姚源鋒

（廣西壯族自治區(qū)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，廣西南寧 530001）

《動(dòng)物防疫法》在實(shí)踐中的逐條應(yīng)用（7）

姚源鋒

（廣西壯族自治區(qū)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，廣西南寧 530001）

授課講師姚源鋒：高級(jí)獸醫(yī)師，先后就讀于廣西農(nóng)業(yè)大學(xué)獸醫(yī)專業(yè)、南京農(nóng)業(yè)大學(xué)預(yù)防獸醫(yī)學(xué)專業(yè)、廣西大學(xué)法學(xué)專業(yè)、民商法專業(yè)，獲農(nóng)學(xué)、法學(xué)學(xué)士和獸醫(yī)、法學(xué)碩士學(xué)位?，F(xiàn)任廣西動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所副所長(zhǎng)。

接上期，繼續(xù)就《動(dòng)物防疫法》第三十一條、第三十二條、第三十三條、第三十四條、第三十五條規(guī)定在實(shí)踐中的應(yīng)用進(jìn)行簡(jiǎn)單介紹，僅供參考。

一、關(guān)于控制和撲滅一類(lèi)動(dòng)物疫病規(guī)定的實(shí)踐應(yīng)用

《動(dòng)物防疫法》第三十一條對(duì)發(fā)生一類(lèi)動(dòng)物疫病時(shí)應(yīng)當(dāng)采取的控制、撲滅措施作出了具體規(guī)定。在實(shí)際工作中，常因獸醫(yī)主管部門(mén)、動(dòng)物疫病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)、動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)該條法律規(guī)定理解不透徹，在作為上出現(xiàn)錯(cuò)位，以致吃了虧、得到了教訓(xùn)。實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)注意以下幾點(diǎn)：

（一）處置時(shí)務(wù)必果斷堅(jiān)決 此處所稱的“發(fā)生一類(lèi)動(dòng)物疫病時(shí)”，一般都是指動(dòng)物疫病已經(jīng)按照法律規(guī)定的程序被確診、確認(rèn)的疫病，既然已經(jīng)判定為一類(lèi)動(dòng)物疫病，那采取的必然是“緊急”、“嚴(yán)厲”、“強(qiáng)制”的預(yù)防、控制、撲滅措施，容不得半點(diǎn)拖拉、延誤?？墒聦?shí)上，有的地方卻并沒(méi)有意識(shí)到這一點(diǎn)。筆者曾經(jīng)受命協(xié)助督辦一起案件：某城區(qū)養(yǎng)豬場(chǎng)發(fā)生一類(lèi)動(dòng)物疫病，但由于業(yè)務(wù)管轄分配問(wèn)題，導(dǎo)致城區(qū)業(yè)務(wù)部門(mén)與市級(jí)業(yè)務(wù)部門(mén)之間出現(xiàn)管轄權(quán)交叉，特別是撲殺補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)由誰(shuí)支付的問(wèn)題達(dá)不成共識(shí)，因而這起疫情在二者之間互相推諉、拖延了一周都未得到處置，造成疫情擴(kuò)大。督辦工作組認(rèn)為當(dāng)務(wù)之急是把疫情撲滅，其他內(nèi)部扯皮事情完全可以過(guò)后協(xié)商解決，最后根據(jù)“重大動(dòng)物疫情實(shí)行屬地管理”的規(guī)定，責(zé)成城區(qū)政府先期作出處置，避免造成更大的損失。最后，城區(qū)政府立即整合資源、調(diào)集方方面面的力量，很快就把疫情做了妥善處置。在這件事情上，說(shuō)明只要政府重視，沒(méi)有處理不下的疫情，但城區(qū)政府和有關(guān)部門(mén)在前期處置不果斷，特別是負(fù)責(zé)人在思想上極端不重視“一類(lèi)動(dòng)物疫病處置”的表現(xiàn)，當(dāng)然要承擔(dān)相關(guān)法律責(zé)任。

