孫紅玲

(湖南商學院 湖南經(jīng)濟改革與發(fā)展研究中心，湖南長沙 410205)

“三步走”戰(zhàn)略部署與中國改革思路研究

孫紅玲

(湖南商學院 湖南經(jīng)濟改革與發(fā)展研究中心，湖南長沙 410205)

按照“三步走”戰(zhàn)略部署的改革思路，采取東中西梯度推移的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略和財政承包制及分稅制，如期實現(xiàn)了“前兩步”翻兩番的戰(zhàn)略目標;而轉(zhuǎn)向區(qū)域協(xié)調(diào)互動發(fā)展的現(xiàn)代化建設“第三步”戰(zhàn)略高潮期，則需順循區(qū)域非均衡與均衡發(fā)展相輔相反的規(guī)律，將東中西合縱連橫構(gòu)建沿海幫助內(nèi)地共同富裕的泛珠三角、泛長三角和大環(huán)渤海財政橫向均衡體，實行按常住人口“標準人”公式化分配的區(qū)域財政橫向均衡制度，以形成統(tǒng)一市場和中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制。

改革思路;“三步走”戰(zhàn)略;區(qū)域財政橫向均衡;“標準人”分配

一、引言

上世紀80年代，中國改革總設計師鄧小平提出了“三步走”和“兩個大局”戰(zhàn)略設計。習近平當選總書記后亦表明:“按照現(xiàn)代化建設‘三步走’的戰(zhàn)略部署，建設富強民主文明和諧的社會主義現(xiàn)代化國家［1］”。實踐表明，按照“三步走”改革的總體思路和路線圖，“前兩步”實行財政承包制與分稅制，內(nèi)地顧全沿海大局讓其率先開放發(fā)展，如期實現(xiàn)了1980-2000年GDP翻兩番的戰(zhàn)略預期。而在轉(zhuǎn)向“第三步”現(xiàn)代化建設高潮期，由于對鄧小平內(nèi)地大局為沿海大局“反過來”的戰(zhàn)略思路還領會不深，在取得經(jīng)濟快速增長巨大成就的同時，也帶來了差距拉大、市場分割、資源環(huán)境不堪重負和競爭失序、貪腐滋生等諸多問題。因此，如何完整科學理解鄧小平“三步走”戰(zhàn)略部署的深刻內(nèi)涵，正是推進市場化改革和“第三步”現(xiàn)代化建設亟需破解的難題。

本文主張遵循區(qū)域經(jīng)濟非均衡和均衡發(fā)展在區(qū)域規(guī)劃及區(qū)域政策上相輔相反的悖理，按照“三步走”和“兩個大局”戰(zhàn)略部署所設定的改革思路，將改進政府間財政分配關系轉(zhuǎn)變到促進地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展上來［2］，亦即在東、中、西縱向非均衡區(qū)域基礎上合縱連橫，構(gòu)成沿海幫助內(nèi)地共同富裕的泛珠三角、泛長三角和大環(huán)渤海三大橫向趨同俱樂部區(qū)域財政均衡體，結(jié)合國際慣例和中國國情，實施按常住人口“標準人”公式化分配的區(qū)域財政橫向均衡制度。全文分五個部分，第二部分論述“三步走”戰(zhàn)略部署即改革路線圖;第三部分求證按常住人口“標準人”實施橫向區(qū)域財政橫向均衡的分配模型;第四部分是完善中國特色市場經(jīng)濟適宜制度的相關設計;第五部分即結(jié)論與若干政策建議。

二、現(xiàn)代化建設“三步走”戰(zhàn)略部署即中國改革的路線圖

早在上世紀80年代初，中國改革總設計師鄧小平就提出到本世紀末達到人均一千美元的小康目標［3］，隨后又對改革開放作出了現(xiàn)代化建設“三步走”的完整設計。即“前兩步”以1980年為基數(shù)，實現(xiàn)國民生產(chǎn)總值翻兩番，在20世紀末“把貧困的中國變成小康的中國”;“我們制定的目標更重要的還是第三步，在下世紀用三十年到五十年再翻兩番”［4］。怎樣按照中國改革的內(nèi)在規(guī)律實現(xiàn)“三步走”的宏偉目標?他極有預見性地提出:“沿海地區(qū)要加快對外開放，使這個擁有兩億人口的廣大地帶較快地先發(fā)展起來，從而帶動內(nèi)地更好地發(fā)展，這是一個事關大局的問題。內(nèi)地要顧全這個大局。反過來，發(fā)展到一定的時候，又要求沿海拿出更多力量來幫助內(nèi)地發(fā)展，這也是個大局。那時沿海也要服從這個大局”［4］。如圖 1:

