呂普生

(武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，湖北武漢 430072)

中國(guó)義務(wù)教育發(fā)展的不均衡性及其決定因素
——基于2000－2008年數(shù)據(jù)的實(shí)證分析

呂普生

(武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，湖北武漢 430072)

中國(guó)義務(wù)教育發(fā)展的不均衡性主要體現(xiàn)在區(qū)域差異、城鄉(xiāng)差異、校際差異和群體差異等方面。2000－2008年相關(guān)數(shù)據(jù)資料顯示，4個(gè)方面的差異情況總體上要么呈現(xiàn)出擴(kuò)大趨勢(shì)，要么穩(wěn)定在高位水平，目前尚未得到顯著緩解，而且校際差異遠(yuǎn)甚于其它方面。這種不均衡性的根源在于供給模式的不合理性，即在傳統(tǒng)精英主義路線下，以政府單一供給為取向的重點(diǎn)導(dǎo)向型供給模式。

中國(guó)義務(wù)教育;不均衡性;區(qū)域差異;城鄉(xiāng)差異;校際差異;群體差異

一、問題、方法與目標(biāo)

優(yōu)先發(fā)展教育是我國(guó)國(guó)家發(fā)展的基本戰(zhàn)略，而義務(wù)教育是整個(gè)教育體系中可塑性最強(qiáng)的階段。然而，當(dāng)前我國(guó)義務(wù)教育卻面臨著十分嚴(yán)峻的問題，其中最為突出的是發(fā)展的不均衡性，這種不均衡性從入學(xué)機(jī)會(huì)、資源分享機(jī)會(huì)和教育成就機(jī)會(huì)等方面直接引致教育的不公平性，進(jìn)而再生產(chǎn)社會(huì)的不公平性。

我國(guó)義務(wù)教育發(fā)展的不均衡性究竟體現(xiàn)在哪些方面，達(dá)到了何種程度?什么因素從根本上導(dǎo)致了這種不均衡性?如何應(yīng)對(duì)這種不均衡性?本文著力探討前兩個(gè)問題，同時(shí)也對(duì)第三個(gè)問題進(jìn)行初步討論。

本文主要運(yùn)用2000－2008年可得的官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和可靠的實(shí)證研究資料，從4個(gè)方面來分析我國(guó)義務(wù)教育發(fā)展的不均衡性:即區(qū)域差異、城鄉(xiāng)差異、校際差異和群體差異，其中每一個(gè)方面都從教育機(jī)會(huì)、教育投入和教育成效3個(gè)維度中選擇最能體現(xiàn)其差異的“個(gè)別維度”進(jìn)行分析，而所選維度又采用“最為直觀的指標(biāo)項(xiàng)”加以佐證。其中(1)教育機(jī)會(huì)的指標(biāo)項(xiàng)涉及入學(xué)率、特殊教育學(xué)生入學(xué)率、男女童入學(xué)率差異;(2)教育投入的指標(biāo)項(xiàng)涉及經(jīng)費(fèi)投入、辦學(xué)條件、教師資源等方面;(3)教育成效的指標(biāo)項(xiàng)則涉及普及率、學(xué)生輟學(xué)率和鞏固率、人口平均受教育年限［1］、教育基尼系數(shù)、不同經(jīng)濟(jì)文化背景學(xué)生的入學(xué)率和升學(xué)率差異，等等。需要特別強(qiáng)調(diào)的是，本文不打算也沒必要討論所有維度和所有指標(biāo)項(xiàng)，而只是選取其中反映直觀且數(shù)據(jù)易得的維度和指標(biāo)項(xiàng)加以論證。

本文所運(yùn)用的官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)主要來自歷年《中國(guó)教育統(tǒng)計(jì)年鑒》、《中國(guó)教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒》和中央及地方政府網(wǎng)站所公布的官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，考慮到數(shù)據(jù)的可得性以及計(jì)算與繪圖的方便性，有些指標(biāo)項(xiàng)選取2000－2007年數(shù)據(jù)，有些選取2000－2008年數(shù)據(jù)。其他實(shí)證研究資料一方面來自筆者的實(shí)地考察，另一方面取自具有較高可信度的學(xué)術(shù)研究文獻(xiàn)。

本文使用的測(cè)度指標(biāo)項(xiàng)差異情況(或離散程度)的具體方法包括極差、標(biāo)準(zhǔn)差、極差率、差異系數(shù)和教育基尼系數(shù)等。其中極差和標(biāo)準(zhǔn)差主要反映數(shù)據(jù)離散程度的絕對(duì)差異，數(shù)值越大，表明絕對(duì)差異越大;而極差率、差異系數(shù)和教育基尼系數(shù)主要反映數(shù)據(jù)離散程度的相對(duì)差異，數(shù)值越大，相對(duì)差異也越大。

通過該研究，本文試圖在以下兩方面作出推進(jìn):(1)學(xué)界對(duì)中國(guó)義務(wù)教育發(fā)展的不均衡性已有共識(shí)，但從實(shí)證層面證明這種不均衡性的數(shù)據(jù)資料相對(duì)陳舊，本文則運(yùn)用新近的數(shù)據(jù)資料，對(duì)中國(guó)義務(wù)教育發(fā)展的不均衡性重新作出論證，揭示這種不均衡性至今尚未得到有效緩解，在有些方面甚至存在擴(kuò)大趨勢(shì)。(2)從供給模式選擇角度對(duì)導(dǎo)致中國(guó)義務(wù)教育發(fā)展不均衡性的根源作出全新解釋。既有研究?jī)A向于從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的區(qū)域差異和城鄉(xiāng)分化的二元結(jié)構(gòu)角度解釋義務(wù)教育發(fā)展的不均衡性，但這尚未觸及根本，因而解釋力相當(dāng)有限。本文認(rèn)為，導(dǎo)致中國(guó)義務(wù)教育發(fā)展不均衡性的根本原因是不合理的供給模式，即在精英主義路線下，以政府單一供給為取向的重點(diǎn)導(dǎo)向型供給模式。因此，破解中國(guó)義務(wù)教育發(fā)展不均衡性的根本出路在于變革供給模式，從精英主義轉(zhuǎn)向“全納主義”，從重點(diǎn)導(dǎo)向戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展戰(zhàn)略，從政府單一供給轉(zhuǎn)向政府主導(dǎo)型復(fù)合供給。

二、義務(wù)教育發(fā)展不均衡性實(shí)證分析

中國(guó)義務(wù)教育發(fā)展的不均衡性主要體現(xiàn)在區(qū)域差異、城鄉(xiāng)差異、校際差異、群體差異、民族差異和結(jié)構(gòu)差異等方面，本文集中考察前面4種差異。

(一)區(qū)域差異:省際間差異與縣市間差異

義務(wù)教育發(fā)展的區(qū)域差異可以從4種不同角度加以衡量:一是省際間區(qū)域差異;二是省域內(nèi)差異，主要包括一個(gè)省域之內(nèi)市州之間的差異和縣際差異(即縣市間差異);三是按一般的地理和行政特征所劃分的，以東、中、西部地區(qū)為分析單位的區(qū)域差異;四是按照全國(guó)教育發(fā)展指數(shù)所劃分的不同教育發(fā)展水平地區(qū)之間的區(qū)域差異①有學(xué)者仿照聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署有關(guān)人類發(fā)展指數(shù)(HDI)的計(jì)算公式，構(gòu)建出教育發(fā)展指數(shù)(EDI)，用來全面反映和比較中國(guó)各省區(qū)市的教育發(fā)展水平。［2］。本文采用前面兩種角度。

