縣政府投資建設性項目搭建了一個投融資平臺，保證尋甸縣重點工程項目建設的順利進行。

尋甸回族彝族自治縣土地儲備交易中心成立于2005年7月，為事業(yè)單位法人，其業(yè)務范圍包括：按照有關土地法規(guī)和政策，擬定土地收購儲備計劃，并承擔土地儲備增值，為縣財力作貢獻;負責對收購的土地進行前期開發(fā)整理儲備；負責開展土地招商活動，進行土地供求信息發(fā)布和交易結果發(fā)布；對儲備的土地進行公開招標、拍賣；辦理土地掛牌交易業(yè)務和提供交易服務；對土地交易市場進行監(jiān)督和管理；相關的社會服務。從而規(guī)范土地交易行為，強化土地資產(chǎn)管理，從而確保土地資源的優(yōu)化配置和合理利用，充分發(fā)揮土地的最佳效益，促進尋甸縣經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

（二）尋甸縣地方政府融資平臺貸款情況

尋甸鳳梧城鎮(zhèn)開發(fā)有限公司自2008年以來累計獲得農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和國家開發(fā)銀行貸款2.9億元，截止2013年6月末，該公司貸款余額15600萬元，其中在農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行尋甸縣支行貸款余額7400萬元，在國家開發(fā)銀行貸款余額8200萬元。該公司貸款資金主要用于尋甸縣農(nóng)村路網(wǎng)建設項目，以及尋甸縣第一中學新校區(qū)建設項目。尋甸回族彝族自治縣土地儲備交易中心于2013年6月首次獲得尋甸縣農(nóng)發(fā)行貸款6500萬元，該公司目前貸款余額6500萬元，主要用于尋甸縣仁德街道辦事處中橋村等土地收儲整治項目。

農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行尋甸縣支行自2008年起開始向尋甸鳳梧城鎮(zhèn)開發(fā)有限公司貸款，有效支持了我縣縣城至道院公路、七星至北大營公路、仁德鎮(zhèn)北觀村至中橋村公路、尋甸縣一中新校區(qū)建設。截至目前該公司縣均能按期據(jù)實付息，本級財政均能按期撥付利息，根據(jù)還款計劃正常償貸，確保縣本級財政承擔部分無欠息。

尋甸縣農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行向鳳梧城鎮(zhèn)開發(fā)有限公司發(fā)放貸款均為8年以上長期貸款，向尋甸土地儲備中心發(fā)放貸款為3年期貸款。對我縣兩家地方融資平臺的貸款利率均執(zhí)行人民銀行規(guī)定的同期同檔次基準利率，逢半年實時調整。

二、地方政府融資平臺存在的問題

（一）法人屬性定位不明，缺乏科學的治理機制

地方政府融資平臺公司的法律性質究竟是什么，是類似于政府機構的“公法人”還是歸屬于市場的“私主體”，這是構建地方政府融資平臺公司法律制度首先需要解決的問題，也是具體制度設計的邏輯前提。實踐中，銀行甚至地方政府都傾向于將融資平臺公司視為地方政府投融資的“工具”，并非真正的經(jīng)濟實體。而這恰恰成為了融資平臺公司在運行中產(chǎn)生信貸風險和隱形債務的根本原因：一方面銀行認為融資平臺公司作為“政府的工具”，有地方政府的擔保，依靠政府信用為支撐，“銀政合作”可以高枕無憂；而另一方面，地方政府的擔保在融資平臺公司無法成為真正經(jīng)營實體的情況下，造成其缺乏運營能力、收益無法保障，自然容易演變?yōu)殡[性負債，增加財政風險。

在地方政府融資平臺的運作中，政府部門負責人兼任著融資平臺公司的法定代表人是慣例，這就導致融資平臺公司運行中的決策權、執(zhí)行權、經(jīng)營權、監(jiān)督權無法實現(xiàn)有效分離與制衡，公司從設立到融資到經(jīng)營全部由政府一手包辦，政企不分的現(xiàn)象凸顯。無可否認，融資平臺公司的出現(xiàn)主要是為了解決地方政府基礎設施建設中的資金不足問題，一定程度上代替地方政府發(fā)揮著提供公共產(chǎn)品的作用，屬于“政府功能的延伸”。但融資平臺公司畢竟是一個市場主體，若任由政府控制，那么盡管有著“公司”的外衣，實質上卻成為政府的下屬機構。如此一來，融資平臺公司只能作為單純的“融資工具”而存在，在既無還債之憂亦無收益之利的體制下，其經(jīng)營效率難以提高。

