□ 盧芳霞

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理格局:問(wèn)題的提出

早在2004年，黨的十六屆四中全會(huì)就提出要“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局”。此后，黨的十六屆六中全會(huì)、十七大報(bào)告都重申要健全社會(huì)管理格局。黨的十八大雖然有了新提法，提出要“加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理體制”，但這仍然建立在原來(lái)的十六字格局基礎(chǔ)之上。中央黨代會(huì)之所以多次強(qiáng)調(diào)社會(huì)管理格局，是因?yàn)樯鐣?huì)管理格局在社會(huì)管理這一系統(tǒng)工程中居于根本性、基礎(chǔ)性、全局性的地位，是社會(huì)管理中的“頂層設(shè)計(jì)”。

但到底如何建立健全“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的社會(huì)管理格局?自2004年開(kāi)始很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，我國(guó)對(duì)社會(huì)管理格局的研究幾近空白，只有俞可平①俞可平:《推進(jìn)社會(huì)管理體制的改革創(chuàng)新》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》，2007年4月23日。、陸學(xué)藝②陸學(xué)藝:《關(guān)于社會(huì)建設(shè)的理論和實(shí)踐》，《學(xué)理論》，2008年第12期。等在文中提及社會(huì)管理格局，但并未進(jìn)行系統(tǒng)研究。2008年，陳振明等人有所突破，以課題形式進(jìn)行專項(xiàng)研究③陳振明等:《“我國(guó)社會(huì)管理格局和管理體系構(gòu)建”課題研究報(bào)告》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2008年第4期。;2010年，隨著社會(huì)管理創(chuàng)新試點(diǎn)工作的推進(jìn)，官方和學(xué)者對(duì)社會(huì)管理格局的研究明顯增多:馬凱較早系統(tǒng)地闡述了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的具體含義，形成對(duì)十六字的經(jīng)典闡釋④馬凱:《努力加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2010年第5期。;周永康更詳細(xì)深入地闡述了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的含義，使其更具操作性⑤周永康:《加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，建立健全中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)管理體系》，《求是》，2011年第9期。;另外，李培林⑥李培林:《我國(guó)加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的若干問(wèn)題》，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)專題講座第二十二講講稿。、龔維斌⑦龔維斌:《社會(huì)管理及其創(chuàng)新中的十大關(guān)系》，《行政管理改革》，2011年第5期。等也較詳細(xì)地闡述了十六字的具體內(nèi)涵。整體來(lái)看，理論上已經(jīng)對(duì)如何建立健全社會(huì)管理格局有了明確的界定。

但從實(shí)踐來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)如何建立健全社會(huì)管理格局仍然充滿著困惑，必須正視鄉(xiāng)鎮(zhèn)的困惑并加強(qiáng)指導(dǎo)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國(guó)社會(huì)的重要基礎(chǔ)，從數(shù)量上看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是數(shù)量最多的政權(quán)組織，目前全國(guó)總共有3萬(wàn)多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，即使在城市化水平較高的浙江省，目前也仍然有近1100個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn);從功能上看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是連接中央政權(quán)和農(nóng)村社會(huì)的中樞神經(jīng)，中央關(guān)于加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的戰(zhàn)略決策能否真正貫徹落實(shí)到農(nóng)村社會(huì)主要取決于鄉(xiāng)鎮(zhèn)。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)有其特殊性，不僅需要理論指導(dǎo)，而且需要鮮活的借鑒樣本。所以本文嘗試在理論梳理的基礎(chǔ)上，選取一個(gè)典型鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為樣本，對(duì)其進(jìn)行解剖麻雀式的調(diào)研分析，總結(jié)出具有農(nóng)村特色和浙江本土化的一些經(jīng)驗(yàn)，并進(jìn)一步開(kāi)展討論把個(gè)案經(jīng)驗(yàn)上升到普適性結(jié)論，以為全省廣大鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供借鑒。

二、楓橋鎮(zhèn):一個(gè)經(jīng)典樣本的調(diào)查

(一)調(diào)查樣本

本文以“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的發(fā)源地和“全國(guó)社會(huì)管理創(chuàng)新綜合試點(diǎn)單位”諸暨市的試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)－－楓橋鎮(zhèn)為調(diào)查樣本。楓橋鎮(zhèn)是具有農(nóng)村特色的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，又是農(nóng)村社會(huì)管理創(chuàng)新的樣板，具備樣本的典型性。

1．楓橋鎮(zhèn):農(nóng)村社會(huì)的典型代表。楓橋鎮(zhèn)地處諸暨市東北部，毗鄰紹興縣，是人口地域大鎮(zhèn)，鎮(zhèn)域面積165平方公里，總?cè)丝?．6萬(wàn)，其中常住人口7．6萬(wàn)，轄28個(gè)行政村，2個(gè)社區(qū)，有各類企業(yè)7600多家，主要是點(diǎn)多面廣的小作坊、小企業(yè)。有省級(jí)全面小康示范村3個(gè)，紹興市全面小康示范村1個(gè)，諸暨市樣板村3個(gè)，諸暨市新農(nóng)村7個(gè)。楓橋鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化水平較低，所轄的行政村和農(nóng)業(yè)人口數(shù)量多，所以帶有“農(nóng)村社會(huì)”的典型性。同時(shí)，楓橋鎮(zhèn)所屬的諸暨市早在2010年就被評(píng)為“全國(guó)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)全覆蓋示范單位”，是當(dāng)時(shí)浙江省獲此殊榮的5個(gè)縣(市、區(qū))之一。楓橋鎮(zhèn)在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)方面很有特色，也是農(nóng)村社區(qū)的先進(jìn)和典型。

