□ 畢 磊，王麗慧

（吉林財經(jīng)大學，吉林 長春 130117）

一、我國政府在食品安全監(jiān)管方面存在的問題

據(jù)2012年1月的調查報告顯示，幾千名民眾參與的社會問卷調查，有七成民眾對現(xiàn)在的食品安全問題充滿了擔憂。政府作為行政監(jiān)督的主體，一直都在加強對食品安全工作的監(jiān)管，但食品安全問題依然層出不窮，并且呈現(xiàn)逐年遞增的趨勢（見下圖）。由此可以看出，我國政府在食品安全監(jiān)管問題上存在諸多不足。

⒈監(jiān)管部門效率低下。發(fā)生食品安全問題時，消費者向相關部門反映，得到的結果往往都是“向衛(wèi)生部反映”、“這個事情不歸我們這里管”或是“正在調查”，往往需要很長時間才能等到調查結果。以三鹿奶粉事件為例，早在2008年，國家質檢總局就接到投訴，反映奶粉可造成嬰幼兒腎結石的情況。但是，總局因為認定與本部門無關，因而沒有對其引起足夠的重視。同樣，衛(wèi)生部門也是如此，最終釀成悲劇。以“瘦肉精”為例，早在1997年，瘦肉精就被明令禁止。然而，生豬運送卻一路暢通無阻，各種證明也一應俱全，事件被曝光后，當?shù)卣扇〉氖欠怄i消息、把含有“瘦肉精”的豬肉掩埋等應對措施，對事件涉及人員的處理更是沒有了下文。由此聯(lián)想到幾年前“三鹿奶粉”也是在當?shù)叵嚓P部門的保護下，打著免檢的旗號“暢銷”多年。

⒉監(jiān)管流程存在漏洞。同一問題剛剛治理完畢，沒過多久，又再次出現(xiàn)。如“地溝油”，今天在一個地區(qū)查處了一個加工點，可沒過多久，同一地區(qū)又再次出現(xiàn)，甚至是同一批人所為。一些被查處的小企業(yè)，罰款整治之后馬上就卷土重來。還有的問題商品已經(jīng)被處理，但是沒過多久，又在市場上流通。同時，作為食品安全監(jiān)管部門，存在很多對民眾的舉報不回應或者不為民眾做質量檢驗的行為，而且，當食品安全出現(xiàn)問題時，經(jīng)常是對信息進行隱瞞或不及時向上一級行政監(jiān)管部門匯報。以食品召回為例。2009年，食品召回制度的確立是為了消除問題食品再次帶給人們危害。然而，我們看見最多的食品召回就是超市里的面包，由于面包的保質期較短，在超市內經(jīng)常會看到工作人員在處理面包，把即將要過期的面包召回。而對其他的一些食品就很少看到這樣的舉動，有的還會把即將過期的食品打折處理或者進行特價銷售，甚至還出現(xiàn)了對已經(jīng)召回的過期食品更改包裝重新出售的現(xiàn)象。對已經(jīng)出現(xiàn)問題的，企業(yè)沒有及時進行召回的食品被曝光以后，在超市中仍然可以購買到。這些都反映出政府在監(jiān)管流程中存在著漏洞，在對企業(yè)問題食品召回的監(jiān)管上作用十分有限。

⒊政府監(jiān)管行為被動。一直以來，我國政府監(jiān)管執(zhí)行部門多采取“民不告，官不理”的方式。政府監(jiān)管執(zhí)法部門缺乏嚴格的責任制，在監(jiān)管中存在著相關政策執(zhí)行不力、不到位以及對問題企業(yè)的打擊力度不夠等問題，導致了食品安全監(jiān)督多停滯在事后監(jiān)管上。同時，執(zhí)法的方式、方法也較落后，執(zhí)法過程往往只注重數(shù)字與形式，經(jīng)常是走個過場了事，很難達到實際的預期目標，一般都只是在事故已經(jīng)發(fā)生或者已經(jīng)對社會構成了較大危害后，政府相關監(jiān)管部門才開始對其進行治理。而且多數(shù)是在媒體已經(jīng)曝光，百姓都已知曉的情況下，執(zhí)法部門才開始進行綜合整治，進行補救。如在“地溝油”和“三鹿奶粉”事件中，政府的監(jiān)管方式都是被動的。監(jiān)管通常應該是以預防事件發(fā)生為基礎的事前監(jiān)督，而不是事后的被動監(jiān)管。相比于主動監(jiān)管，被動監(jiān)管確實節(jié)省了人力、物力、財力，但政府的監(jiān)管卻很難到位。