（二）決策時(shí)務(wù)必嚴(yán)格有序 作為獸醫(yī)主管部門(mén)或者有關(guān)獸醫(yī)工作機(jī)構(gòu)，平時(shí)應(yīng)當(dāng)注重有關(guān)一類(lèi)動(dòng)物疫病處置的法律、法規(guī)學(xué)習(xí)，熟悉應(yīng)急處置程序，避免發(fā)生一類(lèi)動(dòng)物疫病時(shí)出現(xiàn)手忙腳亂、“指揮人員現(xiàn)場(chǎng)翻書(shū)”這樣的群眾笑料。只有熟練掌握了法律規(guī)定，才能確保決策科學(xué)、正確、有序。所謂決策時(shí)嚴(yán)格有序，就處置一類(lèi)動(dòng)物疫病這一具體工作來(lái)說(shuō)，應(yīng)當(dāng)按照法律規(guī)定的步驟來(lái)做（當(dāng)然有的工作是“同步進(jìn)行”，沒(méi)有先后之分）。歸結(jié)起來(lái)，主要步驟包括：第一，劃定疫點(diǎn)、疫區(qū)、受威脅區(qū)。執(zhí)行主體是“地方”縣級(jí)以上人民政府獸醫(yī)主管部門(mén)，而不是“中央”；劃定的時(shí)效是“立即”而不是“過(guò)幾天甚至過(guò)一周”。第二，調(diào)查疫源。由當(dāng)?shù)乜h級(jí)以上地方人民政府獸醫(yī)主管部門(mén)派人，也可以是省、市、縣三級(jí)人員組成的工作組，到疫點(diǎn)“現(xiàn)場(chǎng)”實(shí)地調(diào)查所發(fā)生疫病的傳染來(lái)源、傳播方式以及傳播途徑，千方百計(jì)查明動(dòng)物疫病的發(fā)病原因，即使不能查明原因的，也應(yīng)當(dāng)做出科學(xué)的推斷、判斷，給出一個(gè)合理的解釋。第三，報(bào)請(qǐng)發(fā)布封鎖令。由縣級(jí)（或者以上）獸醫(yī)主管部門(mén)擬出封鎖報(bào)告，報(bào)告內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括發(fā)生動(dòng)物疫病的病名，封鎖范圍，封鎖期間出入封鎖疫區(qū)的要求，撲殺、銷(xiāo)毀的范圍、封鎖期間采取的其他措施等，向同級(jí)人民政府審批。第四，政府發(fā)布封鎖令。本級(jí)人民政府在接到封鎖報(bào)告后，決定對(duì)疫區(qū)實(shí)行封鎖的，應(yīng)及時(shí)發(fā)布封鎖令，并確保當(dāng)?shù)厝罕娭獣?，保障封鎖區(qū)內(nèi)群眾生產(chǎn)、生活有序。