2．楓橋鎮(zhèn):農(nóng)村社會(huì)管理創(chuàng)新的樣板。楓橋鎮(zhèn)是“楓橋經(jīng)驗(yàn)”發(fā)源地。1963年，楓橋鎮(zhèn)在社會(huì)主義教育運(yùn)動(dòng)中“發(fā)動(dòng)和依靠群眾”改造“四類分子”的經(jīng)驗(yàn)，獲毛主席批示并在全國(guó)推廣。上世紀(jì)八九十年代，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”被中央政法委、中央綜治委作為社會(huì)治安綜合治理的典范。新時(shí)期“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的內(nèi)涵不斷豐富，從維護(hù)社會(huì)治安轉(zhuǎn)向社會(huì)全面管理。為此，楓橋鎮(zhèn)先后榮獲全國(guó)先進(jìn)基層黨組織、全國(guó)社會(huì)治安綜合治理先進(jìn)單位、全國(guó)文明鎮(zhèn)、浙江省新農(nóng)村建設(shè)示范鎮(zhèn)、浙江省衛(wèi)生鎮(zhèn)等榮譽(yù)稱號(hào)，并捧得浙江省首只全國(guó)綜治工作最高榮譽(yù)“長(zhǎng)安杯”。2010年8月，楓橋鎮(zhèn)成為“全國(guó)社會(huì)管理創(chuàng)新綜合試點(diǎn)單位”諸暨市的先行試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。三年來(lái)，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”由“社會(huì)治安綜合治理”逐步向“社會(huì)管理綜合治理”的經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)型，并進(jìn)一步引起全國(guó)關(guān)注。

(二)調(diào)查方法

1．文獻(xiàn)法。從期刊網(wǎng)、有關(guān)“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的三本專著、楓橋鎮(zhèn)政務(wù)網(wǎng)、村務(wù)網(wǎng)、浙江省萬(wàn)村聯(lián)網(wǎng)、諸暨市和楓橋鎮(zhèn)的文件資料、宣傳手冊(cè)、工作總結(jié)等收集大量資料。

2．訪談法。一是利用暑期蹲點(diǎn)調(diào)研機(jī)會(huì)，采用一對(duì)一訪談的方式，與楓橋鎮(zhèn)黨委書(shū)記、鎮(zhèn)長(zhǎng)、主管組織工作的副書(shū)記、主管綜治工作的副書(shū)記、宣傳委員、農(nóng)業(yè)副鎮(zhèn)長(zhǎng)、社會(huì)事業(yè)副鎮(zhèn)長(zhǎng)、組織委員、三資辦副站長(zhǎng)、民生保障辦主任、綜治辦、司法所工作人員、財(cái)政辦會(huì)計(jì)、老楊調(diào)解中心負(fù)責(zé)人等30多人訪談。二是利用擔(dān)任班主任的機(jī)會(huì)，把曾在黨校培訓(xùn)的楓橋鎮(zhèn)干部和大學(xué)生村官加為QQ好友，通過(guò)QQ隨時(shí)進(jìn)行深度訪談。三是利用講授《紹興基層社會(huì)管理創(chuàng)新的實(shí)踐與啟示》、《楓橋經(jīng)驗(yàn)演進(jìn)與社會(huì)管理創(chuàng)新》的機(jī)會(huì)，與本省學(xué)員討論“楓橋經(jīng)驗(yàn)”在鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理創(chuàng)新方面如何發(fā)展，向外省學(xué)員詢問(wèn)“楓橋經(jīng)驗(yàn)”是否具有借鑒意義①目前全國(guó)共有31個(gè)省、直轄市、自治區(qū)(除西藏)的干部赴紹興培訓(xùn)，每位赴楓橋鎮(zhèn)調(diào)研的干部都認(rèn)為“楓橋經(jīng)驗(yàn)”值得借鑒，雖然整體借鑒較難，但其理念和一些具體做法值得借鑒。據(jù)不完全反饋，目前已有天津?qū)氎鎱^(qū)、安徽六安肥東蕪湖、山東日照臨淄、江西吉水縣、湖南雙峰縣、貴州遵義白泥鎮(zhèn)、廣西百色等地實(shí)質(zhì)性借鑒“楓橋經(jīng)驗(yàn)”。。

3．問(wèn)卷法。一是利用作者為楓橋鎮(zhèn)1106名村民代表培訓(xùn)的機(jī)會(huì)，抽樣近10%的村民代表填寫(xiě)《“楓橋經(jīng)驗(yàn)”與社會(huì)組織發(fā)展調(diào)查問(wèn)卷》。二是專門(mén)召開(kāi)座談會(huì)，請(qǐng)楓橋鎮(zhèn)28個(gè)行政村和2個(gè)社區(qū)的干部填寫(xiě)《村(社區(qū))社會(huì)組織基礎(chǔ)信息采集問(wèn)卷》。三是利用訪談的機(jī)會(huì)，請(qǐng)16名楓橋鎮(zhèn)工作人員填寫(xiě)《“楓橋經(jīng)驗(yàn)”與社會(huì)管理創(chuàng)新調(diào)查問(wèn)卷》。

4．觀察法。自2009年紹興市楓橋經(jīng)驗(yàn)研究所在黨校成立以來(lái)，作者及同事已經(jīng)60多次帶班赴楓橋鎮(zhèn)開(kāi)展現(xiàn)場(chǎng)教學(xué)，期間進(jìn)行了較深入的觀察。暑假作者又與省委黨校研究生專門(mén)赴楓橋鎮(zhèn)蹲點(diǎn)調(diào)研半個(gè)月，深入到典型行政村、農(nóng)村社區(qū)活動(dòng)場(chǎng)所、農(nóng)戶家庭實(shí)地觀察。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理新格局:對(duì)調(diào)查樣本的闡釋

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，近年來(lái)，楓橋鎮(zhèn)逐步形成“黨委發(fā)揮總攬全局和統(tǒng)領(lǐng)各方的作用，政府承擔(dān)社會(huì)管理和公共服務(wù)的職能，社會(huì)各界密切配合和協(xié)同管理，群眾積極依法理性和有序參與”的多元社會(huì)管理格局，既符合理論的指向，又具有實(shí)踐的鮮活性，可以為全省乃至全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供借鑒。