1.省際間區(qū)域差異

義務(wù)教育發(fā)展的省際間區(qū)域差異可以從教育經(jīng)費(fèi)投入上得到直觀反映，具體包括省際間的國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)差異、財(cái)政預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)差異②需要說明的是，這里的國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)和財(cái)政預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)是針對(duì)一個(gè)省份各級(jí)各類教育的總體投入而言的，但它也能大致反映義務(wù)教育的投入情況。、義務(wù)教育階段生均教育經(jīng)費(fèi)差異和生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)差異等方面。

(1)從國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)看，2007年最高的3個(gè)省份依次是廣東、江蘇和北京，分別為681.1億元、567億元和502.1億元;最低的3個(gè)省份依次是青海、西藏和寧夏，分別為40.5億元、40.6億元和54.8億元。［3］經(jīng)費(fèi)最高省份是最低省份的16.8倍。如表 1、圖 1、圖 2所示，從 2000年到2007年之間，國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)差數(shù)值一直處于上升趨勢(shì)，差異系數(shù)雖然趨于下降，但仍處于較高水平。這表明省際間國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的絕對(duì)差異依然在擴(kuò)大，而相對(duì)差異有所減小，但相對(duì)差異的水平仍然較高。

表1 2000-2007年各地區(qū)國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)差和差異系數(shù)

圖1 2000－2007年各地區(qū)國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)差的時(shí)序變化

圖2 2000－2007年各地區(qū)國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)差異系數(shù)的時(shí)序變化

(2)從財(cái)政預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)看，2007年最高的3個(gè)省份依次是廣東、江蘇和北京，分別為641.6億元、506.1億元和417.9億元;最低的3個(gè)省份依次是青海、西藏和海南，分別為39.1億元、40.4億元和48.6億元。最高省份是最低省份的16.4倍。［3］2000到2007年間財(cái)政預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)與國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的變化趨勢(shì)基本相同(表2，與之相關(guān)的圖與上述圖1、圖2相似，在此省略)。

表2 2000－2007年各地區(qū)財(cái)政預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)差和差異系數(shù)

(3)從義務(wù)教育階段生均教育經(jīng)費(fèi)來看，2007年普通初中生均教育經(jīng)費(fèi)最高的3個(gè)省份依次是北京、上海和浙江，分別為16946元、15729元和7106元;最低的3個(gè)省份依次是貴州、河南和安徽，分別為 1962 元、2268 元和 2292 元(圖 3)［3］。最高省份是最低省份的8.6倍。從表3、圖4和圖5可以看出，2000到2007年之間各省份普通初中生均教育經(jīng)費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)差隨時(shí)序變化而以較大幅度在不斷拉大，差異系數(shù)先是擴(kuò)大然后趨于穩(wěn)定并維持在較高水平。這表明省際間初中生均教育經(jīng)費(fèi)的絕對(duì)差異在持續(xù)擴(kuò)大，而且擴(kuò)大速度比較快，相對(duì)差異同樣也在擴(kuò)大，并且相對(duì)差異的水平非常高。這也意味著省際間生均投入差異的形勢(shì)非常嚴(yán)峻，不同地區(qū)間學(xué)生所能享受的教育資源有非常大的差異，資源分享機(jī)會(huì)存在顯著的不公平性。

圖3 2007年各地區(qū)普通初中生均教育經(jīng)費(fèi)排序

①這里的平均數(shù)是指各地區(qū)生均教育經(jīng)費(fèi)的算術(shù)平均值，而不是全國(guó)生均教育經(jīng)費(fèi)。以下各表中涉及生均投入的平均數(shù)含義與此相似。

表3 2000－2007年各地區(qū)普通初中生均教育經(jīng)費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)差和差異系數(shù)

圖4 2000－2007年各地區(qū)初中生均教育經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)差的時(shí)序變化

圖5 2000－2007年各地區(qū)初中生均教育經(jīng)費(fèi)差異系數(shù)的時(shí)序變化

2007年小學(xué)生均教育經(jīng)費(fèi)最高的3個(gè)省份依次是上海、北京和天津，分別為13592元、10684元和5703元;最低的3個(gè)省份依次是貴州、河南和江西，分別為 1574 元、1628 元和 1906 元(圖 6)［3］。最高省份是最低省份的8.6倍。表4、圖7和圖8顯示，省際間小學(xué)生均教育經(jīng)費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)差隨時(shí)序變化不斷拉大，與初中生均教育經(jīng)費(fèi)變化趨勢(shì)相同，但其差異系數(shù)呈現(xiàn)出先擴(kuò)大后縮小的趨勢(shì)。需要注意的是，小學(xué)生均教育經(jīng)費(fèi)的差異系數(shù)雖然有縮小趨勢(shì)，但它是在達(dá)到一個(gè)極高值0.810之后才有所減緩并依然維持在接近0.7以上的高水平。這表明省際間小學(xué)生均教育經(jīng)費(fèi)的絕對(duì)差異和相對(duì)差異都還非常大。

(4)從義務(wù)教育階段生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)來看，可以得到與生均教育經(jīng)費(fèi)基本相同的結(jié)論，在此不贅述。

2.縣市間區(qū)域差異

省域內(nèi)市州間和縣際間區(qū)域差異的實(shí)證數(shù)據(jù)鮮有權(quán)威且公開的統(tǒng)計(jì)文獻(xiàn)可循，因而本文主要參考了既有學(xué)術(shù)文獻(xiàn)中的一些數(shù)據(jù)。就市州間義務(wù)教育發(fā)展的區(qū)域差異而言，有學(xué)者研究了2005年湖北省公共教育經(jīng)費(fèi)的分配狀況:

從省內(nèi)區(qū)域差異來看，2005年，湖北全省小學(xué)“預(yù)算內(nèi)生均公用經(jīng)費(fèi)”的基尼系數(shù)分析結(jié)果顯示，17個(gè)市(州)中小于或等于全省數(shù)值(0.34)的市(州)占67%;普通初中“預(yù)算內(nèi)生均公用經(jīng)費(fèi)”的基尼系數(shù)小于全省數(shù)值(0.35)的市(州)占75%。這一現(xiàn)象說明，大部分市(州)之間義務(wù)教育發(fā)展水平差異大于市(州)內(nèi)部差異［4］。

這份資料顯示，2005年湖北省義務(wù)教育階段生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)的基尼系數(shù)介于0.34～0.35之間，七成左右的市州小于全省數(shù)值，三成左右的市州大于全省數(shù)值。這表明全省的差異更大程度上是由各市州之間的差異造成的，而且市州間差異大于市州內(nèi)部差異。由此可以證明:省域內(nèi)市州之間義務(wù)教育的區(qū)域發(fā)展是極不均衡的。

圖6 2007年各地區(qū)普通小學(xué)生均教育經(jīng)費(fèi)排序

表4 2000－2007年各地區(qū)小學(xué)生均教育經(jīng)費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)差和差異系數(shù)

圖7 2000－2007年各地區(qū)小學(xué)生均教育經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)差的時(shí)序變化