現(xiàn)在，很多食品都存在著安全隱患，這些隱患不會馬上表現(xiàn)出來，像各種農(nóng)藥、添加劑等可能需要經(jīng)過長年累月地慢慢積累，對人體的傷害才會顯露出來。對此，政府也應給予關注并采取相應措施。

二、我國政府在食品安全監(jiān)管方面存在問題的成因分析

市場經(jīng)濟本是依靠其自行調節(jié)來確保經(jīng)濟的平穩(wěn)運行的，但是，由于市場經(jīng)濟本身具有的缺陷，直接導致了食品安全得不到保障。由于信息不對稱，生產(chǎn)者與消費者分別處于優(yōu)勢和劣勢地位，一些不良商販就會借此銷售不合格產(chǎn)品?？梢哉f，市場經(jīng)濟自身的缺陷及監(jiān)督機制的不完善是產(chǎn)生食品安全問題的成因。

⒈監(jiān)管部門職能交叉，機構設置不合理。目前，我國實施的分段管理模式直接造成了各部門職能的交叉，致使在出現(xiàn)食品安全事故時各部門之間相互推卸責任。并且這種管理模式還造成了職責不明確的問題，甚至出現(xiàn)了監(jiān)管上的盲區(qū)。進行分段管理原本用意在于權力細化，進行重重監(jiān)管，可實際上卻造成了監(jiān)管上的重復或者空白，使得監(jiān)管工作走入誤區(qū)，形成了一方面因機構重復造成的資源大量浪費，另一方面還出現(xiàn)了像風險評估這樣的機構缺失的現(xiàn)象。

另外，我國現(xiàn)行的地域性監(jiān)管模式也存在著極大的弊端。以縣級區(qū)域來劃分管理權限，即各縣級以上人民政府負責本區(qū)域內的食品安全監(jiān)管工作，協(xié)調各相關部門的工作。中央把權力下放給地方實施地域性管理的目的是強化地方政府的責任。而地方政府在責任大了，權力也大了，規(guī)章制度自己設立的情況下，卻未能避免權力與責任的錯位，出現(xiàn)了地方保護主義現(xiàn)象。

⒉監(jiān)管隊伍不精，對失職者的處罰力度不夠。近年來，食品經(jīng)濟高速迅猛發(fā)展，但我國的監(jiān)管主體隊伍卻發(fā)展緩慢，國家一直要精簡機構、縮減編制，所以負責監(jiān)管的人員并沒有增加。而且，整個監(jiān)管隊伍缺少新鮮血液的輸入，逐步趨于老齡化。在食品加工業(yè)快速發(fā)展的同時，對其進行監(jiān)管也面臨新的挑戰(zhàn)，但監(jiān)管人員不夠專業(yè)、新知識無法更新，無法熟練掌握新方法。這些都直接影響了監(jiān)管的效果。甚至監(jiān)管隊伍中不乏一些被利益誘惑而違背職業(yè)操守的人員?？陀^地說，承擔著重要責任的監(jiān)管工作人員，不僅要有良好的素質，還要具備一定的職業(yè)道德。在執(zhí)法過程中，在約束別人的同時也要受到法律的制約。但就目前來看，我國對沒有履行好自己職責的監(jiān)管人員的處罰太輕，基本都是給予行政處分，既不進行賠償，更不負刑事責任，法律也沒有對監(jiān)管人員問責的規(guī)定，所以根本不能起到懲戒作用。

⒊監(jiān)管手段滯后。

⑴法律手段滯后。法律之間不協(xié)調、法規(guī)缺乏一致性。我國同食品安全問題相關的法律有《食品衛(wèi)生法》、《產(chǎn)品質量法》、《消費者權益保護法》等。這些法律都是專門制定的，缺乏統(tǒng)一性，相互間不協(xié)調。同一問題存在前后規(guī)定不一致、矛盾甚至重復的現(xiàn)象。法律法規(guī)更新慢，法律內容陳舊，對當今社會高速發(fā)展過程中出現(xiàn)的許多新問題都不曾涉及，而且調整范圍狹窄，沒有及時修訂，給了違法者鉆法律漏洞的機會。

