邱 建

(1．四川省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳，四川成都610041;2．西南交通大學(xué)建筑學(xué)院，四川成都610031)

落實(shí)國家宏觀發(fā)展戰(zhàn)略的天府新區(qū)建設(shè)已經(jīng)拉開大幕，放眼如火如荼的施工場景、凝注集聚智慧的規(guī)劃藍(lán)圖，對承載巴蜀兒女發(fā)展遠(yuǎn)景這一千年之城充滿無限憧憬?；仡櫺聟^(qū)的設(shè)立背景、選址論證與規(guī)劃定位，及時記錄整理這段珍貴歲月，不僅有助于銘記科研工作者、規(guī)劃設(shè)計(jì)人員和決策者的歷史貢獻(xiàn)，而且有益于加深對天府新區(qū)規(guī)劃建設(shè)的理解。

1 天府新區(qū)的設(shè)立背景

1.1 成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略

改革開放30多年來，我國先后在20世紀(jì)80年代、90年代和21世紀(jì)頭十年啟動了珠江三角洲、長江三角洲以及環(huán)渤海灣“京津冀”三個重點(diǎn)地區(qū)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。21世紀(jì)頭十年后期，面對世情國情的深刻變化，中央在綜合判斷國際國內(nèi)形勢和我國發(fā)展階段性新特征的基礎(chǔ)上，從關(guān)系改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)全局出發(fā)，提出以科學(xué)發(fā)展為主題的時代要求，并指出以加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式為主線這一推動科學(xué)發(fā)展的必由之路。在此背景下，21世紀(jì)第二個十年伊始，國家《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》落實(shí)了“主題”和“主線”的要求，針對需求結(jié)構(gòu)失衡和城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡的突出矛盾，制訂出堅(jiān)持?jǐn)U大內(nèi)需戰(zhàn)略及促進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的政策導(dǎo)向;作為推動科學(xué)發(fā)展、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式以及促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的重要戰(zhàn)略部署，中央新一輪西部大開發(fā)正式實(shí)施;《成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域規(guī)劃》獲得批復(fù)之后，成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)正式上升為國家發(fā)展戰(zhàn)略。

《成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域規(guī)劃》將自然稟賦優(yōu)良、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較好、城鎮(zhèn)分布密集、交通體系完整、人力資源豐富的成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)辨識為“我國重要的人口、城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)”，賦予其“引領(lǐng)西部地區(qū)加快發(fā)展、提升內(nèi)陸開放水平、增強(qiáng)國家綜合實(shí)力的重要支撐”的職責(zé)，確立其“在我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中具有重要的戰(zhàn)略地位”。隨著這一戰(zhàn)略的落實(shí)，成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)將在帶動西部地區(qū)發(fā)展、促進(jìn)全國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展發(fā)揮重要作用，也將在更大范圍內(nèi)成為輻射南亞、連接中亞、對接歐洲的前沿陣地。由此，一個依次由地處祖國“南、東、北、西”的“珠三角”、“長三角”、“京津冀”和“成渝”四大經(jīng)濟(jì)區(qū)構(gòu)成的“鉆石型”經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)有望逐步形成(圖1)。

圖1 國家“鉆石型”區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)示意(資料來源:中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院)

1.2 天府新區(qū)的設(shè)立

城市新區(qū)是拓展城市發(fā)展空間、使城市具有可持續(xù)發(fā)展能力的重要空間載體，不僅體現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，培育經(jīng)濟(jì)發(fā)展的增長極，而且對于推動產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、提升區(qū)域創(chuàng)新能力、增強(qiáng)對周邊區(qū)域的輻射帶動作用、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要作用。“珠三角”、“長三角”以及環(huán)渤海灣“京津冀”發(fā)展的實(shí)踐表明:深圳、浦東新區(qū)和濱海新區(qū)建設(shè)在相應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起到關(guān)鍵的“龍頭”作用。