圖8 2000－2007年各地區(qū)小學(xué)生均教育經(jīng)費(fèi)差異系數(shù)的時(shí)序變化

從縣域間差異同樣可以佐證省域內(nèi)義務(wù)教育發(fā)展的區(qū)域差異。有學(xué)者以縣為單位，按經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平從東到西把山東省劃分成五類地區(qū)，并相應(yīng)地選擇代表各地區(qū)平均水平的5個(gè)縣，研究了2002年義務(wù)教育的發(fā)展?fàn)顩r。分析結(jié)果顯示，2002年山東省東部縣人均教育投入水平、教師工資水平、農(nóng)村中小學(xué)生均教育經(jīng)費(fèi)等各指標(biāo)是西部縣的3.25～4.68倍。該研究對(duì)比了全國(guó)東中西部地區(qū)的差異情況，認(rèn)為全國(guó)范圍內(nèi)東部地區(qū)基礎(chǔ)教育各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)指標(biāo)是中西部地區(qū)的1～2倍，因而得出了“省內(nèi)教育差距大于省際教育差距”的結(jié)論［5］19-24。這里的數(shù)據(jù)至少證實(shí)了省域內(nèi)義務(wù)教育發(fā)展中不容忽視的縣際差異。如果把城鄉(xiāng)差異和校際差異也納入到省域內(nèi)差異，可以確信，義務(wù)教育發(fā)展的省域內(nèi)差異應(yīng)該會(huì)大于省際區(qū)域差異。因此，省域內(nèi)義務(wù)教育發(fā)展不均衡是一個(gè)更為突出的問題。

(二)城鄉(xiāng)差異

一般意義上的城鄉(xiāng)差異可以有兩種理解:一是指城市(大中城市)與農(nóng)村的差異;二是指城鎮(zhèn)(包括城市和縣鎮(zhèn))與農(nóng)村的差異。統(tǒng)計(jì)學(xué)意義上的城鄉(xiāng)差異通常是指后者。此處有關(guān)生均教育經(jīng)費(fèi)的分析主要采取統(tǒng)計(jì)學(xué)意義上的“城鎮(zhèn)與農(nóng)村差異”①由于統(tǒng)計(jì)年鑒對(duì)一些數(shù)據(jù)并沒有作出統(tǒng)計(jì)，在計(jì)算各指標(biāo)的城鄉(xiāng)差異，尤其是生均教育經(jīng)費(fèi)和生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)的城鄉(xiāng)差異時(shí)，即使按這種統(tǒng)計(jì)學(xué)意義去計(jì)算，也將遇到非常大的計(jì)算量。必須指出的是，統(tǒng)計(jì)學(xué)方式(城鎮(zhèn)與農(nóng)村差異)實(shí)際上會(huì)大大縮小大中城市與農(nóng)村的真實(shí)差別，因而城市與農(nóng)村的差異通常是大于城鎮(zhèn)與農(nóng)村差異的。，不過這種統(tǒng)計(jì)方式所顯示的城鄉(xiāng)差異會(huì)大大小于城市與農(nóng)村之間的差異;有關(guān)教師質(zhì)量的分析主要考察城市與農(nóng)村的差異。

最能直觀反映中國(guó)義務(wù)教育城鄉(xiāng)差異的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)是生均教育投入和師資水平。從生均教育經(jīng)費(fèi)來看，2003年城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)小學(xué)生均教育經(jīng)費(fèi)分別是1751元和1058元，城鎮(zhèn)大約是農(nóng)村的1.66倍②按表中數(shù)據(jù)的嚴(yán)格計(jì)算是1.65倍。文字表述中取整數(shù)的地方，按文字表述中所取數(shù)據(jù)計(jì)算。下同。;普通初中分別是2086元和1211元，城鎮(zhèn)是農(nóng)村的1.72倍。到2007年，城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)小學(xué)生均教育經(jīng)費(fèi)分別是3157元和2464元，城鎮(zhèn)是農(nóng)村的1.28倍;普通初中分別是3845元和2927元，城鎮(zhèn)是農(nóng)村的1.31倍(表5)。

從2000－2007年生均教育經(jīng)費(fèi)城鄉(xiāng)之比的時(shí)序變化來看，小學(xué)生均教育經(jīng)費(fèi)的城鄉(xiāng)差異先是不斷擴(kuò)大，然后趨于縮小;初中生均教育經(jīng)費(fèi)的城鄉(xiāng)差異盡管有所波動(dòng)，但呈現(xiàn)出縮小的趨勢(shì)(圖9)。這說明義務(wù)教育階段生均教育經(jīng)費(fèi)的城鄉(xiāng)差異總體上在不斷縮小。2007年的城鄉(xiāng)差異都縮小到1.3倍左右，這與近幾年實(shí)行的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的免費(fèi)義務(wù)教育和國(guó)家加大對(duì)農(nóng)村地區(qū)的教育投入有關(guān)。盡管如此，城鄉(xiāng)差異卻一直存在，而且從生均教育經(jīng)費(fèi)的絕對(duì)差值來看，城鄉(xiāng)差異還比較大:其中2003－2007年間小學(xué)生均教育經(jīng)費(fèi)城鄉(xiāng)差值都在700元左右，初中城鄉(xiāng)差值都在800元以上。

圖9 2000－2007年義務(wù)教育階段生均教育經(jīng)費(fèi)城鄉(xiāng)之比

表5 義務(wù)教育階段中小學(xué)生均教育經(jīng)費(fèi)城鄉(xiāng)之比 單位:元，%

與生均教育經(jīng)費(fèi)城鄉(xiāng)之間的絕對(duì)差異保持穩(wěn)定而相對(duì)差異不斷縮小的情況有所不同的是，義務(wù)教育階段教師資源的城鄉(xiāng)差異呈現(xiàn)出另外一些特點(diǎn)。從教師學(xué)歷合格率②根據(jù)《中華人民共和國(guó)教師法》第十一條的規(guī)定，“取得小學(xué)教師資格，應(yīng)當(dāng)具備中等師范學(xué)校畢業(yè)及其以上學(xué)歷”;“取得初級(jí)中學(xué)教師、初級(jí)職業(yè)學(xué)校文化、專業(yè)課教師資格，應(yīng)當(dāng)具備高等師范?？茖W(xué)?；蛘咂渌髮W(xué)?？飘厴I(yè)及其以上學(xué)歷”。據(jù)此，小學(xué)教師中師以上、初中教師專科以上為合格學(xué)歷。學(xué)界把“小學(xué)教師專科以上學(xué)歷”和“初中教師本科以上學(xué)歷”分別看作小學(xué)和初中相對(duì)高水平的教師學(xué)歷。來看，即使直接對(duì)比城市與農(nóng)村的情況，2003－2008年小學(xué)教師合格率只有微弱的差異，而且這種差異在不斷縮小;初中教師合格率由相差8個(gè)百分點(diǎn)迅速降低到相差2個(gè)百分點(diǎn)?？h鎮(zhèn)與農(nóng)村之間的差異則更小。2008年城鄉(xiāng)教師合格率總體上已比較接近(圖10)。

圖10 2008年義務(wù)教育階段教師質(zhì)量城鄉(xiāng)差異

可是，教師合格率的微弱差異并不意味著城鄉(xiāng)教師的質(zhì)量水平是大體相當(dāng)?shù)?。?和圖10充分表明，義務(wù)教育階段中小學(xué)實(shí)際的教師質(zhì)量在城鄉(xiāng)之間還存在著巨大的差異。從城市和農(nóng)村的“小學(xué)教師?？埔陨蠈W(xué)歷”來看，2003年城市的比例為64.4%，農(nóng)村為31.77%;2008年城市的比例為87.96%，農(nóng)村為62.82%;2003－2008年間城市與農(nóng)村相差大約25!32個(gè)百分點(diǎn)。從城市和農(nóng)村的“初中教師本科以上學(xué)歷”來看，2003年城市的比例為48.65%，農(nóng)村為14.28%;2008年城市的比例為75.93%，農(nóng)村為42.33%;2003－2008年間城市與農(nóng)村相差大約33～39個(gè)百分點(diǎn)。這種相對(duì)差異的程度是十分驚人的，而且，更為嚴(yán)峻的是，2003－2008年間義務(wù)教育階段教師質(zhì)量，尤其是初中教師質(zhì)量，一直維持著高度的差距，并沒有很明顯的縮小趨勢(shì)(圖11，圖12)。這必須引起政府和社會(huì)各界的嚴(yán)正關(guān)切。