（三）執(zhí)行時(shí)務(wù)必明確主體 按照《動(dòng)物防疫法》第三十一條第（二）項(xiàng)規(guī)定：“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)立即組織有關(guān)部門(mén)和單位采取封鎖、隔離、撲殺、銷(xiāo)毀、消毒、無(wú)害化處理、緊急免疫接種等強(qiáng)制性措施，迅速撲滅疫病?！睆闹锌梢钥闯觯袡?quán)處理的主體是“縣級(jí)以上地方人民政府”，執(zhí)行主體是“有關(guān)部門(mén)和單位”，但必須得到政府授權(quán)。筆者曾先后經(jīng)歷兩起類(lèi)似的行政訴訟案例：甲、乙兩個(gè)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)都受命處理疫情，不同的是，甲在尚未取得政府封鎖令的情況下，出具有關(guān)“決定書(shū)”，提前“撲殺”了染疫動(dòng)物及同群易感動(dòng)物；乙則相反，雖然取得政府封鎖令，但政府封鎖令中并沒(méi)有明確由乙來(lái)負(fù)責(zé)實(shí)施“撲殺”的行為。相同的是，甲、乙兩個(gè)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)都被貨主以“越權(quán)”實(shí)施“撲殺”染疫動(dòng)物及同群易感動(dòng)物行為違法為由，提起訴訟要求賠償損失。兩起案件都經(jīng)歷了一審、二審程序，結(jié)果，都被人民法院判決甲、乙兩個(gè)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)違法，認(rèn)為“發(fā)生一類(lèi)動(dòng)物疫病時(shí)”所采取的措施，依法必須是政府行為，必須得到政府的授權(quán)。對(duì)此，實(shí)踐中就涉及政府封鎖令如何撰寫(xiě)的問(wèn)題。政府封鎖令的內(nèi)容很有講究，應(yīng)當(dāng)表述清楚、要素齊全，必須包括：封鎖因由、依據(jù)、時(shí)間、地點(diǎn)、范圍、期限、限制措施、各項(xiàng)限制措施的執(zhí)行主體、違反限制措施應(yīng)承擔(dān)的后果等核心要素。只有把封鎖令的核心內(nèi)容公布清楚了，才能確?！肮娮袷赜幸?guī)、主體作為合法、違規(guī)追究有據(jù)”。否則，在“依法行政”的大背景下，難免會(huì)讓“有關(guān)部門(mén)和單位”吃虧。

（四）落實(shí)措施務(wù)必細(xì)致全面 法律規(guī)定，“發(fā)生一類(lèi)動(dòng)物疫病時(shí)”所采取的措施除了“封鎖”、“撲殺”以外，還有隔離、銷(xiāo)毀、消毒、無(wú)害化處理、緊急免疫接種以及其他限制性措施。這些措施執(zhí)行起來(lái)都要耗費(fèi)大量的人力、物力和財(cái)力，筆者發(fā)現(xiàn)，在有的基層單位，由于人力不足，安排現(xiàn)場(chǎng)消毒、緊急免疫接種、疫源調(diào)查等工作的人員往往都是同一批人員或者互相交叉參與，這就給疫病進(jìn)一步傳播、擴(kuò)散帶來(lái)了可能。由于疫點(diǎn)現(xiàn)場(chǎng)的人員接觸到病原的機(jī)率大，如果再派出去搞“緊急免疫接種”的話，勢(shì)必造成“走一路傳染一片”的結(jié)果。為避免這種情況發(fā)生，就需要事前做好科學(xué)、細(xì)致的方案，做好人員分工，每一項(xiàng)措施都應(yīng)當(dāng)逐一認(rèn)真執(zhí)行，不應(yīng)存在環(huán)節(jié)上的遺漏，實(shí)施“緊急免疫接種”必須講究科學(xué)，采取從外圍向受威脅區(qū)、疫區(qū)、疫點(diǎn)逐步推進(jìn)的辦法。否則，亂來(lái)一套的話，必定達(dá)不到控制、撲滅疫病的目的。當(dāng)然，還要注意“其他限制性措施”的應(yīng)用，比如，關(guān)閉疫區(qū)內(nèi)及一定范圍的所有動(dòng)物及其產(chǎn)品交易市場(chǎng)等。