(一)黨委:發(fā)揮總攬全局和統(tǒng)領(lǐng)各方的作用

黨委領(lǐng)導(dǎo)，就是要發(fā)揮黨委在社會(huì)管理格局中總攬全局、協(xié)同各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用①馬凱:《努力加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2010年第5期。。楓橋鎮(zhèn)黨委通過(guò)以下幾方面發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用:

1．成立組織加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。楓橋鎮(zhèn)成立了鎮(zhèn)黨委書(shū)記任組長(zhǎng)的社會(huì)管理創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)管理創(chuàng)新工作。同時(shí)抽調(diào)人員成立專門(mén)辦公室，分設(shè)督查指導(dǎo)組、后勤保障組、資料收集組、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)組等;組織召開(kāi)黨政班子聯(lián)席會(huì)、研討會(huì)等，增強(qiáng)對(duì)社會(huì)管理創(chuàng)新的責(zé)任感和使命感。

2．出臺(tái)制度加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。鎮(zhèn)級(jí)層面制定了綜治網(wǎng)格化管理制度、社會(huì)治安綜合治理形勢(shì)定期研判制、“一排、二會(huì)、三合、五聯(lián)”的整合聯(lián)動(dòng)制、重大事項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制、農(nóng)村社區(qū)矯正“三幫三延伸”和“5+1”制，農(nóng)村“三資”管理制等幾十項(xiàng)制度，而且這些制度大多在全省、全市率先出臺(tái)。同時(shí)指導(dǎo)行政村(社區(qū))制定一系列與上級(jí)制度銜接、與本村民情相符的二十多項(xiàng)制度。

3．創(chuàng)建“網(wǎng)格”加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。創(chuàng)建綜治網(wǎng)(綜治網(wǎng)格化管理)、黨建網(wǎng)(黨建網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù))、土管網(wǎng)(土地執(zhí)法監(jiān)察網(wǎng)格化管理)、勞管網(wǎng)(勞動(dòng)用工網(wǎng)格式管理)、消費(fèi)網(wǎng)(農(nóng)村消費(fèi)網(wǎng)格化維權(quán))等網(wǎng)，通過(guò)這張橫向到邊、縱向到底，上下聯(lián)動(dòng)、左右協(xié)調(diào)的大網(wǎng)，把政府、社會(huì)和群眾統(tǒng)領(lǐng)到農(nóng)村社會(huì)管理中。

4．統(tǒng)籌資源加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。盡量把鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)的資源包括機(jī)關(guān)、村(社區(qū))、企事業(yè)單位等統(tǒng)籌起來(lái)。最為典型的是，開(kāi)創(chuàng)性地把鄉(xiāng)鎮(zhèn)所駐的機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)組建成五支專業(yè)服務(wù)隊(duì)(詳見(jiàn)表一)，合力推進(jìn)網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)工作。

附表一 楓橋鎮(zhèn)黨委統(tǒng)籌組建的五支專業(yè)服務(wù)隊(duì)

5．創(chuàng)新基層黨組織加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。借“創(chuàng)先爭(zhēng)優(yōu)”活動(dòng)，指導(dǎo)行政村按產(chǎn)業(yè)不同設(shè)置黨小組。2008年指導(dǎo)新?lián)窈迓氏却蚱苽鹘y(tǒng)的以地域(自然村)劃分農(nóng)村黨小組的模式，將該村黨支部89名黨員按從事行業(yè)不同，劃分為廢鋼經(jīng)營(yíng)、防水材料生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)、老年等8個(gè)黨小組?，F(xiàn)楓橋鎮(zhèn)共有6個(gè)村推行產(chǎn)業(yè)黨組織的做法，加強(qiáng)合作共贏，避免惡性競(jìng)爭(zhēng)，體現(xiàn)黨組織對(duì)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的引領(lǐng)作用。2011年村級(jí)換屆選舉時(shí)，楓橋鎮(zhèn)黨委結(jié)合社會(huì)管理創(chuàng)新工作，指導(dǎo)新?lián)窈逶诒Ａ粼挟a(chǎn)業(yè)黨小組的基礎(chǔ)上，再創(chuàng)設(shè)黨建服務(wù)、民生保障、公共事業(yè)、綜治服務(wù)4個(gè)服務(wù)型黨小組，實(shí)現(xiàn)組織優(yōu)勢(shì)向服務(wù)優(yōu)勢(shì)發(fā)展。

(二)政府:承擔(dān)社會(huì)管理和公共服務(wù)的職能

政府負(fù)責(zé)，就是要發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，建設(shè)服務(wù)型政府，提高服務(wù)型管理能力。楓橋鎮(zhèn)政府通過(guò)以下幾方面履行職能:

1．通過(guò)“綜治”加強(qiáng)社會(huì)管理。2003年，楓橋鎮(zhèn)率先在全省建立了綜治、司法、調(diào)解、信訪、應(yīng)急分隊(duì)五位一體的綜治工作中心。7年來(lái)，綜治工作中心遵循社會(huì)發(fā)展規(guī)律，順應(yīng)新形勢(shì)發(fā)展要求，不斷增設(shè)機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)功能，最終形成了集綜治、司法、信訪、調(diào)解、警務(wù)、流動(dòng)人口、安全管理、應(yīng)急管理、土地管理、勞動(dòng)管理、社區(qū)矯正、反邪教、檢察十三個(gè)職能機(jī)構(gòu)為一體的綜治中心。