表6 2003-2008年義務(wù)教育階段中小學(xué)教師質(zhì)量城鄉(xiāng)差異 單位:%

圖11 2003－2008年小學(xué)教師?？埔陨蠈W(xué)歷城鄉(xiāng)差異

圖12 2003－2008年初中教師本科以上學(xué)歷城鄉(xiāng)差異

(三)校際差異

校際差異是民眾最能直觀感受到并且直接影響公民受教育權(quán)的一種教育差異。義務(wù)教育階段的校際差異表現(xiàn)為各種形式:既有優(yōu)質(zhì)學(xué)校與薄弱學(xué)校的差異、言明或不言明的示范校與普通校的差異，又有城鎮(zhèn)學(xué)校與農(nóng)村學(xué)校的差異，還有公辦學(xué)校和民辦學(xué)校的差異，等等。

校際差異的內(nèi)容可以概括為如下方面:一是教育投入方面的差異，包括教育政策傾斜、教育經(jīng)費(fèi)投入、師資水平、教育設(shè)施設(shè)備和校舍條件等方面。享受教育政策傾斜的學(xué)校(如示范?；騼?yōu)質(zhì)公立學(xué)校)，不僅能獲得較大的經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)投入，而且還能獲得名目多樣的巨額專項(xiàng)教育基金。同時(shí)，這類學(xué)校還擁有較高質(zhì)量水平的教師隊(duì)伍，教師待遇和發(fā)展空間也明顯優(yōu)越于薄弱學(xué)校中的教師。二是教育管理制度、教育理念和方法的差異。基于教育投入優(yōu)勢(shì)而獲得的優(yōu)秀的學(xué)校管理者和師資隊(duì)伍，通常擁有較好的辦學(xué)理念、可以設(shè)計(jì)正確合理的教育目標(biāo)和制度安排，形成良好的教學(xué)方式和學(xué)校文化，這為學(xué)生成長(zhǎng)提供了寶貴的教學(xué)環(huán)境。三是教育成效的差異。良好的教育資源、管理制度、教學(xué)方法和學(xué)校環(huán)境更易于產(chǎn)生較好的教育成效，而顯著的教育成效則可以為學(xué)校贏得良好的社會(huì)聲譽(yù)。正是這種“名牌效應(yīng)”產(chǎn)生了第四種校際差異，即潛在教育影響的差異:包括進(jìn)一步獲得政策傾斜和各種專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，穩(wěn)定和發(fā)展師資隊(duì)伍，以及吸引社會(huì)捐資助學(xué)和良好的生源，等等。

如何來證實(shí)這種校際差異呢?一種方法是對(duì)全國(guó)范圍中小學(xué)校的典型樣本進(jìn)行校際比較;另一種方法是比較某一行政區(qū)域內(nèi)中小學(xué)校之間的差異。根據(jù)第一種方法，有學(xué)者進(jìn)行了全國(guó)范圍的分層抽樣調(diào)查，得出了2004年的一些數(shù)據(jù)，從不同類型中小學(xué)的教育經(jīng)費(fèi)、教師學(xué)歷層次和教學(xué)儀器設(shè)備等方面證實(shí)了義務(wù)教育發(fā)展的校際差距［7］221-226。筆者在此采納其中的關(guān)鍵數(shù)據(jù)作為分析的基礎(chǔ)。

表7 2004年全國(guó)范圍分層抽樣中小學(xué)校際差異① 該表格根據(jù)《教育均衡論》(翟博，2008)第221頁表6－14和第226頁表6－18、表6－19三個(gè)表格整理而成。本文表格只采用了原有表格中的主要數(shù)據(jù)項(xiàng)。［6］ 單位:元，%

從表7可知，2004年全國(guó)范圍內(nèi)一類小學(xué)生均教育經(jīng)費(fèi)和生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)分別是三類小學(xué)的2.3倍和2.6倍，絕對(duì)差值分別高達(dá)1753元和1395元;一類中學(xué)生均教育經(jīng)費(fèi)和生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)分別是三類中學(xué)的2.6倍和2倍，絕對(duì)差值更是分別高達(dá)2639元和1396元。這教育經(jīng)費(fèi)的差異是相當(dāng)顯著的。從教師質(zhì)量來看，一類小學(xué)和三類小學(xué)?？埔陨蠈W(xué)歷的教師分別占90.0%和78.6%，相差11個(gè)百分點(diǎn);一類中學(xué)和三類中學(xué)本科以上學(xué)歷的教師分別占82.1%和34.0%，竟然相差了48個(gè)百分點(diǎn)。這表明中小學(xué)尤其是中學(xué)教師質(zhì)量存在著十分驚人而嚴(yán)重的校際差異。再者，從生均儀器設(shè)備金額來看，一類小學(xué)是三類小學(xué)的2.6倍，一類中學(xué)是三類中學(xué)的3.1倍，說明中小學(xué)在辦學(xué)設(shè)施條件方面還存在極其不均等的校際差異。

根據(jù)第二種方法，有學(xué)者考察了湖北省17個(gè)市州內(nèi)義務(wù)教育階段中小學(xué)之間的校際差異:

以2005年為例，同一市(州)普通初中校際間的“生均公用經(jīng)費(fèi)總支出”差距已達(dá)到3.4～37.3倍，其中超過10倍以上的市(州)多達(dá)11個(gè);而普通小學(xué)校際間的差異更是高達(dá)14.3～429.2倍，超過100倍以上的市(州)有6個(gè)，超過50倍以上的市(州)有8 個(gè)之多［4］。

雖然此處只統(tǒng)計(jì)了“生均公用經(jīng)費(fèi)”一項(xiàng)指標(biāo)，但它所反映的同一行政區(qū)域內(nèi)的校際差異是異常突出的。需要強(qiáng)調(diào)的是，公共義務(wù)教育資源在城市示范學(xué)校和農(nóng)村薄弱學(xué)校之間的分配差異尤為明顯。校際間教育資源的巨大差異必然深深地影響著不同學(xué)校師生的生存狀態(tài)、教學(xué)質(zhì)量和教育成效。

(四)群體差異

由校際差異分析可知，義務(wù)教育發(fā)展的校際差異總體上是優(yōu)質(zhì)學(xué)校與薄弱學(xué)校之間的差異，本質(zhì)上則是優(yōu)質(zhì)教育資源在不同學(xué)校間的分配差異。與此相對(duì)應(yīng)，義務(wù)教育發(fā)展的群體差異總體上是不同社會(huì)群體，尤其表現(xiàn)為優(yōu)勢(shì)群體和弱勢(shì)群體之間受教育機(jī)會(huì)的差異，本質(zhì)上則是不同社會(huì)群體分享優(yōu)質(zhì)教育資源的機(jī)會(huì)差異。

第一，優(yōu)勢(shì)群體更易于占據(jù)優(yōu)質(zhì)教育資源。

在優(yōu)質(zhì)教育資源短缺的情況下，能否獲得良好的受教育機(jī)會(huì)、分享優(yōu)質(zhì)教育資源，往往與適齡兒童少年的家庭背景緊密相關(guān)。影響受教育機(jī)會(huì)的家庭因素主要包括父母職業(yè)背景、父母受教育水平和家庭經(jīng)濟(jì)能力三個(gè)方面。這三個(gè)因素在區(qū)分維度上是相互獨(dú)立的，但所指涉對(duì)象在理論上和現(xiàn)實(shí)中都有相互疊加的可能性。一般而言，職業(yè)、文化和經(jīng)濟(jì)上的優(yōu)勢(shì)群體更容易占據(jù)優(yōu)質(zhì)教育資源，這種情形在許多國(guó)家的教育實(shí)踐中都存在，但在中國(guó)則有明顯加劇的趨勢(shì)。