（二）融資平臺還款壓力大，容易引發(fā)財政金融風險

由于地方政府要提供基礎設施和公共服務的事權與財權不對等，我國城鎮(zhèn)化建設加快對地方基礎設施建設投入較大，而地方政府可支配財力遠遠無法滿足龐大的資金需求，唯有尋求融資平臺向外部融資。大量融資平臺投向單一，借助平臺融資的基建項目，多為中長期貸款，公益性強、預期收益低、回收期長，平臺貸款主體以事業(yè)法人為主，有較多的貸款為非市場化運作，項目本身不產(chǎn)生現(xiàn)金流或產(chǎn)生的現(xiàn)金流不足以償還銀行貸款，貸款缺乏第一還款來源，更多依賴于地方政府財政收入，難以保證到期償債能力，對銀行資產(chǎn)流動性管理提出更高要求。而融資平臺本身債臺高筑、杠桿率過高，再加上連續(xù)加息、土地出讓金收入受房地產(chǎn)市場調控政策的影響等，融資平臺違約風險陡增。同時融資平臺主要通過銀行貸款融資，融資方式單一，風險集中度過高。銀行業(yè)對平臺貸款規(guī)模占整個銀行業(yè)貸款比重偏高，容易產(chǎn)生金融風險。

（三）銀政信息不對稱，平臺公司信息不透明

地方政府融資平臺是一種市場化與政策性相結合的運作模式，平臺公司的資產(chǎn)負債比例普遍較高，舉債速度有不斷加快之勢，部分地方政府上項目存在跟風行為，存在出資不實、權責不清、信息不透明、監(jiān)管及治理缺位等不規(guī)范問題。由于受管理體制影響，縣域銀行機構多與地方政府信息不對稱，難以掌握地方政府融資平臺的真實經(jīng)營情況。有的地方政府融資平臺公司僅是一個專業(yè)融資的空殼公司，利用政府信用向多家銀行貸款，并且用打包貸款向多個項目投資，造成借款人與用款人分離的權責不清。由于平臺公司以政府為背景，以土地、財政為抵押擔保，而銀行很難對地方政府的負債水平和項目風險作出準確評價，在經(jīng)濟刺激政策下銀行對平臺貸款存在較大的盲目性，可能會讓大量受到政策限制、不符合授信條件的項目獲得貸款。加之地方政府投融資平臺公司的財務狀況不透明，向平臺公司提供擔保的各級財政情況差異也較大，一級政府可能擁有多家投融資平臺公司，它們相互間的控股關系以及對財政真實的依賴程度都很難判斷，信息不對稱現(xiàn)象十分突出，銀行難以對平臺公司償債能力作出準確評價，也難以運用傳統(tǒng)的手段監(jiān)控信貸資金的真正流向。

三、對策建議

（一）明確特殊法人屬性，重塑公司治理規(guī)則

地方政府融資平臺公司盡管在形式上采取了“公司”形式,但設立初衷是為地方政府建設公共項目進行融資,不以營利為最終追求，社會性是其本質所在，因而，不能用純粹的“私法人”眼光去看待；但同時，融資平臺公司的建立畢竟是要實現(xiàn)公共項目建設的市場化，通過市場化的方式吸引社會投資，采用市場化的經(jīng)營模式進行項目建設,在解決政府資金不足的同時提高公共項目建設的效益，因而，其又必然不同于作為政府機構的“公法人”。在此背景下，將其定位為“特殊法人”較為可取。