二、關(guān)于控制和撲滅二類(lèi)動(dòng)物疫病規(guī)定的實(shí)踐應(yīng)用

《動(dòng)物防疫法》第三十二條對(duì)發(fā)生二類(lèi)動(dòng)物疫病時(shí)應(yīng)當(dāng)采取的控制、撲滅措施作出了具體規(guī)定。與一類(lèi)動(dòng)物疫病不同的是，其采取的并非是“緊急”、“嚴(yán)厲”、“強(qiáng)制”的措施，而是要求采取“嚴(yán)格”的措施，包括隔離、撲殺、銷(xiāo)毀、無(wú)害化處理、緊急預(yù)防接種、限制易感染動(dòng)物及其動(dòng)物產(chǎn)品和有關(guān)物品出入等，并未規(guī)定可以采取“封鎖”措施，所以發(fā)生二類(lèi)動(dòng)物疫病時(shí)，不采取封鎖疫區(qū)的措施，但二類(lèi)動(dòng)物疫病呈暴發(fā)性流行時(shí)除外。一般情況下，對(duì)發(fā)生二類(lèi)動(dòng)物疫病的同群動(dòng)物，通常不采取撲殺措施，但對(duì)患病動(dòng)物，農(nóng)業(yè)部規(guī)定要進(jìn)行撲殺的，當(dāng)?shù)乜h級(jí)以上人民政府必須決定撲殺。例如，牲畜布病、結(jié)核病等，發(fā)現(xiàn)陽(yáng)性病例的，人民政府必須組織撲殺。實(shí)際工作中，只要把握以上幾點(diǎn)，熟悉各種二類(lèi)動(dòng)物疫病處置的技術(shù)規(guī)范即可。

三、關(guān)于疫點(diǎn)、疫區(qū)、受威脅區(qū)撤銷(xiāo)和疫區(qū)封鎖解除規(guī)定的實(shí)踐應(yīng)用

《動(dòng)物防疫法》第三十三條規(guī)定：“疫點(diǎn)、疫區(qū)、受威脅區(qū)的撤銷(xiāo)和疫區(qū)封鎖的解除，按照國(guó)務(wù)院獸醫(yī)主管部門(mén)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和程序評(píng)估后，由原決定機(jī)關(guān)決定并宣布?！睂?shí)際工作中，應(yīng)注意以下幾點(diǎn)：

（一）撤銷(xiāo)疫點(diǎn)、疫區(qū)、受威脅區(qū)的主體 因?yàn)閯澏ㄒ唿c(diǎn)、疫區(qū)和受威脅區(qū)是獸醫(yī)主管部門(mén)，法律規(guī)定“由原決定機(jī)關(guān)決定并宣布”，照理，宣布撤銷(xiāo)疫點(diǎn)、疫區(qū)和受威脅區(qū)這項(xiàng)任務(wù)，應(yīng)當(dāng)由獸醫(yī)主管部門(mén)來(lái)完成，但《重大動(dòng)物疫情應(yīng)急條例》第四十條卻規(guī)定“由原發(fā)布封鎖令的人民政府宣布解除封鎖，撤銷(xiāo)疫區(qū)”。此處行政法規(guī)的規(guī)定雖與上位法的規(guī)定不一致且在頒布時(shí)間上為“舊法規(guī)”，但實(shí)際工作中，為確保權(quán)威性和統(tǒng)一性，筆者認(rèn)為由人民政府在宣布解除疫區(qū)封鎖的同時(shí)，一并宣布撤銷(xiāo)疫點(diǎn)、疫區(qū)和受威脅區(qū)更為妥當(dāng)。當(dāng)然，為了工作方便，特別是在沒(méi)有對(duì)疫區(qū)實(shí)施“封鎖”的情形下，應(yīng)當(dāng)由獸醫(yī)主管部門(mén)來(lái)宣布撤銷(xiāo)疫點(diǎn)、疫區(qū)和受威脅區(qū)，更具有行政效率。

（二）解除疫區(qū)封鎖的主體 發(fā)布疫區(qū)封鎖令的是縣級(jí)人民政府，如果獸醫(yī)主管部門(mén)按照農(nóng)業(yè)部規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和程序?qū)?dòng)物疫情的控制情況進(jìn)行評(píng)估，認(rèn)為已達(dá)到農(nóng)業(yè)部規(guī)定的控制或撲滅標(biāo)準(zhǔn)的話，由原發(fā)布疫區(qū)封鎖令的人民政府決定解除疫區(qū)封鎖，向社會(huì)宣布。