有研究顯示，在優(yōu)質(zhì)中學(xué)里，“干部、知識(shí)分子和高收入家庭子女占學(xué)生總數(shù)的70%以上”。在受高等教育機(jī)會(huì)(意味著義務(wù)教育階段的教育成功機(jī)會(huì))的差距方面:從父親職業(yè)來考察，“農(nóng)民子女與工人、干部、企業(yè)管理人員和專業(yè)技術(shù)人員子女進(jìn)入高等學(xué)校的可能性之比為1:2.5:17.8:12.8:9.4”;從父親受教育程度來考察，大專及以上教育程度者，其子女受高等教育的機(jī)會(huì)是小學(xué)及其以下者的38.1倍，是初中文化者的26.4倍，是高中(包括中專)文化者的6.3倍。這種受高等教育機(jī)會(huì)的差距“在相當(dāng)程度上是基礎(chǔ)教育階段機(jī)會(huì)不平等累積的結(jié)果”［5］29，31，269。

據(jù)此可以判斷，在義務(wù)教育階段，黨政機(jī)關(guān)干部、知識(shí)分子和高收入家庭子女在獲取優(yōu)質(zhì)教育資源和獲得教育成功的機(jī)會(huì)方面具有明顯的優(yōu)勢(shì)，而農(nóng)民和農(nóng)民工、低文化水平和低收入家庭子女則處于顯著的劣勢(shì)地位。受教育機(jī)會(huì)的代際差異十分明顯。

造成這種群體差異的原因是多維的，其中比較突出的有兩個(gè):一是優(yōu)質(zhì)教育資源主要分布在優(yōu)勢(shì)群體居住地。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)使得社會(huì)階層分化也有城鄉(xiāng)二元性，優(yōu)勢(shì)群體大都居住在城鎮(zhèn)，而農(nóng)村地區(qū)①這里指狹義的農(nóng)村，把縣鎮(zhèn)歸入到城鎮(zhèn)當(dāng)中。基本上都是農(nóng)業(yè)人口。與此同時(shí)，優(yōu)質(zhì)教育資源主要分布在城鎮(zhèn)學(xué)校，農(nóng)村學(xué)校則極為稀缺。按照義務(wù)教育階段就近入學(xué)的原則，大部分農(nóng)村地區(qū)學(xué)生，尤其是中西部貧困落后地區(qū)的弱勢(shì)群體，其分享優(yōu)質(zhì)教育的機(jī)會(huì)相對(duì)于城市優(yōu)勢(shì)群體而言是極不均等的。二是優(yōu)勢(shì)群體在獲取優(yōu)質(zhì)教育資源上具有更強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)力。雖然優(yōu)質(zhì)教育資源主要分布在城鎮(zhèn)，但城鎮(zhèn)校際間差異也非常大。同時(shí)，隨著人口流動(dòng)加速，城鎮(zhèn)階層分化加劇，城鎮(zhèn)中弱勢(shì)群體的比例也相當(dāng)可觀。在競(jìng)爭(zhēng)有限的城鎮(zhèn)優(yōu)質(zhì)教育資源(“擇校熱”)過程中，面對(duì)著戶籍限制、高額贊助費(fèi)、人情網(wǎng)絡(luò)等障礙，城鎮(zhèn)弱勢(shì)群體依然處于劣勢(shì)。

第二，擇校競(jìng)爭(zhēng)加重了各階層尤其是弱勢(shì)群體的教育負(fù)擔(dān)。

優(yōu)質(zhì)教育資源幾乎是所有社會(huì)群體渴望爭(zhēng)奪的對(duì)象，“擇校熱”并沒有明顯的減緩趨勢(shì)。擇校競(jìng)爭(zhēng)不僅發(fā)生在優(yōu)勢(shì)群體與弱勢(shì)群體之間，還發(fā)生在各階層內(nèi)部;不僅發(fā)生在城鎮(zhèn)內(nèi)部，還發(fā)生在農(nóng)村內(nèi)部和城鄉(xiāng)之間，家住農(nóng)村和縣鎮(zhèn)的學(xué)生選擇大中城市優(yōu)質(zhì)學(xué)校就讀的比比皆是。盡管優(yōu)勢(shì)群體在擇校競(jìng)爭(zhēng)中更有實(shí)力，但值得關(guān)注的是，真正參與擇校競(jìng)爭(zhēng)的更多的是弱勢(shì)群體。因?yàn)闊o論是城鎮(zhèn)中的流動(dòng)民工群體還是家住農(nóng)村的農(nóng)民群體，在城鎮(zhèn)中參與擇校競(jìng)爭(zhēng)都受到戶籍制度的強(qiáng)烈約束。相關(guān)調(diào)查研究證實(shí)了這種情況:

對(duì)擇校影響最大的因素是戶籍。第一，由于農(nóng)民子女的戶籍不在城市或縣鎮(zhèn)，到城市和縣鎮(zhèn)讀書就要擇?！诙?，從父母職業(yè)也顯示出，農(nóng)業(yè)戶口的子女擇校比例較高;第三，從父母的學(xué)歷顯示，學(xué)生父母學(xué)歷為初中者擇校比例較高，也指向農(nóng)民和打工者;第四，從學(xué)生家庭經(jīng)濟(jì)收入看，無論是城市中小學(xué)，還是農(nóng)村中小學(xué)，擇?；蚪枳x的學(xué)生大多是家庭年收入在3萬元以下的低等收入家庭;第五，重男輕女現(xiàn)象普遍存在，男孩擇校比例高于女孩［7］241-242。

無論對(duì)優(yōu)勢(shì)群體還是弱勢(shì)群體，擇校競(jìng)爭(zhēng)都會(huì)加重家長(zhǎng)的教育負(fù)擔(dān)，但教育負(fù)擔(dān)的內(nèi)容和程度是有所區(qū)別的。對(duì)優(yōu)勢(shì)群體而言，擇校競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)相對(duì)較低，但不能忽視的是，他們承受著較大的心理負(fù)擔(dān)，這主要來自以考試成績(jī)?yōu)樯龑W(xué)標(biāo)準(zhǔn)的篩選機(jī)制。對(duì)弱勢(shì)群體而言，經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)和心理負(fù)擔(dān)是雙重的:他們需要花費(fèi)大部分家庭收入用于擇校競(jìng)爭(zhēng)和其它教育支出，因而經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過優(yōu)勢(shì)群體;同時(shí)，他們不僅有來自于升學(xué)的心理負(fù)擔(dān)，而且還承受著來自其他群體排斥和歧視的心理壓力，尤其是當(dāng)這種排斥和歧視首先是由子女承受進(jìn)而傳遞到父母身上時(shí)，其心理負(fù)擔(dān)的程度會(huì)成倍地增加。這種情形在流動(dòng)民工群體當(dāng)中更為普遍。

第三，流動(dòng)兒童與留守兒童教育問題亟待解決。

在戶籍等因素限制下，城鎮(zhèn)擇校競(jìng)爭(zhēng)的主要人群之所以是流動(dòng)民工子女，還與該群體的龐大規(guī)模有關(guān)。流動(dòng)民工子女既包括隨遷的流動(dòng)兒童，也包括留守兒童。據(jù)2008年統(tǒng)計(jì)，全國(guó)義務(wù)教育階段在校生中，流動(dòng)兒童達(dá)884.7萬人，50% ～60%集中在東部地區(qū);留守兒童達(dá)2140.3萬人，80%以上集中在中西部地區(qū)。［8］兩者合計(jì)多達(dá)3025萬人，占當(dāng)年義務(wù)教育階段總在校生數(shù)(15905.7萬)的19%。這里的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)尚不包括適齡但未入學(xué)以及中途輟學(xué)的流動(dòng)民工子女。