2．創(chuàng)新科技手段加強(qiáng)社會(huì)管理。2010年楓橋鎮(zhèn)投入600多萬(wàn)元率先在全省建成鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)動(dòng)態(tài)視頻監(jiān)控系統(tǒng)，安裝在17個(gè)重點(diǎn)區(qū)域、共118個(gè)高清監(jiān)控點(diǎn)投入使用，既實(shí)時(shí)監(jiān)控社會(huì)治安狀況，為公安快速出警和破獲治安刑事案件提供有力幫助，又對(duì)超速、逆行、闖紅燈等一系列交通違章現(xiàn)象進(jìn)行準(zhǔn)確、全天候的監(jiān)控、執(zhí)法和處罰。2011年楓橋鎮(zhèn)又投入1000多萬(wàn)元，建成基礎(chǔ)信息系統(tǒng)、綜治辦公系統(tǒng)、應(yīng)急處置指揮系統(tǒng)、為民服務(wù)中心“四位一體”的信息管理平臺(tái)，全面構(gòu)筑人防、技防、物防相結(jié)合的社會(huì)治安防控體系。

3．提供公共服務(wù)改善民生問(wèn)題。楓橋鎮(zhèn)組建“鎮(zhèn)專業(yè)服務(wù)隊(duì)—村網(wǎng)格服務(wù)團(tuán)隊(duì)—村網(wǎng)格區(qū)專業(yè)服務(wù)組”三級(jí)服務(wù)團(tuán)隊(duì)，開(kāi)展“組團(tuán)式服務(wù)”①盧芳霞:《組團(tuán)式服務(wù):農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)供給機(jī)制研究——以楓橋鎮(zhèn)為例》，《浙江社會(huì)科學(xué)》，2011年第6期。;鎮(zhèn)村兩級(jí)都建立農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心，統(tǒng)一提供黨建工作、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、公共事業(yè)、綜合治理、社會(huì)保障、計(jì)生衛(wèi)生、文化體育共七大類四十八項(xiàng)服務(wù)，并對(duì)可以代理的十三項(xiàng)公共服務(wù)實(shí)行“全程辦事代理制”。目前楓橋鎮(zhèn)逐步形成“小事不出村，大事不出鎮(zhèn)，服務(wù)提供在家門(mén)”的農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)創(chuàng)新的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”。

4．通過(guò)績(jī)效考核改善服務(wù)態(tài)度。2010年楓橋鎮(zhèn)出臺(tái)《楓橋鎮(zhèn)機(jī)關(guān)工作人員績(jī)效考核實(shí)施辦法(試行)》，考核分月度工作考核和年度綜合考核。月度考核按目標(biāo)確定、工作記實(shí)、評(píng)價(jià)打分、公示通報(bào)等步驟實(shí)施。月底，每位干部要根據(jù)崗位職責(zé)、工作任務(wù)和臨時(shí)性工作，填寫(xiě)下月的工作計(jì)劃表，做到目標(biāo)清、任務(wù)明;對(duì)每項(xiàng)工作的進(jìn)度和完成情況以及未完成工作的原因，必須在月度績(jī)效考核表上作詳細(xì)記錄，并進(jìn)行自我評(píng)價(jià);鎮(zhèn)里對(duì)機(jī)關(guān)干部績(jī)效考核后，每月將予以公示，與干部月度考核掛鉤。年度綜合評(píng)價(jià)將工作人員分為優(yōu)秀、良好、一般、差四個(gè)等次。

(三)社會(huì)各界:密切配合黨政、協(xié)同管理社會(huì)

社會(huì)協(xié)同，就是發(fā)揮人民團(tuán)體、基層自治組織、各類社會(huì)組織和企事業(yè)單位的協(xié)同作用，推進(jìn)社會(huì)管理的規(guī)范化、專業(yè)化、社會(huì)化。楓橋鎮(zhèn)社會(huì)各界密切配合黨政、協(xié)同管理社會(huì):

1．人民團(tuán)體密切配合、協(xié)同管理。楓橋鎮(zhèn)的工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)、殘聯(lián)等人民團(tuán)體都密切配合黨政，協(xié)同管理社會(huì)。如楓橋鎮(zhèn)工會(huì)積極參與社會(huì)管理，有效促進(jìn)和諧勞動(dòng)關(guān)系。2007年楓橋鎮(zhèn)工會(huì)就升格為鎮(zhèn)總工會(huì)，目前全鎮(zhèn)單建企業(yè)工會(huì)73家，還建立了梅苑村和屠家塢村兩個(gè)村級(jí)聯(lián)合工會(huì)。楓橋鎮(zhèn)步森集團(tuán)在2011年被評(píng)為“全國(guó)模范勞動(dòng)關(guān)系和諧企業(yè)”。又如殘聯(lián)配合黨政加強(qiáng)對(duì)殘疾人的管理服務(wù)，鎮(zhèn)殘聯(lián)下設(shè)肢殘人、盲人、聾人、智力、精神殘疾人等專門(mén)協(xié)會(huì);鎮(zhèn)村均聘殘疾人專職委員1人，同時(shí)村級(jí)還設(shè)殘疾人協(xié)會(huì)組織。

2．基層自治組織密切配合、協(xié)同管理。楓橋鎮(zhèn)的基層群眾性自治組織(村委會(huì))制定了一系列民主自治制度(如財(cái)務(wù)管理細(xì)則、村土地及建房管理細(xì)則、村重大事項(xiàng)民主決策流程、村黨務(wù)和村務(wù)公共流程)等內(nèi)容，并印制成民主治村手冊(cè)發(fā)放到每戶人家，保障農(nóng)村居民的知情權(quán)、參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)。同時(shí)，各村還制定了村規(guī)民約加強(qiáng)自治，最為典型的是楓橋鎮(zhèn)陳家村曾與中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法律文化研究院合作，制定《陳家村村規(guī)民約》，打造法治型社會(huì)主義新農(nóng)村的樣板。另外，楓橋鎮(zhèn)還形成了服裝、紡織、機(jī)電制造、農(nóng)業(yè)四大行業(yè)自治組織，并在這些行業(yè)內(nèi)設(shè)立調(diào)解組織，有效解決矛盾和糾紛。