圖1 現(xiàn)代建設“三步走”戰(zhàn)略部署——中國改革開放頂層設計的路線圖

由圖1所示，基于由區(qū)域戰(zhàn)略到區(qū)域規(guī)劃再到區(qū)域政策直至回歸戰(zhàn)略目標的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的關系規(guī)律［5］，結(jié)合中國區(qū)域經(jīng)濟縱向劃分呈同質(zhì)性且非均衡、橫向劃分呈集聚性且相對均衡的空間結(jié)構(gòu)特點和基本國情，“三步走”戰(zhàn)略部署的確具有很強的針對性，確不失為中國改革開放完整而科學的設計。圖1(左)表明“前兩步”戰(zhàn)略部署由1980年到2000年實現(xiàn)GDP翻兩番，是因為在國民經(jīng)濟基礎十分薄弱的改革之初，此時發(fā)展是硬道理，能搞多快就多快。因而采取內(nèi)地顧全沿海率先開放大局的戰(zhàn)略。具體落點是采取東、中、西“三大部”縱向非均衡區(qū)域規(guī)劃，并實行省級財政大包干及分稅制等重點傾斜的非均衡區(qū)域政策，以刺激和調(diào)動地方競爭發(fā)展的積極性與主創(chuàng)性，使得沿海地區(qū)先一步改革開放發(fā)展富裕起來，逐步形成了珠三角、長三角和環(huán)渤海三大城市群增長極，如期實現(xiàn)了“前兩步”用兩個十年翻兩番的戰(zhàn)略目標。

由表1可見，按“三步走”戰(zhàn)略部署“前兩步”，全國GDP由1980年4545億元增加到2000年99215億元，折算為11985億美元即人均946美元，基本達到鄧小平所預期一千美元的小康目標。但同時區(qū)際差距問題也開始凸顯出來，沿海地區(qū)與中西部內(nèi)地GDP總量之比，由1980年1.04:1很快上升到2000年1.34:1，其差距系數(shù)擴大了30個百分點;地方財政收入避開改革初期過渡性體制不可比的一段，以1990年第三輪承包制為基數(shù)，沿海與內(nèi)地之比亦由1.17:1擴大到了2000年的1.6:1，即第二步戰(zhàn)略目標期十年差距系數(shù)擴大了43個百分點。同樣，區(qū)際經(jīng)濟發(fā)展與財政收入上的差距，勢必放大到居民收入差異上來。沿海城鎮(zhèn)居民人均可支配收入比中西部內(nèi)地的差距，也由1980年高出15.7%擴大到2000年高出38.1%，二者之間的差距系數(shù)擴大了22.4個百分點;農(nóng)村居民人均純收入由高出8%擴大到高出66.2%，即由原來收入水平不相上下到差異系數(shù)增加59.1個百分點。此后到2011年，由于西部大開發(fā)和促進中部地區(qū)崛起戰(zhàn)略的先后實施，“三大部”地區(qū)之間經(jīng)濟發(fā)展與收入水平的差距，基本維持在2000年的水平，甚至有的差距系數(shù)還略有收斂。但這種差距的收斂性主要是靠釆取有違市場經(jīng)濟規(guī)律的行政強制性手段，包括國家大規(guī)模投資來實現(xiàn)和支撐的。

表1 改革以來財政經(jīng)濟與居民收入快速增長和“三大部”差距拉大及“三大塊”均衡性區(qū)域的形成

表1反映1980-2000年我國全社會固定資產(chǎn)投資累計為23.21萬億元，而2001-2011年11年的投資總額增加到152.99萬億元，按絕對值計算后11年為前21年的6.59倍。若進一步對“三大部”投資作比較分析，東、中、西部1980-2000年固定資產(chǎn)投資分別為13.32、5.02、3.94萬億元，而2001-2011年的投資分別為74.26、38.26和31.98萬億元。計算后11年比前21年增加的投資額，中、西部內(nèi)地比東部沿海分別多增加了2.05倍和2.55倍。實踐表明:這種空前規(guī)模的投資拉動，特別是希圖通過政府投資，用搬遷發(fā)展來解決差距和生態(tài)環(huán)境問題，結(jié)果勢必力不從心甚至適得其反。盡管其拉動經(jīng)濟增長的效應也是顯而易見的，但在某種程度上可謂是有增長而無發(fā)展。雖然區(qū)際差距越拉越大的發(fā)展勢頭有所收斂，但這是以過度消耗資源和犧牲環(huán)境為代價的，其所帶來的生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟效益損傷和權力腐敗、公平正義損害等直接間接性損失，近十幾年來在我國確已難以承受。這也正是鄧小平“三步走”戰(zhàn)略部署早就有所預見，且曾希圖通過“兩個大局”戰(zhàn)略思路的適時轉(zhuǎn)換來規(guī)避的!

圖1表明:按照“三步走”的戰(zhàn)略部署，鄧小平提出“前兩步”是用兩個十年翻兩番，而“第三步”提出用30-50年再翻兩番。這里，后一個翻兩番比前一個翻兩番竟要多出10年甚至30年的時間，且在鄧小平看來“這是我們的雄心壯志。目標不高，但做起來可不容易”［4］。這就表明“三步走”的改革路線圖，既注重GDP更注重于質(zhì)量與效益。因為到20世紀末我國“達到小康水平的時候”，有了“前兩步”GDP翻兩番的發(fā)展基礎，“第三步”再翻兩番多用10年甚至30年時間，實質(zhì)上就是要避免出現(xiàn)有增長而無發(fā)展的無序競爭。由此可見，實現(xiàn)現(xiàn)代化不能只有GDP指標，而是要經(jīng)濟、政治、社會、文化、生態(tài)五位一體推進，這就必須遵循區(qū)域非均衡與均衡發(fā)展相輔相反的悖理，不失時機地由沿海大局轉(zhuǎn)向內(nèi)地大局戰(zhàn)略路徑上來。