如此龐大的民工子女群體使得流動(dòng)兒童與留守兒童教育問題特別突出。由于流入地教育資源短缺、戶籍限制、一定的社會(huì)排斥與歧視、民工經(jīng)濟(jì)承受能力有限、留守兒童缺乏家庭親子教育等原因，流動(dòng)民工子女的教育狀況普遍不如一般適齡兒童，在入學(xué)率、升學(xué)率、留級(jí)率、輟學(xué)率、識(shí)字率等方面與全國(guó)平均水平相比都處于劣勢(shì)。

不僅流動(dòng)民工子女與普通兒童在教育狀況上存在差異，即使在流動(dòng)兒童與留守兒童之間，在受教育機(jī)會(huì)和社會(huì)化程度上也存在一定的差異。有研究發(fā)現(xiàn):流動(dòng)兒童在教育社會(huì)化、家庭生活社會(huì)化、身心健康社會(huì)化等方面優(yōu)于留守兒童，但在人際交往社會(huì)化和獨(dú)立性程度等方面不如留守兒童。就總體的社會(huì)化結(jié)果而言，流動(dòng)兒童優(yōu)于留守兒童，但選擇流動(dòng)還是留守受到居住條件、收入水平和閑暇時(shí)間等各種客觀條件的約束［9］。

第四，受教育機(jī)會(huì)的性別差異依然存在，女童處于劣勢(shì)。

義務(wù)教育階段受教育機(jī)會(huì)的性別差異表現(xiàn)在如下方面:在擇校競(jìng)爭(zhēng)中，男童擇校率相對(duì)較高;在流動(dòng)還是留守的兩難選擇中，男童有更多的機(jī)會(huì)隨父母流動(dòng)到城鎮(zhèn)入學(xué);在流動(dòng)民工子女難以承受教育負(fù)擔(dān)的情況下，首先失學(xué)和輟學(xué)的情況女童相對(duì)較多。因此，雖然義務(wù)教育階段全國(guó)入學(xué)率統(tǒng)計(jì)顯示女童入學(xué)率與男童相當(dāng)，但女童受教育機(jī)會(huì)在實(shí)際情形中處于劣勢(shì)，女童受教育權(quán)需加大保護(hù)力度。

三、義務(wù)教育發(fā)展不均衡的決定因素:新的解釋

一般認(rèn)為，區(qū)域差異和城鄉(xiāng)差異與中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地區(qū)差異和城鄉(xiāng)二元分化的社會(huì)結(jié)構(gòu)緊密相關(guān)，而群體差異則在任何社會(huì)都普遍存在，它多少與階層差異具有高度相關(guān)性，因而縮小義務(wù)教育發(fā)展不均衡性的出路也相應(yīng)地在于:縮小社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的區(qū)域差異，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，以及縮小階層差距。

筆者承認(rèn)這3個(gè)因素對(duì)中國(guó)義務(wù)教育發(fā)展不均衡性的影響，而且也相信在這3個(gè)方面的改進(jìn)有助于縮小不均衡性。然而，這種解釋尚未觸及根本，因?yàn)樗y以解釋為何有些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的義務(wù)教育也存在發(fā)展不均衡問題，而有些經(jīng)濟(jì)相對(duì)不那么發(fā)達(dá)的地區(qū)，其義務(wù)教育發(fā)展反而較為均衡(如安徽省銅陵市)①2009年11月3日，中華人民共和國(guó)教育部作出了《關(guān)于表彰全國(guó)推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展工作先進(jìn)地區(qū)的決定》，表彰了全國(guó)92個(gè)縣市區(qū)，安徽省銅陵市名列其中。。

實(shí)際上，無論是區(qū)域差異、城鄉(xiāng)差異，還是群體差異，歸根結(jié)底都體現(xiàn)為校際差異。上文對(duì)各種差異的實(shí)證分析也表明，校際差異往往比其它各類差異更為突出、更為尖銳。若能實(shí)質(zhì)性地解決校際不均衡問題，其它三種不均衡也將迎刃而解。當(dāng)然，校際不均衡問題的解決應(yīng)當(dāng)循序漸進(jìn)，當(dāng)前的首要任務(wù)是實(shí)現(xiàn)縣域內(nèi)的校際(優(yōu)質(zhì))均衡，接著是省域內(nèi)校際均衡，隨后才是省際間的校際均衡。把握住校際不均衡這個(gè)關(guān)鍵問題，也為應(yīng)對(duì)義務(wù)教育發(fā)展的不均衡性找到了突破口。

義務(wù)教育發(fā)展的校際不均衡主要表現(xiàn)在兩個(gè)相互關(guān)聯(lián)的方面:一是校際間的資源配置不均衡，二是“非優(yōu)質(zhì)學(xué)?！逼毡榇嬖?。非優(yōu)質(zhì)學(xué)校包括普通學(xué)校和薄弱學(xué)校，其中薄弱學(xué)校既可能是資源不足導(dǎo)致的資源薄弱學(xué)校，也可能是管理不善導(dǎo)致的治學(xué)薄弱學(xué)校。一般來講，資源充足學(xué)校未必是治學(xué)優(yōu)良學(xué)校，但資源薄弱學(xué)校通常也是治學(xué)薄弱學(xué)校。

如果把義務(wù)教育的整個(gè)供給過程區(qū)分為提供環(huán)節(jié)、生產(chǎn)環(huán)節(jié)以及提供與生產(chǎn)的連結(jié)環(huán)節(jié)，那么校際間資源配置問題屬于提供層面的問題，而學(xué)校治理問題則更多地屬于生產(chǎn)層面的問題，連結(jié)提供與生產(chǎn)的則是政府管理問題。

(1)在提供層面，決定校際間資源配置是否均衡的關(guān)鍵因素有兩個(gè):一是教育提供主體(舉辦者)的教育期望(提供意愿);二是提供主體的提供能力。如果提供主體的教育期望不高，缺乏提供意愿，或者教育期望有不合理的偏向，或者即使有良善的提供意愿，但提供能力不足，那就會(huì)有選擇地把資源投入個(gè)別學(xué)校，從而導(dǎo)致校際間資源配置不均衡。

(2)在生產(chǎn)層面，決定一個(gè)學(xué)校能否成為優(yōu)質(zhì)學(xué)校的關(guān)鍵因素要區(qū)分兩種不同的情形，一種情形是資源充足，另一種情形是資源不足。在資源充足的情形下，能否成為優(yōu)質(zhì)學(xué)校取決于學(xué)校的治理狀況，或者說它的生產(chǎn)效力，它至少取決于3個(gè)關(guān)鍵因素:一是學(xué)校與政府的關(guān)系，即學(xué)校自主性程度;二是學(xué)校內(nèi)部關(guān)系，即學(xué)校組織形式;三是學(xué)校與家長(zhǎng)、社區(qū)的關(guān)系，可稱為學(xué)校的社區(qū)環(huán)境。這3個(gè)因素的任何一個(gè)出現(xiàn)問題，都會(huì)導(dǎo)致治學(xué)薄弱學(xué)校的出現(xiàn)。在資源不足的情形下，缺乏資源支持的學(xué)校治理通常很難成為優(yōu)質(zhì)學(xué)校，這很大程度上是由提供層面的問題所引發(fā)的，而決定生產(chǎn)效力的3個(gè)因素的好壞，一定程度上也可能改善或加劇學(xué)校治理層面的薄弱程度。