3．社會(huì)組織密切配合、協(xié)同管理。因?yàn)榉ㄒ?guī)對(duì)社會(huì)組織登記有限制，所以目前楓橋鎮(zhèn)只有5個(gè)登記的社會(huì)組織。但楓橋鎮(zhèn)事實(shí)上存在的社會(huì)組織形式多樣，數(shù)量龐大，具有各類群防群治的自治組織、經(jīng)濟(jì)類、工會(huì)組織、維權(quán)、村務(wù)監(jiān)督、水利土管環(huán)保衛(wèi)生管理類、僑聯(lián)組織、慈善救助類、教育類、老年類、文體類等大量社會(huì)組織②周鑫澤:《農(nóng)村社會(huì)組織發(fā)展與社會(huì)管理創(chuàng)新——基于浙江省楓橋鎮(zhèn)的實(shí)證研究》，《中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)》，2012年第1期。。這些社會(huì)組織在矛盾調(diào)解、治安防范、文體活動(dòng)、教育普及、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、救助、維權(quán)、流動(dòng)人口管理等方面發(fā)揮了大量作用③遺憾的是，楓橋鎮(zhèn)社會(huì)組織的作用，主要體現(xiàn)在群防群治、矛盾調(diào)處方面，其他方面的作用沒(méi)有得到充分發(fā)揮。這正是當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制內(nèi)社會(huì)組織(如村兩委組織、調(diào)解委員會(huì)等)過(guò)多、體制外社會(huì)組織過(guò)少所引起的通病。。

4．企事業(yè)單位密切配合、協(xié)同管理。事業(yè)單位如鎮(zhèn)人民醫(yī)院、教育辦公室、文化廣電站等都是“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”的重要成員。楓橋鎮(zhèn)中、學(xué)勉中學(xué)探索“楓橋經(jīng)驗(yàn)”進(jìn)校園活動(dòng)，通過(guò)創(chuàng)建平安校園助推平安楓橋。國(guó)有企業(yè)如電信支局、供電所、自來(lái)水煤氣公司等都加入到“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”工作。許多私營(yíng)企業(yè)具有社會(huì)責(zé)任感，從事慈善和捐助事業(yè)，如永寧弟兄公司在2010－2019年每年捐助10萬(wàn)元，設(shè)立“平安楓橋”獎(jiǎng)勵(lì)基金;許多企業(yè)家支持家鄉(xiāng)教育事業(yè)，總共設(shè)立了四個(gè)獎(jiǎng)學(xué)金與三個(gè)教育基金①《諸暨市楓橋企業(yè)家設(shè)基金褒獎(jiǎng)后學(xué)》，浙江教育在線，2010年12月23日。。

(四)群眾:積極、依法、理性、有序參與社會(huì)管理

公眾參與，就是要充分發(fā)揮人民國(guó)家人民管理的作用，引導(dǎo)公眾依法、理性、有序參與社會(huì)管理。②馬凱:《努力加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2010年第5期。楓橋鎮(zhèn)群眾在參與社會(huì)管理中呈現(xiàn)兩大特點(diǎn):

1．群眾參與社會(huì)管理積極性高、參與面廣。48年來(lái)，群眾參與是“楓橋經(jīng)驗(yàn)”得以傳承的法寶。當(dāng)前，群眾依然保持參與積極性。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前楓橋鎮(zhèn)以綜治信息員、調(diào)解員、義務(wù)巡防員和消防員、平安志愿者等不同身份參與的群眾，超過(guò)總?cè)丝?0%。如果再加上通過(guò)各類文體組織、老年組織等參與社會(huì)管理的群眾，將超過(guò)50%。另外，群眾參與社會(huì)公益事業(yè)的積極性非常高。抽樣調(diào)查表明，91．5%的村民代表愿意參與社會(huì)公益事業(yè)或捐款。

2．群眾參與社會(huì)管理依法、理性、有序。楓橋鎮(zhèn)作為政法系統(tǒng)的一面旗幟，多年來(lái)堅(jiān)持運(yùn)用法律手段，群眾在這種法制氛圍下早就訓(xùn)練有素，普遍能依法參與社會(huì)管理。另外，楓橋群眾理性有序參與的特征也較明顯。早在48年前，在“社教”這場(chǎng)激進(jìn)政治運(yùn)動(dòng)中，全國(guó)各地普遍對(duì)“四類分子”產(chǎn)生過(guò)火、過(guò)激行為，楓橋鎮(zhèn)卻“要文斗、不要武斗”，通過(guò)擺事實(shí)、講道理改造“四類分子”，這充分體現(xiàn)出理性的傳統(tǒng)?，F(xiàn)在楓橋鎮(zhèn)的群眾仍然保持理性傳統(tǒng)，能較有序參與社會(huì)管理③但也存在“無(wú)序”現(xiàn)象，近年來(lái)?xiàng)鳂蜴?zhèn)的上訪，尤其是越級(jí)上訪、赴京上訪的現(xiàn)象逐漸增多，群眾在這方面似乎變得“不理性”。我們不得不反思，為何一個(gè)專門(mén)生產(chǎn)信訪經(jīng)驗(yàn)的地域，卻有這么多上訪?這可能跟“信訪一票否決制”、維穩(wěn)體制中的不合理制度相關(guān)，導(dǎo)致民眾“熱衷上訪”。，多年沒(méi)有產(chǎn)生群體性事件，喜歡采用調(diào)解的方式解決矛盾。據(jù)統(tǒng)計(jì)，近年來(lái)?xiàng)鳂蜴?zhèn)的人民調(diào)解成功率達(dá)95%左右，其中80%的糾紛在村一級(jí)得到解決，鎮(zhèn)法庭調(diào)解率高達(dá)75%以上，這是楓橋群眾理性考慮訴訟成本、有序解決矛盾糾紛的典型體現(xiàn)。

四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理新格局:普適性的結(jié)論

根據(jù)楓橋鎮(zhèn)的調(diào)研結(jié)果，我們可以進(jìn)一步討論，鄉(xiāng)鎮(zhèn)到底如何形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的社會(huì)管理格局，從而把楓橋鎮(zhèn)個(gè)案經(jīng)驗(yàn)上升到普適性結(jié)論。