對此，由圖1(右)可見沿海服從內(nèi)地共同富裕的大局戰(zhàn)略，在區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域政策上需按照鄧小平所謂“反過來”的戰(zhàn)略設計，即在東、中、西縱向非均衡區(qū)域基礎上合縱連橫，構(gòu)建以珠三角城市群橫向連接長江中上游包括粵閩桂瓊湘鄂贛渝云貴川藏12省(市區(qū))的泛珠三角、以長三角城市群橫向連接黃河中上游包括滬蘇浙皖豫陜甘寧青新10省(市區(qū))的泛長三角、以環(huán)渤海城市群橫向連接黃河下游和華北東北包括京津冀晉蒙遼吉黑魯9省(市區(qū))的大環(huán)渤海“三大塊”橫向經(jīng)濟區(qū)［6］;并相應改變重點傾斜的區(qū)域非均衡政策取向，實行公平等同與協(xié)調(diào)互動的均衡性區(qū)域政策。特別是財政政策作為經(jīng)濟政策的核心，必需依托泛珠三角、泛長三角和大環(huán)渤海這組趨同俱樂部區(qū)域“均衡三角”，在保持中央財政與省級財政關系不變、地方財政支配使用主體不變的前提下，實行“三大塊”省級政府間財力橫向均衡，這樣即如馬克思所論述的通過起點公平以及規(guī)則公平而達致終點的公平［7］。

以上區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域政策調(diào)整的所謂“反過來”，能否適應沿海大局向內(nèi)地大局即區(qū)域非均衡向協(xié)調(diào)互動戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變的要求?這從表1數(shù)據(jù)分析中同樣可得出結(jié)論。如表1所反映的泛珠三角、泛長三角和大環(huán)渤?？芍^是中國特有的均衡性區(qū)域資源的新發(fā)現(xiàn)。這“三大塊”區(qū)域在改革之初的1980年其GDP就不相上下，當年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入分別為389元、434元和427元，區(qū)際極差系數(shù)僅為10.3%;農(nóng)村居民人均純收入(1978)分別為135、140和158元，區(qū)際極差系數(shù)也只有14.6%;至“前兩步”翻兩番即發(fā)展到2000年，“三大塊”的GDP均為3萬多億元;地方財政收入除因泛珠三角人口比另兩個區(qū)域平均多出1.72億約高出400多億元外，泛長三角和大環(huán)渤海均為1990億元;城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)村居民人均純收入也都分別在6000元上下和2300元左右的同一個平臺。特別是全社會固定資產(chǎn)投資1980-2000年20年累計“三大塊”區(qū)域均為7萬多億元，確為十分難得的均衡性區(qū)域資源。延續(xù)到2011年“三大塊”各區(qū)域當年GDP和1980-2011年31年來的累計投資額，其區(qū)際極差系數(shù)再次由前期的13.92%和10.41%分別減小到8.22%和4.19%;而當年地方財政收入“三大塊”區(qū)域均為1.7萬多億元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)村居民人均純收入的極差系數(shù)，前者略有下降而后者稍有上升，但總體而言仍處于區(qū)域相對均衡的發(fā)展狀態(tài)。由此可見，“三步走”對中國改革的戰(zhàn)略部署的確是前后相因、相輔相反的一個科學整體，實施“前兩步”沿海大局戰(zhàn)略與推進東、中、西縱向區(qū)域的非均衡發(fā)展，還為“反過來”實施內(nèi)地大局戰(zhàn)略和構(gòu)建共同富裕的區(qū)域協(xié)調(diào)互動的發(fā)展機制，打造了泛珠三角、泛長三角和大環(huán)渤海趨同俱樂部區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的十分難得的均衡性區(qū)域平臺。

三、按常住人口“標準人”公式化分配完善分稅制的改革措施

由圖1所示，實施經(jīng)濟區(qū)劃上的合縱連橫，將東、中、西非均衡同質(zhì)性區(qū)域整合為泛珠三角、泛長三角和大環(huán)渤海內(nèi)聚性趨同俱樂部區(qū)域，構(gòu)建沿海幫助內(nèi)地共同富裕的三大財政經(jīng)濟利益共同體，實質(zhì)上就是按照“三步走”戰(zhàn)略部署轉(zhuǎn)換“兩個大局”戰(zhàn)略思路和新舊兩種體制的最終磨合，也標志著市場統(tǒng)一和中國特色市場經(jīng)濟體制的最終完善。然而，“三大塊”區(qū)域競爭的起點公平、規(guī)則公平與結(jié)果公平，還只是中央財政實施地方預算分配的一級區(qū)域平臺。作為維系這種區(qū)域公平競爭及分配結(jié)果公平的主要依托，最終還得落實到區(qū)域內(nèi)各省(市區(qū))財力支配使用的行政實體。如何實現(xiàn)三大區(qū)域內(nèi)省級政府間人均公共服務均等化，“使每一個處于平等地位的人都得到平等的財政對待”［8］?這里的問題是由于分稅制建立在省級財政承包基數(shù)上，一直沿用著按財政供養(yǎng)人口計算地方財力的傳統(tǒng)做法，致使常住人口統(tǒng)計中不可避免地出現(xiàn)了諸如“候鳥型農(nóng)民工現(xiàn)象”等創(chuàng)造財富外溢或享有公共服務外溢等大量非真實因素［9］。