(3)在政府管理層面，政府資源配置能力的強(qiáng)弱、學(xué)校生產(chǎn)效力的好壞，都與政府的管理能力息息相關(guān)。政府管理能力是連結(jié)提供過程和生產(chǎn)過程的中樞。在與提供過程的連結(jié)上，政府既是提供主體，也是管理主體。盡管政府管理能力的核心是資源配置能力，但它包含更廣泛的內(nèi)容，如教育規(guī)劃、政策制定、力量整合等等。在與生產(chǎn)過程的連結(jié)上，政府的管理能力體現(xiàn)在對(duì)資源利用的監(jiān)督、學(xué)校運(yùn)行的管理、教育績(jī)效的評(píng)估等方面，這涉及政府與學(xué)校的關(guān)系。

概括地講，包括義務(wù)教育提供、生產(chǎn)與管理在內(nèi)的整個(gè)供給過程，構(gòu)成了義務(wù)教育供給模式。義務(wù)教育供給模式的不同選擇，將決定提供主體②提供主體不局限于政府，也包括非政府提供主體。是否具有良善的提供意愿和充足的提供能力，決定學(xué)校是否具有高效的生產(chǎn)效力(教育績(jī)效)，并且決定政府是否具有良好的管理協(xié)調(diào)能力。因此，義務(wù)教育供給模式的不同選擇從根本上決定了義務(wù)教育發(fā)展的校際均衡程度，進(jìn)而決定了整個(gè)義務(wù)教育發(fā)展的均衡程度。

在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，我國(guó)義務(wù)教育在供給實(shí)踐中秉持精英主義路線，采取的是重點(diǎn)導(dǎo)向型供給模式，而且傾向于政府單一供給和全面控制型管理。

在這種供給模式下，地方政府的提供意愿具有明確的偏向性和選擇性，而且不乏塑造教育政績(jī)的沖動(dòng)，因此，縣域內(nèi)教育資源大都被集中投入到政府著力打造的幾所“重點(diǎn)”學(xué)校(“中心”學(xué)?；颉笆痉丁睂W(xué)校)上，造成強(qiáng)校愈強(qiáng)、弱校愈弱的校際不均衡格局。

地方政府普遍存在的提供能力不足問題進(jìn)一步加劇了義務(wù)教育發(fā)展的不均衡性。受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和資源稟賦所限，許多地方政府公共財(cái)政不足，公共教育資源匱乏，尤其是優(yōu)質(zhì)教育資源極度短缺。在教育政績(jī)的驅(qū)動(dòng)下，地方政府同樣會(huì)把有限的教育資源投入到少數(shù)幾所學(xué)校，其它大部分學(xué)校尤其是傳統(tǒng)薄弱學(xué)校和農(nóng)村學(xué)校往往難以獲得應(yīng)有的教育資源。再加上過度依賴政府單一供給模式，社會(huì)和市場(chǎng)教育資源鮮有得到合理開發(fā)和有效應(yīng)用，提供能力不足至今依然是大多數(shù)地方政府(尤其是中西部縣市政府)面臨的共同問題，這導(dǎo)致一個(gè)結(jié)果是教育亂收費(fèi)。

學(xué)校治理不善也是義務(wù)教育發(fā)展不均衡的另一個(gè)重要成因，其結(jié)果是大規(guī)模的“非優(yōu)質(zhì)學(xué)?！薄W(xué)校治理不善是諸多因素共同作用的結(jié)果。提供層面資源不足是大部分“非優(yōu)質(zhì)學(xué)校”的共同成因，上文提到的決定學(xué)校生產(chǎn)效力的3個(gè)因素——學(xué)校自主性、學(xué)校組織形式、學(xué)校的社區(qū)環(huán)境——也至關(guān)重要。就學(xué)校自主性而言，目前地方政府對(duì)義務(wù)教育學(xué)校大都采取全面控制型管理模式，學(xué)校缺乏自主性，難以按照學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)者的教育理念和特色追求辦學(xué)，這導(dǎo)致“千校一面”與“校際不均衡”共存。在政府控制之下，學(xué)校組織形式也缺乏民主性、開放性和激勵(lì)性，教師參與度低，積極性和創(chuàng)造性被遏制。另外，政府在社區(qū)環(huán)境治理方面的乏力和滯后也影響著學(xué)校治理績(jī)效。

在連結(jié)提供與生產(chǎn)的環(huán)節(jié)上，由于缺乏有效的管理協(xié)調(diào)機(jī)制，不少地方政府無論在資源配置能力還是在學(xué)校管理能力方面都顯得比較乏力。一方面，資源配置效率低與提供能力不足的相互疊加擴(kuò)大了資源配置的不均衡性;另一方面，政府直接控制學(xué)校與學(xué)校自身治理不良的相互疊加則惡化了學(xué)校治理績(jī)效。

由此可見，徹底扭轉(zhuǎn)精英主義教育戰(zhàn)略，變革政府威權(quán)控制下的重點(diǎn)導(dǎo)向型供給模式和單一供給取向，是應(yīng)對(duì)義務(wù)教育發(fā)展不均衡問題，實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的根本出路。

四、結(jié)論與討論

根據(jù)以上實(shí)證分析和理論解釋，我們得出如下結(jié)論:

(1)中國(guó)義務(wù)教育發(fā)展的不均衡性主要體現(xiàn)在區(qū)域差異、城鄉(xiāng)差異、校際差異和群體差異等方面。總體上講，四個(gè)方面的差異情況要么呈現(xiàn)出擴(kuò)大趨勢(shì)，要么穩(wěn)定在高位水平，這意味著中國(guó)義務(wù)教育發(fā)展呈現(xiàn)出相當(dāng)嚴(yán)峻的不均衡性;除個(gè)別指標(biāo)項(xiàng)外，暫時(shí)缺乏足夠有力的證據(jù)表明這種不均衡性得到了顯著緩解。

(2)在區(qū)域差異方面，省際間國(guó)家教育投入①指國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)、國(guó)家財(cái)政預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)，這是針對(duì)整個(gè)教育體系而言的。的絕對(duì)差異在擴(kuò)大，而相對(duì)差異有所減小，但相對(duì)差距值仍處于高位水平;省際間義務(wù)教育生均教育投入的絕對(duì)差異和相對(duì)差異都在高位水平上持續(xù)、快速擴(kuò)大，這表明省際間資源分享機(jī)會(huì)差距顯著;另外，省域內(nèi)縣市間區(qū)域差異有超過省際間區(qū)域差異的跡象。

(3)在城鄉(xiāng)差異方面，義務(wù)教育生均教育經(jīng)費(fèi)的城鄉(xiāng)差異雖有波動(dòng)，但總體上呈現(xiàn)出縮小趨勢(shì)，這是國(guó)家實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的免費(fèi)義務(wù)教育和加大農(nóng)村地區(qū)教育投入的結(jié)果;不過，生均教育經(jīng)費(fèi)的城鄉(xiāng)差異一直存在，且絕對(duì)差值依然相當(dāng)大;城鄉(xiāng)之間的教師合格率差異微弱，但教師質(zhì)量卻一直維持著巨大差距，教師質(zhì)量的城鄉(xiāng)差距并沒有明顯的縮小趨勢(shì)。