（三）疫情控制情況的評(píng)估主體疫點(diǎn)、疫區(qū)、受威脅區(qū)是否撤銷(xiāo)，疫區(qū)封鎖是否解除，均需要按照國(guó)務(wù)院獸醫(yī)主管部門(mén)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和程序進(jìn)行評(píng)估。但由誰(shuí)來(lái)評(píng)估？《重大動(dòng)物疫情應(yīng)急條例》第四十條卻規(guī)定“自疫區(qū)內(nèi)最后一頭（只）發(fā)病動(dòng)物及其同群動(dòng)物處理完畢起，經(jīng)過(guò)一個(gè)潛伏期以上的監(jiān)測(cè)，未出現(xiàn)新的病例的，徹底消毒后，經(jīng)上一級(jí)動(dòng)物防疫監(jiān)督機(jī)構(gòu)驗(yàn)收合格”?？紤]到“動(dòng)物防疫監(jiān)督機(jī)構(gòu)”在現(xiàn)實(shí)中已經(jīng)不存在，其職能已分解由“動(dòng)物疫病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)”和“動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)”來(lái)執(zhí)行，必須確定由哪一個(gè)機(jī)構(gòu)來(lái)執(zhí)行評(píng)估。筆者認(rèn)為，從技術(shù)支撐職能和評(píng)估所需要的“技術(shù)性”來(lái)說(shuō)，具備“按照國(guó)務(wù)院獸醫(yī)主管部門(mén)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和程序進(jìn)行評(píng)估”資格條件的，應(yīng)當(dāng)是“動(dòng)物疫病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)”。廣西在修訂《廣西壯族自治區(qū)動(dòng)物防疫條例》時(shí)，專門(mén)針對(duì)由誰(shuí)來(lái)進(jìn)行“疫情控制評(píng)估”和“疫區(qū)封鎖解除驗(yàn)收”這方面問(wèn)題，自治區(qū)人大組織過(guò)調(diào)研，爭(zhēng)議較大。經(jīng)征求意見(jiàn)，最終明確由“動(dòng)物疫病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)”來(lái)執(zhí)行。

（四）疫情控制情況的評(píng)估程序我國(guó)于2004年春節(jié)期間，首次公布了廣西隆安縣丁當(dāng)鎮(zhèn)高致病性禽流感疫情。疫情發(fā)生后，隆安縣畜牧獸醫(yī)部門(mén)劃定了疫點(diǎn)、疫區(qū)、受威脅區(qū)，并報(bào)告縣人民政府對(duì)疫區(qū)實(shí)施了封鎖。當(dāng)時(shí)，除了舊《動(dòng)物防疫法》外，并沒(méi)有其他法規(guī)、規(guī)章、規(guī)程來(lái)指導(dǎo)應(yīng)當(dāng)怎么做，但廣西還是摸索出一套處置程序出來(lái)。在對(duì)“疫區(qū)封鎖解除”驗(yàn)收工作中，由原廣西獸醫(yī)防疫檢疫站組織專家進(jìn)行驗(yàn)收，并作出“驗(yàn)收合格”的結(jié)論，送縣人民政府作為解除封鎖決定的依據(jù)。隨后，2005年11月18日，溫家寶總理簽署第450號(hào)國(guó)務(wù)院令，發(fā)布了《重大動(dòng)物疫情應(yīng)急條例》；2007年4月，農(nóng)業(yè)部印發(fā)了《高致病性禽流感防治技術(shù)規(guī)范》等14個(gè)動(dòng)物疫病防治技術(shù)規(guī)范（農(nóng)醫(yī)發(fā)[2007]12號(hào)），對(duì)高致病性禽流感等疫情處置作出了規(guī)定。規(guī)定撤銷(xiāo)高致病性禽流感疫點(diǎn)、疫區(qū)、受威脅區(qū)的條件為：疫點(diǎn)、疫區(qū)內(nèi)所有禽類(lèi)及其產(chǎn)品按規(guī)定處理完畢21天以上，監(jiān)測(cè)未出現(xiàn)新的傳染源；在當(dāng)?shù)貏?dòng)物防疫監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督指導(dǎo)下，完成相關(guān)場(chǎng)所和物品終末消毒；受威脅區(qū)按規(guī)定完成免疫。解除疫區(qū)封鎖的程序?yàn)椋航?jīng)上一級(jí)動(dòng)物防疫監(jiān)督機(jī)構(gòu)審驗(yàn)合格，由當(dāng)?shù)孬F醫(yī)主管部門(mén)向原發(fā)布封鎖令的人民政府申請(qǐng)發(fā)布解除封鎖令，取消所采取的疫情處置措施。疫區(qū)解除封鎖后，要繼續(xù)對(duì)該區(qū)域進(jìn)行疫情監(jiān)測(cè)，6個(gè)月后如未發(fā)現(xiàn)新病例，即可宣布該次疫情被撲滅；疫情宣布撲滅后方可重新養(yǎng)禽。目前，在有法有規(guī)可依的情況下，對(duì)疫情控制情況進(jìn)行評(píng)估必須依法進(jìn)行，并結(jié)合實(shí)際完善細(xì)節(jié)。