以廣東省東莞市為例，該市自2004年人口分類統(tǒng)計至2011年戶籍就業(yè)者的人口負擔比率一直為1:1.6，而外來勞動者與暫住人口(2011)之比為1:1. 03;也就是說按戶籍人口每百位就業(yè)者需負擔60個附加人口，而外來“新莞人”每百位就業(yè)者只要負擔3個附加人口。這就說明外來勞動力為東莞創(chuàng)造了巨大財富而把大量撫養(yǎng)人口負擔留給了內(nèi)地。這種現(xiàn)象相對于外來勞動者戶籍地而言，則意味著其勞動財富的外溢。同樣，由東莞市2011年的財政收入遠遠大于其財政支出的實際，亦可見分稅制并未脫出財政承包制的窠臼，按財政供養(yǎng)人口計算地方財力而不是與國際接軌按常住人口來分配，事實上接納外來常住人口落戶就會造成公共服務的外溢。由此來看，按國際慣例以常住人口實行“三大塊”省際間地方財力的橫向均衡，則需從統(tǒng)計常住人口中剔除出創(chuàng)造財富外溢成分或享有公共服務外溢成分等非真實因素，從而求得一個計算真實常住人口的標準人尺度。這里，我們假定全國31個省(市區(qū))在“三大塊”某區(qū)域任一個省(市區(qū))的常住人口“標準人”Q，創(chuàng)造了該區(qū)域人均生產(chǎn)總值M的均等生產(chǎn)總值m、人均財政收入N的均等財政收入n，同時享有該區(qū)域公共服務人均財政支出L的均等化財政支出l，用公式表示為:

式中，Qij是指i區(qū)域j省(市區(qū))統(tǒng)計常住人口的真實度“標準人”系數(shù);Qij=1則意味著其統(tǒng)計常住人口數(shù)為真實常住人口即“標準人”數(shù);Qij＞1則意味著其統(tǒng)計常住人口數(shù)少于真實常住人口數(shù)，說明j省(市區(qū))的公共服務在i區(qū)域外溢成分比較多，需按統(tǒng)計常住人口乘以“標準人”系數(shù)提高其真實常住人口數(shù)，以剔除出常住人口統(tǒng)計中公共服務外溢的非真實因素;而Qij＜1則意味著統(tǒng)計常住人口多于其真實常住人口，說明j省(市區(qū))常住人口所創(chuàng)造的GDP和財政收入在i區(qū)域外溢成分比較多，需將其統(tǒng)計常住人口的“標準人”系數(shù)提高到“1”來計算，以剔除其統(tǒng)計常住人口所創(chuàng)造的GDP和財政收入等勞動財富外溢的非真實因素。

式中還表明，i區(qū)域j省(市區(qū))統(tǒng)計常住人口的“標準人”系數(shù)Qij，為 j省(市區(qū))在i區(qū)域所創(chuàng)造的均等生產(chǎn)總值的真實度因素即mj/Mi、均等財政收入的真實度因素即nj/Ni和享有i區(qū)域均等化公共服務的真實度因素即lj/Li三者加總之和。由于“標準人”設計是基于常住人口統(tǒng)計中可能存在著的上述種種不真實現(xiàn)象，目的在于剔去其中的創(chuàng)造財富外溢成分或享有公共服務外溢成分等非真實因素，給“三大塊”各區(qū)域省際間財力均衡的計算求得一個真實的“標準人”尺度。從以往的實踐看，通常情況下省際政府間財力均衡主要考慮的還是財政收入與支出問題，且收支權衡二者又重在可用財力支出因素，因此其均等生產(chǎn)總值的真實度因素mj/Mi、均等財政收入的真實度因素nj/Ni和均等化財政支出的真實度因素lj/Li，三者在合成“標準人”系數(shù)Qij中不可能占有相同的份額。

那么，mj/Mi、nj/Ni和 lj/Li三因素在“標準人”系數(shù)Qij求取中各占多大比重為宜?這里，借鑒德國財政橫向平衡制度的分配比例關系①德國財政橫向平衡的增值稅預平衡具收入平衡性質(zhì)，每年分配由財政計劃委員會談判決定;而州級財力平衡和聯(lián)邦補充補助則基于財力需求因而帶有支出平衡性質(zhì)。以2002年為例，其增值稅預平衡資金共122億歐元占34.4%;而后二者合計232億歐元占65.6%(參見朱秋霞《德國財政制度》第9章)。這里取其整數(shù)即收入因素與支出因素各占30%和70%;且將收入因素平分為GDP和地方財政收入各占15%。，使具收入平衡性質(zhì)的增值稅預平衡與具支出平衡性質(zhì)的州級財力平衡包括聯(lián)邦補充補助二者之比約為3:7左右，并對其占30%的收入系數(shù)部分按地區(qū)生產(chǎn)總值與地方財政收入份額各半，即mj/Mi真實度因素和nj/Ni真實度因素各占15%為參數(shù)，此外占70%的部分作為均等化財政支出的真實度因素lj/Li的參數(shù)，由(1)式則可得出校正參數(shù)后的i區(qū)域j省(市區(qū))統(tǒng)計常住人口的“標準人”系數(shù)為:

由(2)式的計算公式分別計算“三大塊”(i區(qū)域)的任一省市區(qū)(j省)統(tǒng)計常住人口的“標準人”系數(shù)Qij，這里根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》(2012)所提供的2011年各省(市區(qū))常住人口數(shù)、地區(qū)生產(chǎn)總值、地方財政收入與支出等面板數(shù)據(jù)，試計算廣東省在泛珠三角區(qū)域中的“標準人”系數(shù)。其計算方法是:先將泛珠三角經(jīng)濟區(qū)各省(市區(qū))加總2011年度的相關數(shù)值，再以該區(qū)域當年地區(qū)生產(chǎn)總值、地方財政收入和支出總數(shù)分別除以其統(tǒng)計常住人口總數(shù)，即可得出該區(qū)域的人均生產(chǎn)總值M=32569元、人均地方財政收入N=3194元、人均地方財政支出L=6198元;同樣，按廣東省2011年統(tǒng)計常住人口數(shù)計算，亦可得出其當年人均生產(chǎn)總值m=50652元、人均地方財政收入n=5250元、人均地方財政支出l=6390元，代入(2)式化簡，則可得出廣東省2011年統(tǒng)計常住人口的“標準人”系數(shù):

按(3)式廣東省的計算方法類推，即可分別計算出泛珠三角、泛長三角和大環(huán)渤海各省(市區(qū))的“標準人”系數(shù)Q，詳見表2。

表2 泛珠三角、泛長三角和大環(huán)渤海省級“標準人”系數(shù)Q及標準財力與實際財力比較

由表2計算出的省(市區(qū))“標準人”系數(shù)Q，在“三大塊”各自區(qū)域中存在著較大的差異。這里，我們假定泛珠三角、泛長三角和大環(huán)渤海各省(市區(qū))人的能力和努力程度的平均水平及政府公共服務的平均水平基本相當，那么如上所述其統(tǒng)計常住人口的“標準人”系數(shù)Q=1。以此類推，則表2中的“標準人”系數(shù)凡低出“1”的省(市區(qū))，其統(tǒng)計常住人口所創(chuàng)造GDP和地方財政收入的勞動財富外溢成分則較多;而“標準人”系數(shù)高出“1”的省(市區(qū))，則其公共服務支出用于統(tǒng)計常住人口以外共享的成分多，即財政公共服務的外部性比較強。因此，對表2中“標準人”系數(shù)低于“1”的勞務輸出大省如廣西、湖南、四川、湖北、云南、安徽、河南、甘肅、河北、山東、山西、黑龍江、吉林等省份，無論是按照科學發(fā)展觀以人為本的理念，還是基于公共服務均等化與政府間財力均衡的要求，都有必要將其“標準人”系數(shù)Q調(diào)高到“1”的基準，從而使其可支配財力達到各自區(qū)域內(nèi)最基本的標準。相反，表2中凡“標準人”系數(shù)高出“1”的18個省(市區(qū))，除西藏、新疆、寧夏、內(nèi)蒙等民族地區(qū)與另幾個西部省區(qū)，由于享有特惠政策，中央財政轉(zhuǎn)移支付較多，帶來不可比因素，海南、江西兩省由于上年享有災害補貼對當年分配基數(shù)有所抬升等特殊情況，在實施該分配方案時此類問題將自行消失或可進行技術處理外，上海、北京、天津、重慶、廣東、江蘇、浙江、遼寧、福建等省市“標準人”系數(shù)Q相對高一些，說明其公共服務支出用于統(tǒng)計常住人口以外共享的成分多。事實上，勞動力流動大軍和勞動財富主要流向了上述地區(qū)。這些外來勞動力在為當?shù)貏?chuàng)造財富的同時，也或多或少享有到了所在地財力承擔的公共服務，把這些因素計算在當?shù)亟y(tǒng)計常住人口財力需求中顯然是不真實的。

由此來看，計算泛珠三角、泛長三角和大環(huán)渤海各省(市區(qū))剔出勞動財富外溢或公共服務外溢等非真實因素后的統(tǒng)計常住人口“標準人”財力，分別用各個省(市區(qū))統(tǒng)計常住人口乘以其“標準人”系數(shù)Q得出真實的標準人數(shù)，然后再以所得出的“標準人”數(shù)乘以本區(qū)域的“標準人”人均財力即為本省(市區(qū))標準可用財力;其中“標準人”系數(shù)Q≧1，如果小于1則需把它修正到“1”來計算。用公式表示某省“標準人”可用標準財力即:

P=某省統(tǒng)計常住人口R×某省標準人系數(shù)Q×(區(qū)域總財力P總÷區(qū)域標準人數(shù)Q總)