(4)在校際差異方面，無論是全國(guó)層面還是縣市層面，校際差異都相當(dāng)顯著，縣市范圍內(nèi)生均公用經(jīng)費(fèi)的校際差異甚至達(dá)到上百倍。公共教育資源在城市示范學(xué)校和農(nóng)村薄弱學(xué)校之間的分配差異尤為顯著，校際差異與城鄉(xiāng)差異的疊加加劇了義務(wù)教育發(fā)展的不均衡性。校際間教育資源的巨大差異直接影響著不同學(xué)校師生的生存狀態(tài)、教學(xué)質(zhì)量和教育成效。

(5)在群體差異方面，優(yōu)勢(shì)群體與弱勢(shì)群體在入學(xué)機(jī)會(huì)、資源分享機(jī)會(huì)和成功機(jī)會(huì)方面都存在顯著差異，受教育機(jī)會(huì)的代際差異十分明顯。在優(yōu)質(zhì)教育資源短缺的情況下，優(yōu)勢(shì)群體更易于占據(jù)優(yōu)質(zhì)教育資源;為爭(zhēng)奪優(yōu)質(zhì)教育資源，真正參與擇校競(jìng)爭(zhēng)的更多的是弱勢(shì)群體，而擇校競(jìng)爭(zhēng)加重了各階層尤其是弱勢(shì)群體的教育負(fù)擔(dān)。流動(dòng)兒童和留守兒童規(guī)模龐大，其教育狀況普遍不如一般適齡兒童。受教育機(jī)會(huì)的性別差異依然存在，女童處于劣勢(shì)。

(6)無論是區(qū)域差異、城鄉(xiāng)差異，還是群體差異，歸根結(jié)底都體現(xiàn)為校際差異，校際發(fā)展的不均衡程度遠(yuǎn)甚于其它方面。實(shí)質(zhì)性地縮小校際差異是應(yīng)對(duì)義務(wù)教育發(fā)展不均衡問題的突破口。盡管社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的區(qū)域差異、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和社會(huì)階層差距都是義務(wù)教育發(fā)展不均衡的影響因素，但并非決定性和根本性因素。我國(guó)義務(wù)教育發(fā)展不均衡的根源在于供給模式的不合理性，即在傳統(tǒng)精英主義路線下，以政府單一供給和全面控制型管理為特征的重點(diǎn)導(dǎo)向型供給模式，這種供給模式從根本上導(dǎo)致了巨大的校際差距和整個(gè)義務(wù)教育發(fā)展的不均衡性。

教育公平是社會(huì)公平之本，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平最偉大的工具［10］。然而，義務(wù)教育發(fā)展的不均衡性導(dǎo)致了兒童入學(xué)機(jī)會(huì)、資源分享機(jī)會(huì)和教育成功機(jī)會(huì)的不公平性，教育的不公平性則再生產(chǎn)了社會(huì)的不公平性。切實(shí)縮小義務(wù)教育發(fā)展的區(qū)域差異、城鄉(xiāng)差異、校際差距和群體差異，實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展，通過促進(jìn)教育公平增進(jìn)社會(huì)公平，是當(dāng)前我國(guó)義務(wù)教育發(fā)展的緊迫任務(wù)。

為此，在義務(wù)教育治理中，我們首先要在教育理念上從精英主義轉(zhuǎn)向“全納主義”，要致力于確保每一位兒童的平等教育權(quán)利和均等教育機(jī)會(huì)，促進(jìn)每一位兒童全面發(fā)展，不讓任何一個(gè)孩子掉隊(duì)。其次，我們要從重點(diǎn)導(dǎo)向戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展戰(zhàn)略，一方面要確保教育資源的均衡配置，另一方面則要改善所有學(xué)校的治理，尤其是改善農(nóng)村學(xué)校和薄弱學(xué)校的治理績(jī)效。在優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)下，至關(guān)重要的幾個(gè)方面是:明確義務(wù)教育學(xué)校建設(shè)基準(zhǔn)，推進(jìn)義務(wù)教育標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè);結(jié)合各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)確立義務(wù)教育生均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，確保經(jīng)費(fèi)落實(shí)到位;建立義務(wù)教育中小學(xué)預(yù)算制度，將資源配置納入法制化、規(guī)范化渠道;鼓勵(lì)學(xué)校自主、多元、優(yōu)質(zhì)發(fā)展。再者，為有效推進(jìn)均衡發(fā)展戰(zhàn)略，我們需要變革義務(wù)教育供給模式，從政府單一供給轉(zhuǎn)向政府主導(dǎo)型復(fù)合供給。所謂“政府主導(dǎo)”，是指政府是義務(wù)教育供給的核心主體、唯一的權(quán)力中心和最終責(zé)任主體，政府機(jī)制是各種組合模式的中心機(jī)制;所謂“復(fù)合供給”，是指通過政府機(jī)制與非政府機(jī)制的有效組合實(shí)現(xiàn)互補(bǔ)與合作，進(jìn)而激發(fā)提供主體良善的提供意愿，擴(kuò)充提供主體的提供能力，改善政府的管理協(xié)調(diào)能力和學(xué)校的教育績(jī)效，最終促進(jìn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展。最后，在把握供給模式變革這一根本出路的同時(shí)，我們也需要重視相關(guān)外部因素的改善，如縮小社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的區(qū)域差異，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，以及縮小階層差距等等。

［1］張 力.關(guān)于人口的平均受教育年限［J］.科學(xué)決策，1999(3):19-21.

［2］岳昌君，丁小浩，等.中國(guó)教育發(fā)展現(xiàn)狀［R］∥閔維方，王 蓉.中國(guó)教育與人力資源發(fā)展報(bào)告:2005-2006.北京:北京大學(xué)出版社，2006:18-20.

［3］教育部財(cái)務(wù)司，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局社會(huì)和科技統(tǒng)計(jì)司.中國(guó)教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒 2008［Z］.北京:中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2009.

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［5］轉(zhuǎn)型期中國(guó)重大教育政策案例研究課題組.縮小差距:中國(guó)教育政策的重大命題［M］.北京:人民教育出版社，2005.

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［7］翟 博.教育均衡論:中國(guó)基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展實(shí)證分析［M］.北京:人民教育出版社，2008.

［8］國(guó)家教育發(fā)展研究中心編著.2009年中國(guó)教育綠皮書:中國(guó)教育政策分析年度報(bào)告［M］.北京:教育科學(xué)出版社，2009:10.

［9］劉成斌，吳新慧.留守與流動(dòng)——農(nóng)民工子女的教育選擇［M］.上海:上海交通大學(xué)出版社，2008.

［10］薛建強(qiáng).教育公平是社會(huì)公平之本［J］.科學(xué)決策，2005(12):21-23.

The Imbalanced Development of Chinese Compulsory Education and Its Determining Factor:Empirical Analysis Based on the Data 2000－2008

LV Pu-sheng

(Wuhan University School of Political Science and Public Administration，Wuhan 430072，China)

The imbalanced development of Chinese compulsory education is mainly embodied in regional differences，urban-rural differences，interscholastic differences and group differences，etc.Relevant data among 2000-2008 shows that in general those four differences either present a expand trend，or stable at a high level;the differences not be reduced observably till now.The interscholastic differences outdistance others.The root of the imbalanced development is that the supply model of Chinese compulsory is unreasonable.The supply model of Chinese compulsory is key school-oriented which guided by traditional elitism and depends on government singly supply.

Chinese compulsory education;imbalanced development;regional differences;urban-rural differences;interscholastic differences;group differences

P76

A

1002－9753(2013)09－0082－15

2012－09－14

2013－04－23

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目(04＆ZD015)

呂普生(1982－)，男，湖南宜章人，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院講師，博士后。研究方向:教育政治學(xué)。

(本文責(zé)編:海 洋)