早在實(shí)施國家“十一五”規(guī)劃開局的2006年，國家發(fā)展和改革委員會、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部(原建設(shè)部)就分別牽頭四川省、重慶市政府啟動了《成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域規(guī)劃》和《成渝城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃》的編制工作。為了優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局空間結(jié)構(gòu)，一直在尋找能夠成為新的經(jīng)濟(jì)增長極的戰(zhàn)略性城市新區(qū)，并著手新區(qū)布局論證工作。重慶兩江新區(qū)被首先確定，而四川地理范圍大，除成都之外，可供選擇的地區(qū)較多，如從城鎮(zhèn)群支撐的角度，川南地區(qū)是全國城鎮(zhèn)群最密集的區(qū)域之一，在此建設(shè)城市新區(qū)，不僅有利于帶動川南城鎮(zhèn)群的整體發(fā)展，而且作為成都經(jīng)濟(jì)圈和重慶經(jīng)濟(jì)圈之外的“第三極”，形成成渝地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展穩(wěn)定的“三角”結(jié)構(gòu)。又如從提升優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展的角度，攀(枝花)西(昌)地區(qū)的釩鈦經(jīng)濟(jì)具有戰(zhàn)略意義，在其之間的安寧河流域地區(qū)布局，可以依托釩鈦戰(zhàn)略資源建設(shè)產(chǎn)業(yè)特色突出的城市新區(qū)。隨著《成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域規(guī)劃》和《成渝城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃》編制工作的深入，意見逐漸集中到依托成都選址建設(shè)城市新區(qū)。

在2010年11月獲批的《成渝城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃》提出建設(shè)天府新區(qū)、使其成為內(nèi)陸開放型經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略高地的核心區(qū)和現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)重要集聚區(qū)的基礎(chǔ)上，國務(wù)院于2011年5月批復(fù)的《成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域規(guī)劃》提出依托中心城市、長江黃金水道和主要陸路交通干線，形成以成都、重慶為核心的“雙核五帶”空間格局，明確要求“提升兩江新區(qū)綜合功能”、“規(guī)劃建設(shè)天府新區(qū)”，這不僅再次充分說明城市新區(qū)建設(shè)對促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性，同時也表明:天府新區(qū)的設(shè)立，必將與兩江新區(qū)共同強(qiáng)化成都、重慶對外開放的門戶城市的雙“引擎”功能，使之充分發(fā)揮引領(lǐng)區(qū)域發(fā)展的核心作用，更加有力地支撐成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域發(fā)展國家戰(zhàn)略的落實(shí)。

2 天府新區(qū)的選址論證

2.1 選址原則

在制定天府新區(qū)總體選址原則時，按照城市新區(qū)規(guī)劃選址的一般規(guī)律，一是符合城市總體規(guī)劃所確定的城市發(fā)展方向，合理布局，在依托成都并發(fā)揮其輻射帶動作用的同時，確保成都老城區(qū)和天府新區(qū)都得到健康發(fā)展。一方面天府新區(qū)要形成相對獨(dú)立、功能相對完善的城市新區(qū)，另一方面要通過新區(qū)的建設(shè)來疏解老城區(qū)不堪重負(fù)的城市功能，在布局上杜絕老城區(qū)“攤大餅”式擴(kuò)張，以避免由于城市規(guī)模過大、人口過分集中而帶來交通癱瘓、環(huán)境污染、內(nèi)澇等“城市病”的加重，從而避免可能出現(xiàn)的老城功能衰退、新區(qū)發(fā)展受阻的不利局面。二是考慮區(qū)域協(xié)調(diào)，即充分利用成都平原城鎮(zhèn)群現(xiàn)有的城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)、交通和其他基礎(chǔ)設(shè)施的綜合優(yōu)勢，打破區(qū)域壁壘，以區(qū)域整體優(yōu)勢來搭建天府新區(qū)發(fā)展平臺。三是安全集約，充分考慮區(qū)域內(nèi)資源環(huán)境承載能力，保證用地安全，避開地質(zhì)、地震、洪水等自然災(zāi)害多發(fā)地區(qū);體現(xiàn)集約節(jié)約原則，切實(shí)保護(hù)基本農(nóng)田。四是生態(tài)宜居，保持成都平原的生態(tài)格局，延續(xù)成都現(xiàn)代生態(tài)田園城市的建設(shè)思路。五是突出產(chǎn)業(yè)支撐，依托現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，拓展產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，選擇發(fā)展條件較好、對投資者有較大吸引力、能夠快速啟動的區(qū)域。