四、關(guān)于控制和防治三類(lèi)動(dòng)物疫病規(guī)定的實(shí)踐應(yīng)用

《動(dòng)物防疫法》第三十四條對(duì)發(fā)生三類(lèi)動(dòng)物疫病時(shí)應(yīng)當(dāng)采取的控制、防治措施作出了具體規(guī)定，即“當(dāng)?shù)乜h級(jí)、鄉(xiāng)級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院獸醫(yī)主管部門(mén)的規(guī)定組織防治和凈化?！睆姆梢?guī)定來(lái)看，其組織實(shí)施的主體是縣、鄉(xiāng)人民政府；采取的措施也是“防治和凈化”這樣的常規(guī)措施，并且這些措施主要是針對(duì)疫點(diǎn)進(jìn)行：一是隔離，將患病動(dòng)物與健康動(dòng)物間隔開(kāi)；二是禁止該疫點(diǎn)動(dòng)物及其產(chǎn)品出售；三是采取消毒、藥物治療、免疫等。由于三類(lèi)動(dòng)物疫病常見(jiàn)多發(fā)，可以采取預(yù)防和治療相結(jié)合的措施來(lái)控制，因此，對(duì)規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)特別是種畜禽場(chǎng)，應(yīng)當(dāng)組織養(yǎng)殖場(chǎng)主開(kāi)展三類(lèi)動(dòng)物疫病凈化工作。

《動(dòng)物防疫法》第三十五條規(guī)定：“二、三類(lèi)動(dòng)物疫病呈暴發(fā)性流行時(shí)，按照一類(lèi)動(dòng)物疫病處理?！眲?dòng)物疫病呈暴發(fā)性流行，是指該動(dòng)物疫病在較短時(shí)間內(nèi)、在一定區(qū)域范圍流行或者使較多動(dòng)物患病或死亡。動(dòng)物疫病呈暴發(fā)流行時(shí)，如不采取嚴(yán)厲的措施加以控制、撲滅，勢(shì)必造成迅速擴(kuò)大、蔓延，對(duì)養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)和人體健康就會(huì)造成或者可能造成重大損失和危害，所以，法律規(guī)定要按照一類(lèi)動(dòng)物疫病處理。以炭疽為例，農(nóng)業(yè)部規(guī)定假如1個(gè)縣10天內(nèi)發(fā)現(xiàn)5頭以上炭疽患病動(dòng)物，就認(rèn)為是暴發(fā)性流行，必須“按照一類(lèi)動(dòng)物疫病處理”。實(shí)踐中，無(wú)論發(fā)生什么樣的動(dòng)物疫病，只要依法依規(guī)操作，堅(jiān)持“預(yù)防為主”的方針，牢牢把握《動(dòng)物防疫法》確立的“促進(jìn)養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展，保護(hù)人體健康，維護(hù)公共衛(wèi)生安全”立法宗旨，就不可能出現(xiàn)“行政不作為”、“作為不到位”、“引發(fā)疫情犯罪”等責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。