其中，P總為本區(qū)域內(nèi)當年各省(市區(qū))地方可用財力之和;Q總為本區(qū)域內(nèi)當年各省(市區(qū))統(tǒng)計常住人口分別與其標準人系數(shù)Q乘積之和，且Q≧1。

按照以上計算地方標準財力的方式，如表2用“三大塊”各省(市區(qū))“標準人”系數(shù)Q分別乘以統(tǒng)計常住人口數(shù)，凡Q系數(shù)低于“1”則修正為“1”來計算，分別得出其2011年在各區(qū)域應得的標準財力，就會發(fā)現(xiàn)全國31個省(市區(qū))的標準財力與當年實際財政支出存在著程度不同的偏離。其標準財力偏離百分率達到兩位數(shù)的共有17個省(市區(qū))占54.8%;其中8個省(市區(qū))的偏離率達到了20%以上。由這種“標準人”財力均衡與實際財政支出相偏離與極不規(guī)則的現(xiàn)象，可見我國自1994年深化財政分稅制改革以來，盡管在實現(xiàn)基本公共服務均等化和財政轉(zhuǎn)移支付上取得了很大成效，但財稅分配制度有欠公平規(guī)范與其操作上的隨意性仍然是顯而易見的。因此，按照“三步走”戰(zhàn)略部署實施“兩個大局”戰(zhàn)略路徑的轉(zhuǎn)換，構(gòu)建“三大塊”趨同俱樂部區(qū)域財政均衡體并實行改按常住人口“標準人”公式化分配的區(qū)域財政橫向均衡制度，這不僅是深化財政體制改革和完善分稅制的迫切要求，也是實現(xiàn)社會分配公平正義和省際間財政均衡與公共服務均等化的當務之需。

從某種意義上說，布坎南所指出的公共服務水平的均等化，通過各轄區(qū)間人口與要素的自由流動完全可以實現(xiàn)，并不需要政府采取任何財政均等化措施［10］。按照以上常住人口“標準人”公式化分配，只是在區(qū)域城鄉(xiāng)雙重二元結(jié)構(gòu)下改按統(tǒng)計常住人口均衡地方財力的必要的過渡性措施，待到這種二元結(jié)構(gòu)逐漸消除后亦將不再起作用。然而，基于中國特色社會主義市場經(jīng)濟的基本國情和人均公共服務均等化的特殊要求，采取完善分稅制改革的區(qū)域財政橫向均衡制度，中央財政對民族地區(qū)、邊疆地區(qū)的政策性補貼，一些重大國際活動的專項補助或突發(fā)性災害對地方救助等仍是十分必要的，但這些補貼、補助與救助等都不得有損于區(qū)域競爭的公平，因而也不宜將它計入地方財力均衡的范疇。如果依照這一原則將中央財政轉(zhuǎn)移支付中所反映岀的此類因素剔除出外，那么表2中“標準人”年度系數(shù)非正常偏高的現(xiàn)象則可避免。此類現(xiàn)象本文不作詳細探討，可在實際操作時注意防止。此外，在實施區(qū)域財政橫向均衡的“標準人”公式化分配過程中，還需注意到其操作細節(jié)問題。這主要就是統(tǒng)計中的常住人口“標準人”系數(shù)Q需由當年人均財政支出、人均GDP與人均財政收入等因素加權所得，但這些數(shù)字要到年底才會有統(tǒng)計結(jié)果。對此，鑒于統(tǒng)計常住人口及“標準人”系數(shù)Q上下年度變動不會很大的實際，把上年度數(shù)字移做下一年度先作預分配，待到年末再按當年統(tǒng)計常住人口及“標準人”系數(shù)Q結(jié)算補平即可。

四、依照“三步走”戰(zhàn)略部署完善中國特色市場經(jīng)濟的適宜制度

基于合縱連橫和實施“標準人”公式化分配的區(qū)域財政橫向均衡制度的要求，還需建立起與中國特色市場經(jīng)濟相適應的配套制度和良性互動的運行機制。該適宜制度的基本內(nèi)涵和重要前提，主要就在厘清中央政府與地方政府的職能，經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)保的職責主要由地方來承當，中央政府主要是當好維護市場經(jīng)濟公平競爭的“守夜人”。

中國特色社會主義市場經(jīng)濟的本質(zhì)屬性是市場經(jīng)濟，政府“守夜人”的本質(zhì)要求則須尊重市場資源配置的基礎性作用，維護好區(qū)域、企業(yè)、個體等市場主體成員的平等地位、等價交換的市場規(guī)則和公平競爭的市場秩序。就區(qū)域公平競爭而言，中央政府對泛珠三角、泛長三角和大環(huán)渤海必須一視同仁，特別是在行政性資源配置如立項、用地和財稅、金融政策等方面必須嚴格遵守“取之同等、予之等同”的原則，以確保區(qū)域間競爭規(guī)則與過程的公平。對此，可借鑒德國財政橫向平衡制度的作法，在國務院統(tǒng)領下由發(fā)改委和財政部牽頭，國土資源部、環(huán)保部和央行參與咨詢，并吸收“三大塊”省(市區(qū))代表參與討論，組成國家總體預算規(guī)劃+泛珠三角、泛長三角和大環(huán)渤海三大區(qū)域預算規(guī)劃即“1+3”預算規(guī)劃統(tǒng)籌辦，擔負起統(tǒng)籌制定預算規(guī)劃和協(xié)調(diào)利益關系等重要職能?！?+3”預算規(guī)劃的制定與實施可按圖2框架進行。