(一)黨委:如何發(fā)揮“總攬全局、統(tǒng)領(lǐng)各方”的作用

堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是中國(guó)最大的特色，也是最大的政治優(yōu)勢(shì)。所以必須堅(jiān)持鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委在農(nóng)村社會(huì)管理中的核心領(lǐng)導(dǎo)作用。

1．要注重理念創(chuàng)新。理念決定行動(dòng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委要緊跟上層政策及時(shí)創(chuàng)新理念，統(tǒng)領(lǐng)政府、社會(huì)、群眾推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新工作。今后鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的理念要從重經(jīng)濟(jì)建設(shè)、輕社會(huì)管理向注重社會(huì)管理和經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展轉(zhuǎn)變;從防控型管理由服務(wù)型管理轉(zhuǎn)變;從單一化管理向科學(xué)化管理轉(zhuǎn)變;從重形式輕內(nèi)容的管理向注重綜合效益的管理轉(zhuǎn)變;從運(yùn)動(dòng)式管理向長(zhǎng)效式管理轉(zhuǎn)變。

2．要注重制度建設(shè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)既要在鎮(zhèn)本級(jí)設(shè)計(jì)與法律法規(guī)、上級(jí)政策相銜接、與本鎮(zhèn)實(shí)際情況相符合的制度，又要指導(dǎo)村一級(jí)出臺(tái)相應(yīng)制度。設(shè)計(jì)制度時(shí)必須充分論證，力求達(dá)到制度的科學(xué)化，避免出現(xiàn)“出臺(tái)一項(xiàng)新制度，制造一些新矛盾”的怪現(xiàn)象，這樣才能真正從源頭預(yù)防矛盾。

3．要注重文化引領(lǐng)。思想文化宣傳不到位，人們的道德觀、價(jià)值觀就會(huì)存在問(wèn)題，社會(huì)管理的基礎(chǔ)就不牢固。2011年，中央綜治委變更成員單位，新增中宣部部長(zhǎng)為副主任，這是希望將加大社會(huì)形態(tài)和文化方面的引導(dǎo)和調(diào)整。在這樣在背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要改變“重實(shí)踐輕理論、重實(shí)干輕宣傳”的習(xí)慣，更加注重思想文化方面的宣傳，引領(lǐng)農(nóng)村居民朝著正確的道德觀、價(jià)值觀發(fā)展。

4．要注重資源統(tǒng)籌。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的公共資源本來(lái)有限，所以更要合理配置本單位黨政各部門(mén)社會(huì)管理的職責(zé)權(quán)限，切實(shí)解決多頭管理、分散管理、難以形成合力的問(wèn)題;更要統(tǒng)籌鄉(xiāng)鎮(zhèn)所駐的其他機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)各方力量，抱團(tuán)式進(jìn)行社會(huì)管理設(shè)計(jì)的制度。

5．要注重基層黨組織作用。從中國(guó)共產(chǎn)黨六十多年的執(zhí)政經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，把黨的基層組織建設(shè)與社會(huì)管理統(tǒng)籌考慮、把黨的基層組織建設(shè)作為社會(huì)管理的主要推力是必然訴求。在農(nóng)村中，最豐富和最能調(diào)動(dòng)的管理資源主要還是黨員，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委要通過(guò)加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)，發(fā)揮基層黨員的作用，通過(guò)黨員引領(lǐng)群眾來(lái)加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理。

(二)政府:如何承擔(dān)“社會(huì)管理、公共服務(wù)”的職能

在當(dāng)前中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，政府仍然是最具權(quán)威性和制度化的主體，所以今后要充分發(fā)揮政府的社會(huì)管理和服務(wù)作用。當(dāng)然政府要避免單純剛性的管理，而代之以科學(xué)柔性的管理。

1．夯實(shí)網(wǎng)格化管理和組團(tuán)式服務(wù)。網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)具有重要?jiǎng)?chuàng)新意義和推廣價(jià)值，已推廣成為浙江特色的治理經(jīng)驗(yàn)。但許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)只在面上推開(kāi)，沒(méi)有實(shí)質(zhì)性利用好這張網(wǎng)。原因是部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)“只想推廣本地經(jīng)驗(yàn)，不愿借鑒外來(lái)經(jīng)驗(yàn)”，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)認(rèn)為“網(wǎng)格化管理是保甲制①保甲制度根源可追溯至周，形式上起源于宋，幾經(jīng)演變。后因國(guó)民黨政府為維護(hù)其反動(dòng)統(tǒng)治而把保甲制度作為縣以下基層行政組織制度，保甲制度被蒙上反動(dòng)色彩而飽受貶鄙。其實(shí)客觀評(píng)價(jià)，作為中國(guó)歷史上鄉(xiāng)村社會(huì)里維系鄉(xiāng)村自治的三大基石之一，保甲制度存在著一定合量?jī)?nèi)核，保甲組織本質(zhì)上可以說(shuō)是具有中國(guó)歷史特色的社會(huì)基層組織，是基層群眾自己成立的一種社會(huì)管理組織形式，它在不同時(shí)期都可以成為當(dāng)時(shí)政府聯(lián)系基層民眾和管理基層社會(huì)的中介和橋梁，也是國(guó)家政權(quán)得以存在的根基。新中國(guó)80年代成立的居委會(huì)、村委會(huì)與保甲組織相比，也不是完全的否定與重構(gòu)，而是有一定的相似之處。的回歸，防控色彩太強(qiáng)”。我們應(yīng)該正確認(rèn)識(shí)到“網(wǎng)格化管理只是手段，組團(tuán)式服務(wù)才是目的”，只要鄉(xiāng)鎮(zhèn)不把網(wǎng)格化管理單純作為防控手段，其不失為是一種好方式。