在地方政府融資平臺“特殊法人”的定位下，應從三方面進行公司治理機制的重構：一是應將地方政府的出資人角色與經(jīng)營者角色相分離，地方政府對融資平臺公司行使投資者權，但同時，融資平臺公司有獨立的經(jīng)營管理權。由于融資平臺公司提供的主要是公共產(chǎn)品或者準公共產(chǎn)品，因而地方政府有權制定投資計劃，但具體的經(jīng)營應交由融資平臺公司自己行使，政府不得借助于行政手段予以干預。二是應建立真正的董事會，使其具有獨立性、專業(yè)性和責任性，同時，應采取董事會中心的治理模式。在董事會的構建中，可以有一定比例的政府代表，以確保融資平臺公司的公共投資決策與地方政府的發(fā)展和建設需求相適應。三是應建立“內外并濟”的監(jiān)督機制。在公司內部監(jiān)事會的建設中，尤其要對監(jiān)事會成員的資質和能力提出要求，以使其監(jiān)督職能得以真正發(fā)揮，此時，地方政府可委托具備一定資質的專業(yè)人士擔任監(jiān)事，而無需限定于政府官員。在公司外部，國資委作為企業(yè)國有資產(chǎn)的監(jiān)督管理機構，有權就融資平臺公司的運作是否合法，投資方向是否符合地方政府規(guī)劃進行監(jiān)管；同時，由于融資平臺公司屬于典型的國有企業(yè)，國家審計機構也可依法對其財務活動進行嚴格審計。

（二）建立地方政府約束機制，完善風險防范體系

就政府而言，主要應從以下幾個方面著手防范地方政府融資平臺風險：其一，完善地方預算，將從事純公益性投資項目所需資金和準經(jīng)營性項目中需政府補貼部分的資金列入地方政府財政預算，使隱形債務顯性化，降低地方財政風險；其二，建立地方政府融資平臺公司風險準備基金，并制定基金管理辦法。對于基金的來源，可考慮從平臺公司的經(jīng)營收益中按一定比例提取；同時，每年可以從財政收入中確定一定比例用作基金來源，防范因平臺公司償付能力不足引發(fā)的風險，保護債權人利益；其三，控制地方政府負債規(guī)模，給地方政府設定一個合理的負債率，為地方政府負債總量設置一個限額；構建對融資平臺的聯(lián)合監(jiān)督機制；強化對融資平臺風險指標監(jiān)控。其四，完善財稅體制，加強中央向地方的轉移支付，建立對地方政府的信用評級制度，修改《預算法》，允許地方政府通過發(fā)行市政債券融資，建立合理的政績考核指標和激勵機制，建立地方政府投融資責任制度，積極探索地方政府破產(chǎn)制度。

（三）推動建立地方政府債務信息披露制度，提高政府債務透明度

地方政府債務信息的披露是各項債務管理工作的基礎，債務信息的充分披露是建立合理有效的債務融資監(jiān)控制度的重要前提。信息公開披露制度可以幫助地方政府的決策者避免債務風險的發(fā)生，促進地方財政持續(xù)穩(wěn)定運行。一是要建立健全政府財政信息披露制度，建立政府財務報告體系，實現(xiàn)財政陽光化。相關主管部門要督促轄內各融資平臺加大信息發(fā)布力度，相關信息及時公開披露，推動地方政府融資平臺的隱形負債向合規(guī)的顯性負債轉變。由地方政府部門牽頭，財政部門、人民銀行、銀監(jiān)部門共同參與的融資平臺貸款監(jiān)測聯(lián)席會議制度，研究加強監(jiān)測的相關措施和辦法，負責統(tǒng)計、評估各地方政府融資平臺的負債情況，定期向金融機構通報。二是銀行間可以構建一個信息交流平臺，實現(xiàn)對融資平臺的信息共享。金融監(jiān)管部門應建立地方政府融資平臺及投融資項目的信息告示制度，以各融資平臺基本戶開戶行作為牽頭行，完善重大事項信息的登記、更新。銀行應該結合地方政府的財政實力、資產(chǎn)負債結構、項目情況等因素，設計差別化的信貸政策和準入要求；采用銀團貸款方式，分散單一貸款行的風險。三是融資平臺公司內部應建立以債務率、負債率、償債率為主要指標的風險預警機制，預防投資風險的發(fā)生。在信息披露制度方面，則應嚴格披露的內容，主要包括：公司目標、公司所有權結構、主要財務指標、內部治理結構、高管薪酬水平、關聯(lián)交易、重大風險因素以及處理這些風險所采取的措施、收到任何來自政府承諾的財務支持等。