隨著選址原則的制定，一個共識逐步形成:四川是農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)在全國歷來占有重要地位，自古以來就享有“天府之國”的美譽(yù)。在堅(jiān)持以工業(yè)強(qiáng)省為主導(dǎo)、承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的同時，絕不能忽視農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，必須確保全省糧食總量平衡、基本自給，為擁有13億人口的大國立足國內(nèi)解決糧食和主要農(nóng)產(chǎn)品供給這一治國安邦的頭等大事作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。而以成都為中央的成都平原地形舒坦，河網(wǎng)稠密，從秦代起修建的都江堰水利灌溉工程，利用由西北向東南微傾地形，形成自流灌溉系統(tǒng)，加之擁有四川省最為肥沃的土壤，氣候溫和，種植業(yè)發(fā)達(dá)，自古被譽(yù)為“水旱從人，不知饑饉，時無荒年”的“天府”之地，成為西部最富饒的平原，歷來是我國最重要的農(nóng)業(yè)區(qū)之一。由此，在上述基礎(chǔ)上，嚴(yán)格保護(hù)耕地和基本農(nóng)田，特別是優(yōu)先保護(hù)良田沃土成為天府新區(qū)選址的首要原則。

2.2 選址結(jié)論

根據(jù)上述原則，按照依托成都市設(shè)立新區(qū)的思路，對成都周邊區(qū)域進(jìn)行了全方位的辨識，沿著成渝經(jīng)濟(jì)走廊向東、眉山方向向南、成德綿向北和成灌方向向西四個發(fā)展走向，成都周邊縣區(qū)及其德陽、資陽和眉山3個地級市的部分地區(qū)納入了天府新區(qū)選址的研究范圍(圖2)。

圖2 天府新區(qū)選址的研究范圍示意(資料來源:四川省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院和成都市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院)

進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，西部地區(qū)一馬平川，僅從建設(shè)用地來講，條件最好，但地處都江堰灌區(qū)源頭，是成都平原優(yōu)質(zhì)良田集中地區(qū)，屬成都市水源和生態(tài)保護(hù)區(qū)域，對川中丘陵地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)影響巨大，歷史影響十分深遠(yuǎn)，同時，大規(guī)模開發(fā)建設(shè)容易與成都中心城區(qū)粘連，造成“攤大餅”發(fā)展模式，故首先加以排除。

北向區(qū)位條件優(yōu)越，位于成都平原城鎮(zhèn)群成德綿經(jīng)濟(jì)發(fā)展走廊，區(qū)域內(nèi)有多條鐵路、高速路和快速路通過，已形成一批成熟的產(chǎn)業(yè)區(qū)，在先進(jìn)制造業(yè)方面具有核心競爭力，并規(guī)劃有大型陸路物流樞紐，建設(shè)成本和投資成本較低。但是北向方案占用良田沃土較多，難以阻止新區(qū)與成都中心城區(qū)連片“攤大餅”式發(fā)展，隨之也加以排除。

向東方向位于成渝經(jīng)濟(jì)發(fā)展走廊，交通條件較好，國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)位于龍泉區(qū)，具有相應(yīng)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，龍泉山以東具有較大拓展空間，發(fā)展?jié)摿^大，占用良田較少，龍泉山還可以成為阻礙成都市區(qū)“攤大餅”式發(fā)展的天然隔離屏障。但該區(qū)域地處山區(qū)和丘區(qū)，部分地區(qū)不具備建設(shè)條件，建設(shè)成本和投資成本較高，不易全部作為新區(qū)選址。

南部地區(qū)擁有雙流機(jī)場以及多條鐵路、高速路和快速路，國家級高新技術(shù)開發(fā)區(qū)位于其中，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)具有較強(qiáng)競爭力，新區(qū)建設(shè)可利用丘陵地區(qū)，占用基本農(nóng)田較少。但該方向也可能與成都中心城區(qū)連片“攤大餅”式發(fā)展，需要規(guī)劃加以科學(xué)的引導(dǎo)。