2．利用科技加強(qiáng)社會(huì)管理和服務(wù)。科技與信息化正在加速形成現(xiàn)代化行政管理理念，重塑政府管理的結(jié)構(gòu)和形態(tài)。目前中央、省市縣各級(jí)政府都非常重視對(duì)現(xiàn)代科技信息的投入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府雖因財(cái)力限制等原因普遍無(wú)法加大投入，但可以充分整合和利用現(xiàn)有的鎮(zhèn)務(wù)網(wǎng)、村務(wù)網(wǎng)、農(nóng)民信箱、縣(市)信息服務(wù)平臺(tái)等加強(qiáng)社會(huì)管理和服務(wù)。

3．通過(guò)績(jī)效管理強(qiáng)化社會(huì)管理和服務(wù)。政府績(jī)效管理是以實(shí)現(xiàn)政府對(duì)社會(huì)管理、提供公共服務(wù)的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效益性和公平性為目標(biāo)的全新的管理模式。要探索符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際情況的績(jī)效管理評(píng)價(jià)體系，形成有效的激勵(lì)和監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的社會(huì)管理責(zé)任感和公共服務(wù)的質(zhì)量。

4．下沉公共財(cái)政提供更多公共服務(wù)。農(nóng)村稅費(fèi)改革的推進(jìn)與實(shí)施，雖然改善了干群關(guān)系，但也使許多農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為“懸浮型政權(quán)”，沒(méi)有財(cái)力提供豐富的農(nóng)村公共服務(wù)。今后縣(市)政府要下沉公共財(cái)政，貫徹城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化政策，通過(guò)農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心等平臺(tái)給鎮(zhèn)村提供更多公共服務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)要改變存量公共財(cái)政的投向，把更多錢(qián)用于社會(huì)管理和服務(wù)，尤其是優(yōu)先投向醫(yī)療、保障、教育、衛(wèi)生、文化、治安等民生領(lǐng)域。

(三)社會(huì)各界:如何“密切配合黨政、協(xié)同管理社會(huì)”

社會(huì)協(xié)同，就是要發(fā)揮人民團(tuán)體、基層自治組織、社會(huì)組織和企事業(yè)單位的作用，形成黨委政府與社會(huì)力量互聯(lián)、互補(bǔ)、互動(dòng)的社會(huì)管理和公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。中國(guó)不能像西方國(guó)家那樣發(fā)展獨(dú)立自主、甚至與政府制衡的公民社會(huì)，還是應(yīng)該建立中國(guó)特色的協(xié)同社會(huì)管理模式。

1．人大政協(xié)要“動(dòng)員社會(huì)力量”。人大政協(xié)擁有廣泛的社會(huì)資源和社會(huì)力量，可以通過(guò)人大政協(xié)充分動(dòng)員社會(huì)力量參與社會(huì)管理。2011年，中央綜治委新增全國(guó)政協(xié)副主席為綜治委副主任，就是希望政協(xié)在動(dòng)員民主黨派、工商聯(lián)、無(wú)黨派人士等社會(huì)力量參與社會(huì)管理方面發(fā)揮重要作用。雖然目前浙江的鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍沒(méi)有正式設(shè)立政協(xié)機(jī)構(gòu)，但已經(jīng)普遍設(shè)立了政協(xié)聯(lián)絡(luò)組織，可以充分利用聯(lián)絡(luò)組織動(dòng)員社會(huì)力量參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理。

2．人民團(tuán)體要發(fā)揮“橋梁紐帶作用”。人民團(tuán)體具有組織延伸廣泛、公眾認(rèn)可度高的優(yōu)勢(shì)，但目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理中普遍缺乏工青婦等人民團(tuán)體的響亮聲音。而我國(guó)社會(huì)管理格局的“新”，還須通過(guò)“社會(huì)協(xié)同、公眾參與”體現(xiàn)出來(lái)，所以人民團(tuán)體在社會(huì)管理創(chuàng)新中可大有作用。人民團(tuán)體可緊密結(jié)合農(nóng)村突出矛盾、發(fā)揮自身善于做群眾工作的優(yōu)勢(shì)來(lái)協(xié)同管理社會(huì)。例如鄉(xiāng)鎮(zhèn)工會(huì)，可以結(jié)合當(dāng)前勞資矛盾突出，并由城市向鎮(zhèn)村轉(zhuǎn)移的現(xiàn)狀，加大職工維權(quán)幫扶、創(chuàng)建和諧勞動(dòng)關(guān)系企業(yè)，減少維權(quán)抗?fàn)幨录踔痢皩?duì)抗式對(duì)話”悲情。

3．基層自治組織要利用“三最特點(diǎn)”。農(nóng)村群眾性自治組織既是基層政權(quán)的基礎(chǔ)，又是黨和國(guó)家聯(lián)系人民群眾的橋梁和紐帶，是黨和國(guó)家聯(lián)系農(nóng)村社會(huì)最直接、最廣泛、最經(jīng)常的基層組織，是最能發(fā)揮“協(xié)同管理”作用的組織之一。今后農(nóng)村群眾性自治組織可通過(guò)民主議事、村規(guī)民約等方式，在加強(qiáng)村級(jí)管理、反映群眾訴求、化解社會(huì)矛盾等方面發(fā)揮積極作用。

4．社會(huì)組織要發(fā)揮“整合功能”。社會(huì)組織具有整合功能，一方面可以使組織成員的活動(dòng)由無(wú)序狀態(tài)變?yōu)橛行驙顟B(tài)，另一方面又可以把分散的個(gè)體粘合為一個(gè)新的強(qiáng)大的集體，把有限的個(gè)體力量變?yōu)閺?qiáng)大的集體合力。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有較多數(shù)量的社會(huì)組織，但因政策不支持、經(jīng)費(fèi)不足、管理不規(guī)范等原因，導(dǎo)致功能單一、專業(yè)服務(wù)能力有限，缺乏對(duì)社會(huì)管理的貢獻(xiàn)度。今后鄉(xiāng)鎮(zhèn)可設(shè)置社會(huì)組織管理科或至少有“專人負(fù)責(zé)、專人管理”，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村社會(huì)組織的備案登記，使政府與社會(huì)組織之間、社會(huì)組織彼此之間的溝通合作、信息反饋更為暢通;同時(shí)要通過(guò)加大資金支持力度等措施發(fā)展社會(huì)組織，從而使更多的社會(huì)組織發(fā)揮整合功能協(xié)同管理社會(huì)。