與食品安全監(jiān)測相關的安全標準不完善，嚴重影響了監(jiān)管的效果。首先，現(xiàn)有食品安全標準不統(tǒng)一。由于制定標準所涉及的部門眾多，所以每個部門制定的標準也很難統(tǒng)一，這就導致了每個監(jiān)管部門的判定標準也不盡相同，極有可能造成監(jiān)管的結果不一致，重復監(jiān)管的事情發(fā)生。其次，標準滯后。各類化學添加劑是近年來才開始進入大眾視線的，并且種類繁多。公眾熟知的當屬三鹿奶粉添加的三聚氰胺、麥當勞的蘇丹紅等，而對食品添加劑的新標準的制定總是滯后的，經(jīng)常出現(xiàn)因沒有標準可循，食品加工企業(yè)對問題產(chǎn)品拒絕檢測等問題。再次，同國際標準差異大。在食品標準的種類上劃分得不具體。我國將農(nóng)藥計量的種類分為糧食、水果、蔬菜等大類，而國際標準已經(jīng)細化到具體的品種。像三聚氰胺已經(jīng)被國外禁止，但我國卻沒有對其進行禁止或者標準細化。發(fā)達國家的先進經(jīng)驗是值得我們借鑒的，我們的目標也是希望在整個食品安全體系上能與國際接軌，達到先進的水平。但我們制定的標準低，執(zhí)行的標準也低，即使監(jiān)管到位也很難收到好的成效。

⑵技術手段滯后。我國的食品安全檢驗檢測技術的整體水平有限，無論是機構、人員、設備或者檢測的方法都達不到國際水平。我國現(xiàn)有的檢測技術落后，設備陳舊，對一些新的污染物沒有辦法分辨。目前的設備、技術只能檢測出食品中的普通成分。首先，在檢驗檢測的環(huán)節(jié)上問題多。我國的檢驗檢測通常都是準成品，對整個食品加工的過程沒有引起重視。而且，檢測大多以抽樣方式居多，檢驗檢測不全面。大多是對大的、正規(guī)的企業(yè)的產(chǎn)品進行檢驗檢測，問題最多的小企業(yè)反而不去檢查。其次，檢測人員水平低。在執(zhí)法過程中，負責檢測的人員通常都是走過場，憑經(jīng)驗和眼睛來檢測。這就使公眾對監(jiān)管是否專業(yè)產(chǎn)生了懷疑，由此也為監(jiān)管增加了難度。

⒋監(jiān)管機制不完善。食品安全監(jiān)管的完善需要一個長效的、全面的機制。由于此項工作牽涉部門繁多，所以建立健全整個機制的進展緩慢。大眾對風險評估這個詞很陌生，對于相關的知識也不是很了解，普及程度差。能夠承擔風險評估工作的專業(yè)技術人員缺乏，經(jīng)常都是同一批人員同時在做評估和管理。隨著科技的進步，有很多的領域還是未知的狀態(tài)。準確的評估須花費大量的精力和時間，在目前的情形下要盡快解決問題，評估部門會面臨著許多困難。所以，現(xiàn)有的風險評估結果數(shù)據(jù)可靠的并不多，還不能作為依據(jù)進行標準的制定。

三、加強食品安全監(jiān)管的對策

⒈加強監(jiān)管主體隊伍建設，改變現(xiàn)有的監(jiān)管模式。對食品安全相關的部門、機構進行大規(guī)模的調整，成立一個單獨的機構專門負責對各種食品加工的監(jiān)督工作，其主要負責食品制造場所的防疫、進口食品的監(jiān)管、確立新上市食品的鑒定標準、對流通的食品進行各種成分的安全鑒定分析，以及防止消費者權益受到侵害。并且在各個地方設有相同職能的分機構，對所在地的食品進行安全保障和監(jiān)控。全新的機構可以解決所有因職責不清而導致的問題，并且能集中監(jiān)管控制部門和行政資源。同時，這一獨立機構要負責對各種食品安全問題進行綜合處理。

對于負責監(jiān)管工作的人員要加強專業(yè)知識的學習，對其進行系統(tǒng)、全面的相關法律法規(guī)的培訓。由政府主導，使每一位監(jiān)管工作人員都樹立食品安全意識。在實踐中逐步培養(yǎng)其工作能力和職業(yè)道德，使其能嚴格執(zhí)法，這樣，才能逐漸得到消費者的信任與支持。

同時，要完善行政問責制度。明確問責的主體和范圍，不僅對貪官問責，更要對庸官問責，從根本上杜絕行政不作為現(xiàn)象。對于不履行職責、抉擇失策的官員同樣要問責。