經(jīng)多方案比較論證，綜合南部和東部方案的優(yōu)勢確定天府新區(qū)的選址，包括成都市的高新區(qū)南區(qū)、龍泉驛區(qū)、雙流縣、新津縣，資陽市的簡陽市，眉山市的彭山縣、仁壽縣，共涉及3市7縣(市、區(qū))37個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道辦事處)，總面積1 578 km2(圖3)。

圖3 天府新區(qū)位置(資料來源:Google地圖，紅線范圍為天府新區(qū))

由圖3所示，天府新區(qū)選址以高新區(qū)南區(qū)、龍泉驛區(qū)、雙流縣、新津縣和彭山縣的已經(jīng)建設(shè)區(qū)域?yàn)榻纾刂平ㄔO(shè)用地往西部平原地區(qū)擴(kuò)展，引導(dǎo)城市向東向南發(fā)展，新增規(guī)劃范圍土地資源幾乎全為山地、淺丘和臺地，嚴(yán)格保護(hù)都江堰精華灌區(qū)，切實(shí)保護(hù)成都平原的良田沃土，并且拓展空間充足，生態(tài)環(huán)境承載能力較大。其次，選址符合國務(wù)院對成都市城市總體規(guī)劃批復(fù)中城市向東部和南部發(fā)展的要求。第三，區(qū)內(nèi)城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較好，擁有兩個國家級開發(fā)區(qū)，研發(fā)、制造和服務(wù)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)較好，形成了一定規(guī)模的人口集聚區(qū)。最后，部分地區(qū)道路和基礎(chǔ)設(shè)施骨干網(wǎng)絡(luò)已覆蓋，對接區(qū)域交通高效便捷，在建3條環(huán)線和8條放射線組成的高密度路網(wǎng)體系，與主城區(qū)及周邊地區(qū)高效對接，特別是擁有雙流機(jī)場和國家級出口加工區(qū)、空港保稅物流區(qū)，對外開放優(yōu)勢明顯。隨著按照規(guī)劃建成成都新機(jī)場、天府新站、第三繞城高速路等重大基礎(chǔ)設(shè)施，新區(qū)發(fā)展條件將得到更大提升。

3 天府新區(qū)的規(guī)劃定位

任何一個國家級新區(qū)的建立都針對相應(yīng)的時代背景、開放區(qū)域、服務(wù)范圍，在國家層面就發(fā)展路徑的選擇和轉(zhuǎn)型模式的探索等方面提供經(jīng)驗(yàn)、進(jìn)行示范，其規(guī)劃定位必須體現(xiàn)國家發(fā)展戰(zhàn)略意圖。例如，濱海新區(qū)的定位是立足天津，依托京冀，服務(wù)環(huán)渤海，輻射“三北”，面向東北亞，建設(shè)高水平的現(xiàn)代制造和研發(fā)轉(zhuǎn)化基地、北方國際航運(yùn)中心和國際物流中心;逐步建設(shè)成為經(jīng)濟(jì)繁榮、社會和諧、環(huán)境優(yōu)美的宜居生態(tài)型新城區(qū)［1］。

《成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域規(guī)劃》是天府新區(qū)規(guī)劃建設(shè)的直接依據(jù)，成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)在國家層面的戰(zhàn)略定位是西部地區(qū)重要的經(jīng)濟(jì)中心、全國重要的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)基地、深化內(nèi)陸開放的試驗(yàn)區(qū)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的示范區(qū)及長江上游生態(tài)安全的保障區(qū)。

作為落實(shí)《成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域規(guī)劃》戰(zhàn)略的重要組成部分，天府新區(qū)被賦予四項(xiàng)戰(zhàn)略使命，其一是內(nèi)陸開放門戶，即內(nèi)陸世界級城市、城鎮(zhèn)群對外開放的支撐平臺;其二是國家增長引擎，即國家新的增長極，引領(lǐng)西部發(fā)展的重要經(jīng)濟(jì)中心;其三是區(qū)域輻射中心，即西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展高地，輻射大西南、帶動大西部;最后是科學(xué)發(fā)展示范，即探索新的發(fā)展模式，體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的示范型新區(qū)。