如圖2所示，為建立起規(guī)則與過程公平的保證機制和相應的適宜制度，以確保對泛珠三角、泛長三角和大環(huán)渤海行政性資源配置的“取之同等、予之等同”，其關鍵措施就是要將“1+3”規(guī)劃的制定與實施作為一項重要議題，納入全國人大民主審議和政協(xié)參政議政的決策過程中，且需采取票決制予以通過或否決。一旦出現(xiàn)否決則需對“1+3”預算規(guī)劃實行再修改，充分聽取反對派意見并經(jīng)政協(xié)討論后授權全國人大常委會代為審議，同樣需采取票決制的方式直致最終通過形成決議并監(jiān)督實施，以確?！?+3”預算規(guī)劃制定與實施的民主性、科學性和權威性。

圖2 全國財政預算與經(jīng)濟社會發(fā)展“1+3”規(guī)劃制定與實施

基于“維克塞爾－林達爾機制”的原理，人們擁有平等的政治權力，則意味著競爭的起點公平;面對同一的投票規(guī)則，這就保證了規(guī)則公平;加上在信息完全的假定下，結(jié)果就自然而然是公平的了［11］。顯然，按照“三步走”戰(zhàn)略部署實施改按常住人口“標準人”公式化分配的橫向區(qū)域財政橫向均衡制度，由于其起點公平建構(gòu)在趨同俱樂部區(qū)域“均衡三角”之上，而結(jié)果公平又體現(xiàn)在“標準人”公式化分配均等化之中，存在的真實肯定比某種假定性設想要可靠得多;然而保證區(qū)域競爭規(guī)則與過程的公平，恐怕還離不開以上這種“同一的投票規(guī)則”。

五、結(jié)論與建議

(一)按“三步走”戰(zhàn)略部署需適時轉(zhuǎn)換“兩個大局”的戰(zhàn)略路徑。鄧小平提出“三步走”和“兩個大局”的戰(zhàn)略設計，“前兩步”沿海大局釆取梯度推移的區(qū)域非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，如期實現(xiàn)了翻兩番的預期目標;“第三步”內(nèi)地大局轉(zhuǎn)向共同富裕的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，則需依照區(qū)域戰(zhàn)略、區(qū)域規(guī)劃與區(qū)域政策關系規(guī)律和區(qū)域非均衡、均衡協(xié)調(diào)發(fā)展相輔相反的悖理，對東中西合縱連橫構(gòu)建沿海幫助內(nèi)地共同富裕的橫向區(qū)域財稅均衡體。這樣，重塑區(qū)域公平競爭主體并依靠市場平衡機制的作用，東中西部地區(qū)間的差距將被泛珠三角、泛長三角和大環(huán)渤海區(qū)域協(xié)調(diào)互動發(fā)展所取代。反之，仍然沿用縱向非均衡區(qū)域規(guī)劃與重點傾斜的非均衡區(qū)域政策，希圖轉(zhuǎn)向區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略無異于南轅北轍，結(jié)果勢必陷入?yún)^(qū)際差距越來越大、政府掌控資源越來越多、權力腐敗越來越嚴重、市場化改革卻離市場越來越遠的惡性循環(huán)。因此，只有按照“三步走”的改革路線圖從區(qū)域規(guī)劃與區(qū)域政策上“反過來”，實施改按常住人口分配的橫向區(qū)域財政橫向均衡制度，才是對鄧小平中國改革戰(zhàn)略思路的科學完整的理解，也才能順利進入“第三步”現(xiàn)代化建設高潮期。

(二)完善分稅制關鍵在于實行常住人口“標準人”公式化分配的區(qū)域財政橫向均衡制度。該制度與西方帶有平均主義色彩的分稅制的不同，主要就在依托泛珠三角、泛長三角和大環(huán)渤海這一中國特有的區(qū)域“均衡三角”，是在“三大塊”趨同俱樂部區(qū)域內(nèi)省級政府間的財政橫向均衡，且是在排除統(tǒng)計常住人口中非真實因素后的“標準人”財力均衡。實踐表明，改革之初的省級財政承包制及分稅制，省域市縣間的財力已基本均衡因而其競爭遠不比省際間那么明顯，而省際間競爭發(fā)展格局的形成，一直成為我國財政經(jīng)濟持續(xù)快速增長的強大推動力。同理，按“標準人”均衡省級地方財力的區(qū)域財政橫向均衡制度，只要重塑泛珠三角、泛長三角和大環(huán)渤海競爭發(fā)展的新格局，實現(xiàn)基本公共服務均等化就不會造成財源效率機制的損壞。