⒉加大對違法者的懲治力度。導致監(jiān)管工作無效果的一個很重要的原因就是對違法者的懲治力度不夠。因此，盡快完善相關的法律法規(guī)，按照監(jiān)管工作的需求，對目前所有的法律規(guī)章進行清理，重新修訂，建立一套適合整個監(jiān)管工作的法律體系。這其中最重要的就是加大懲罰力度，要賦予監(jiān)管部門更大的權力，對食品生產(chǎn)企業(yè)進行強制性的監(jiān)管。從日常工作開始，對出現(xiàn)問題產(chǎn)品的企業(yè)和個人，無論問題大小、數(shù)量多少，都要追究其刑事責任。而具體獲罪標準則根據(jù)其違法的收益來衡量計算，把對消費者造成損害的程度作為衡量的標準進行懲處或罰款，增加其違法成本。這樣，可以遏制不良生產(chǎn)者對利潤的追求欲望，更好地控制違法行為的發(fā)生。

⒊完善食品安全標準。首先，對現(xiàn)行的食品安全標準進行整理，使國家、行業(yè)及地方標準結構更加合理配套。同時，還要對備案的產(chǎn)品重新進行整理，對低于或者與國家強制標準相矛盾的進行清理，重新制定相應企業(yè)的產(chǎn)品標準，重點研究具體措施，提高食品安全標準。其次，定時修訂食品標準。主要是指補充修訂農(nóng)藥、添加劑、生物激素等新產(chǎn)物的限量和檢驗標準。在修訂過程中，要充分吸納社會方方面面的意見，加強制訂工作的透明度，讓社會團體、專家、企業(yè)參與修訂工作，不漏掉一條急需制定的標準并及時更新。第三，時刻關注國際標準發(fā)布的信息，對新的標準、技術進行分析研究，結合我國實際情況進行轉化，積極參加各類國際標準的制定，掌握第一手資料。引導企業(yè)與國際接軌。推廣使用新的標準，全面提高整體標準和水平。當然，完善食品安全標準體系離不開資金的投入，國家應對此加大財政撥款力度，為整個監(jiān)管工作做支撐。

⒋提高檢驗檢測水平。首先，我們應該做的就是運用先進的信息技術，對檢測數(shù)據(jù)進行積累。把這些結果存儲備案，為日后工作提供依據(jù)。同時，協(xié)調各部門進行資源共享，運用先進的技術進行信息傳遞。其次，對各檢測部門制定出統(tǒng)一的標準，為日后全國的監(jiān)測工作提供準則。第三，加大財政投入力度，更新檢測設備、技術和人才，全面提高檢測水平，創(chuàng)新出適應本國市場的檢測手段。檢測工作要依賴于多部門之間的配合，所以，必須多部門協(xié)調聯(lián)動，才能提高整體效率。

⒌完善突發(fā)事件應急反應機制。首先，要完善食品安全法律法規(guī)，保障監(jiān)管工作的順利進行。其次，要建立食品安全危機預警體系。目前這一體系在全世界范圍內運用得十分廣泛，它可以把事故結果所帶來的危害降到最低。政府要通過宣傳，引導企業(yè)建立適合自身的科學的預防機制。再次，當不可避免的危機出現(xiàn)時，要積極查找原因，無論是否與人為相關，都要認真面對。要在第一時間派人調查并取證，并對結果進行通報；相關部門要對其原因進行深入分析研究，對癥下藥。第三，打開國門，與世界合作。我們所要面對的不只是本國的食品監(jiān)管，對世界范圍內的事件也不能掉以輕心。所以，加強國際間的合作也是必不可少的。

⒍普及食品安全知識，讓民眾共同監(jiān)督。不重視食品安全問題的不僅僅是政府部門，更多的是公眾的食品安全意識也沒有真正樹立起來。如果我們每一個人都能把食品安全問題當作自己的事情來對待，那么效果就可想而知了。所以，政府要開展對食品安全問題的普及和教育工作，從各級領導開始。把食品生產(chǎn)者、經(jīng)營者列為重點教育對象，同各級相關部門配合，宣傳落實食品衛(wèi)生法知識，使其依法生產(chǎn)，依法經(jīng)營。在平時也要積極宣傳，提高消費者的意識，潛移默化，讓人們自覺購買放心食品。同時，要提高群眾的辨別能力，不僅要在電視媒介、廣播媒介上對一些簡單的辨別知識進行普及，還要有一條便民通道，讓消費者可以直接對問題食品進行舉報。無論是媒體還是消費者，只有在政府的帶領下一同努力，才可以使監(jiān)督更有效。

食品安全問題是關系民生的重大問題。對于食品安全的監(jiān)管，任重而道遠。當然，我們要面對的不僅僅是政府監(jiān)管的問題，還有公眾的食品安全意識問題。不僅監(jiān)管的內部要齊力合作，社會大眾也要投身其中，這樣，才能真正實現(xiàn)有效監(jiān)管。

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