與之相適應(yīng)，天府新區(qū)核心功能被歸納為“一門戶、兩基地、兩中心”，其中，“一門戶”即內(nèi)陸開放門戶，面向歐亞對外開放，成為西部地區(qū)與全球經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、信息、文化交流與合作的通道和平臺;“兩基地”指高技術(shù)產(chǎn)業(yè)基地和高端制造業(yè)基地，前者為以電子信息為龍頭，重點(diǎn)發(fā)展新能源裝備制造、新材料、生物技術(shù)等高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，后者以汽車研發(fā)制造為重點(diǎn)，大力發(fā)展航空航天、工程機(jī)械及節(jié)能環(huán)保設(shè)備等;“兩中心”是西部高端服務(wù)業(yè)中心和國家自主創(chuàng)新中心，前者包括金融商務(wù)中心、商貿(mào)物流中心、會議博覽中心、研發(fā)設(shè)計(jì)中心、文化創(chuàng)意中心、行政服務(wù)中心、旅游服務(wù)中心、時尚消費(fèi)中心等，后者主要建設(shè)國家自主創(chuàng)新示范區(qū)、世界一流創(chuàng)新基地和科技園區(qū)、國家級軍工民用轉(zhuǎn)化基地，將成都建設(shè)成國家創(chuàng)新型城市。

由此，天府新區(qū)總體規(guī)劃定位被確定為:以現(xiàn)代制造業(yè)為主、高端服務(wù)業(yè)集聚、宜業(yè)宜商宜居的國際化現(xiàn)代新城區(qū)。

圖4 天府新區(qū)城市形態(tài)示意(資料來源:四川省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院)

這一規(guī)劃定位使天府新區(qū)不是簡單建設(shè)一個巨型“園區(qū)”，如經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、投資區(qū)、工業(yè)園區(qū)等［2］，也不是單純建設(shè)沒有產(chǎn)業(yè)支撐、僅在物質(zhì)形態(tài)上拓展的城市，而是實(shí)實(shí)在在通過“產(chǎn)城一體”的科學(xué)規(guī)劃再造一個“產(chǎn)業(yè)成都”，使產(chǎn)業(yè)支撐城市，城市承載產(chǎn)業(yè)，在建設(shè)模式上實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代生活、現(xiàn)代都市“三位一體”的協(xié)調(diào)發(fā)展。值得一提的是:天府新區(qū)的產(chǎn)業(yè)不僅僅是工業(yè)，也有以上述高端服務(wù)業(yè)為代表的第三產(chǎn)業(yè)，甚至包括以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技為引領(lǐng)、現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)為特征的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。

4 結(jié)束語

全球金融危機(jī)一方面為我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展形成巨大挑戰(zhàn)，另一方面，面向知識經(jīng)濟(jì)與消費(fèi)經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，以調(diào)整結(jié)構(gòu)、均衡發(fā)展、保障民生為重點(diǎn)，走全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展之路，我國在后金融危機(jī)時代又將迎來新的加速發(fā)展機(jī)遇。在這樣的背景下，成渝地區(qū)必將成為國際產(chǎn)業(yè)分工和東部沿海產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重要載體和平臺，成為輻射中亞、南亞與歐洲的前沿陣地?？梢灶A(yù)言:通過科學(xué)選址、規(guī)劃定位，天府新區(qū)必將與成都老城區(qū)形成“一核”，進(jìn)而與以兩江新區(qū)和重慶老城區(qū)形成的另“一核”一道，落實(shí)《成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域規(guī)劃》的“雙核五帶”空間格局，最終實(shí)現(xiàn)國家戰(zhàn)略意圖，實(shí)現(xiàn)巴蜀千年之夢。

［1］ 馬春和，李興成．“新濱海·新建筑·新環(huán)境”之濱海新區(qū)探討［J］．北京城市學(xué)院學(xué)報(bào)，2007(6)

［2］ 尤毅平．速度、效益與特色——推進(jìn)城市新區(qū)開發(fā)建設(shè)的戰(zhàn)略思考［J］．現(xiàn)代城市研究，1994(4)