5．企事業(yè)單位要增強(qiáng)“社會(huì)責(zé)任感”。企事業(yè)單位社會(huì)責(zé)任感是指對(duì)待社會(huì)的一種責(zé)任態(tài)度，是企事業(yè)單位所面臨的社會(huì)責(zé)任。跟城市相比，鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域內(nèi)的事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)數(shù)量更少、同緣性更強(qiáng)，與黨政的關(guān)系更緊密，所以可自覺(jué)加入鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織的、或自行組織的社會(huì)管理服務(wù)團(tuán)隊(duì)，加大對(duì)社會(huì)管理的貢獻(xiàn)度。跟城市相比，鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域內(nèi)的私營(yíng)企業(yè)主一般都是土生土長(zhǎng)的本地人，更具回報(bào)故鄉(xiāng)、參加社會(huì)公益事業(yè)或捐款的意愿。調(diào)查表示，楓橋鎮(zhèn)村民代表中的私營(yíng)企業(yè)主，95．34%愿意參加公益事業(yè)。今后鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府要積極引導(dǎo)，提供平臺(tái)把企事業(yè)單位潛在的社會(huì)責(zé)任心轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)行動(dòng)來(lái)協(xié)同管理社會(huì)。

(四)公眾:如何“積極、依法、理性、有序”參與社會(huì)管理

中國(guó)農(nóng)村具有地域相近、人緣相熟、利益相關(guān)(集體資產(chǎn))等特點(diǎn)，所以農(nóng)村群眾普遍具有參與社會(huì)管理的熱情。但關(guān)鍵是如何促使他們積極、依法、理性、有序參與社會(huì)管理，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍困惑之處。結(jié)合楓橋鎮(zhèn)的經(jīng)驗(yàn)，本報(bào)告提出以下建議:

1．給予利益激發(fā)公眾積極參與。不能把社會(huì)管理創(chuàng)新當(dāng)成政治任務(wù)強(qiáng)行要求群眾參與，而應(yīng)通過(guò)給予民主、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等多種權(quán)利激發(fā)群眾積極參與。尤其在當(dāng)前農(nóng)村物質(zhì)相對(duì)貧乏的情況下，更不能忽視農(nóng)村群眾“經(jīng)濟(jì)人”的本性，要善于運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段調(diào)動(dòng)群眾積極性，如對(duì)村調(diào)解干部實(shí)行“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”，給村民代表一定補(bǔ)貼等。同時(shí)要激發(fā)流動(dòng)人口積極參與，要以嶄新的理念①農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與村民自治不同。村民自治僅限本村戶籍的人，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是地域內(nèi)政府、自治組織、民間組織、企事業(yè)單位和個(gè)人共同參與管理公共事務(wù)的過(guò)程。所以在當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的背景下，流動(dòng)人口也是重要的管理主體，而不僅是管理對(duì)象。、包容的心態(tài)、前瞻的準(zhǔn)備②2010年10月，《村民委員會(huì)組織法》修改，其增加了“戶籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申請(qǐng)參加選舉，并且經(jīng)村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議同意參加選舉的公民”。在這樣的背景下，鎮(zhèn)村更要有前瞻性準(zhǔn)備，提前讓流動(dòng)人口參與社會(huì)管理，逐步讓本地居民適應(yīng)流動(dòng)人口參與公共事務(wù)，甚至今后的競(jìng)選。、給流動(dòng)人口(新居民)共同參與權(quán)利，增強(qiáng)他們的歸屬感，減少矛盾發(fā)生。

2．強(qiáng)化普法促使群眾依法參與。依法參與是法治社會(huì)公民必須具備的品質(zhì)，但當(dāng)前我國(guó)公民尤其是農(nóng)民的法律素質(zhì)仍與法治要求有差距。今后可以借鑒網(wǎng)格化法制宣傳模式，形成鎮(zhèn)、部門(mén)(站所)、村企(社區(qū))、村民(職工)“四級(jí)網(wǎng)格”，宣傳工作具體責(zé)任到人、管理到格、落實(shí)到戶，營(yíng)造濃郁的法制氛圍促使群眾依法參與村級(jí)民主管理、依法維護(hù)權(quán)益、依法接受調(diào)解等。

3．暢通渠道引導(dǎo)群眾理性參與。公眾只有理性參與社會(huì)管理，才能起到正面助推作用。當(dāng)前農(nóng)村出現(xiàn)了一些農(nóng)民越級(jí)上訪、甚至進(jìn)京“告御狀”的非理性行為，許多還是因?yàn)楸磉_(dá)利益訴求的渠道不夠暢通。今后可以通過(guò)推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主協(xié)商制度、健全村級(jí)民主議事制度進(jìn)一步暢通渠道;可以通過(guò)創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)信訪機(jī)制，引導(dǎo)群眾理性反映訴求;等等。

4．發(fā)展社會(huì)組織引導(dǎo)群眾有序參與。組織化可以促使公眾有序參與社會(huì)管理。現(xiàn)在的“老訪戶”，許多是“無(wú)組織、無(wú)身份、無(wú)顧忌”的“三無(wú)人員”，政府找不到合適的斡旋人、合適的手段來(lái)勸阻這些老訪戶。假設(shè)這些“老訪戶”是某個(gè)社會(huì)組織的成員，或許可以通過(guò)社會(huì)組織合理地表達(dá)其利益訴求，或通過(guò)社會(huì)組織的精英領(lǐng)袖來(lái)勸阻其極端行為。所以今后鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)該通過(guò)登記或備案的方式，積極發(fā)展社會(huì)組織，引導(dǎo)農(nóng)村公眾通過(guò)社會(huì)組織有序參與社會(huì)管理。