(三)中國特色市場經(jīng)濟的特點在于地方政府直接參與經(jīng)濟發(fā)展與競爭。基于公有制為主體的基本經(jīng)濟制度，我國地方政府直接參與區(qū)域經(jīng)濟競爭發(fā)展，且其競爭行為不像企業(yè)和個體那樣追求利潤最大化，而是GDP崇拜與追求增值稅等財稅收入的最大化。事實上，實施沿海大局戰(zhàn)略的關鍵就在采取省級財政承包制及分稅制，通過強化地方利益機制放開放活了GDP崇拜這群“脫韁野馬”。試想，離開地方競相發(fā)展和GDP崇拜的強烈沖動，實現(xiàn)到2000年前兩步翻兩番的目標則無從談及。然而，這種忽視效率、忽視生態(tài)環(huán)保及過度資源消耗的無序競爭不可能持續(xù)下去，任馬由韁持續(xù)時間過長必將付出經(jīng)濟社會生態(tài)問題越來越嚴重的“跑死馬”的慘痛代價。從這個意義上說，按照“三步走”和“兩個大局”的戰(zhàn)略設計，重構(gòu)泛珠三角、泛長三角和大環(huán)渤海區(qū)域財政橫向均衡體，實質(zhì)上就是要把省級為主的東中西非均衡區(qū)域的無序競爭，整合引導到“三大塊”趨同俱樂部區(qū)域有序競爭上來。這樣地方參與市場競爭才能與企業(yè)與個體同樣具備公平的起點，才能形成統(tǒng)一開放、競爭有序的現(xiàn)代市場并使中國特色市場經(jīng)濟體制得以最終完善。

(四)共同富裕不是簡單的政治口號而是中國經(jīng)濟發(fā)展的重要定律。在鄧小平看來，解放和發(fā)展生產(chǎn)力，最終達到共同富裕，這兩條都是社會主義本質(zhì)的東西。這種本質(zhì)論思想也完整體現(xiàn)在“三步走”戰(zhàn)略改革部署中。“前兩步”沿海大局戰(zhàn)略的實施，是在改革初期效率問題成為主流時，讓沿海地區(qū)率先開放發(fā)展是要解放和發(fā)展生產(chǎn)力?！暗谌健边M入現(xiàn)代化建設轉(zhuǎn)向內(nèi)地大局的戰(zhàn)略，構(gòu)建泛珠三角、泛長三角和大環(huán)渤海趨同俱樂部區(qū)域財政橫向均衡體，則是要突出沿海幫助內(nèi)地共同富裕的主題。事實上，進入新世紀達到小康后，沿海面臨的已是新的發(fā)展問題，而內(nèi)地仍然是脫貧致富問題，沿海與內(nèi)地誰也離不開誰。這種相互需求、相得益彰的榮損關系在新的發(fā)展階段尤為突出。如果區(qū)域規(guī)劃與區(qū)域政策的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)換遲遲不能到位，長期徘徊于非均衡區(qū)域市場分割狀態(tài)，沿海是沿海而內(nèi)地是內(nèi)地，就談不上沿海幫助內(nèi)地共同發(fā)展富裕，那樣沿海既幫不了內(nèi)地也拯救不了自己。因為不能帶動中西部內(nèi)地共同發(fā)展富裕，則意味著巨大的內(nèi)需市場和消費力不能釋放出來，那么過多倚重出口拉動的沿海經(jīng)濟始終是脆弱的。像遭遇2008年危機影響一旦出口受阻，其發(fā)展受到最大局限、受阻受損最大的是沿海而不是內(nèi)地。可見沿海幫助內(nèi)地也在幫助自己，實現(xiàn)共同富裕和基本現(xiàn)代化的“第三步”戰(zhàn)略目標，不僅是內(nèi)地加快發(fā)展、縮小差距和公平正義的迫切要求，也是沿海拓展內(nèi)需、優(yōu)化結(jié)構(gòu)和提升發(fā)展的內(nèi)在需要。

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［2］樓繼偉.中央地方財政關系與地區(qū)均衡［J］.稅務研究，2003(6):3-5.

［3］鄧小平.鄧小平文選(第二卷)［M］.北京:人民出版社，1983:259.

［4］鄧小平.鄧小平文選(第三卷)［M］.北京:人民出版社，1993:226，277-278，226.

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The Research on the"Three-steps"Strategy and the Approach of China's Reform

SUN Hong-ling

(Center for Hunan Economic Reform and Development，Hunan Business College，Changsha 410205，China)

According to the thinking of Chinese reform of"three-step walking"stategy，taking the non-balanced development strategy of the eastern and western gradient and the fiscal responsibility system and the tax system achieved the strategic target of the first two steps on time.To the third step to promote the regional coordinated development need to follow the regional unbalanced and balanced development rule and construct the east and west to the three horizongtal financial equilibrium regions which include Pan-Pearl Triangle，Pan-Yangze Triangle and Large-Bo Sea Encirclement in order to let coast area help the inland，and implement the horizontal regional financial equilibrium system which allocate according to the"standard person"formulation，so it can form a unified market and socialist market economy with Chinese characteristics.

reform thinking;"three-step walking"strategy;horizontal regional fiscal equilibrium;"standard person"allocation

F061.5

A

1002－9753(2013)10－0011－10

2013-05-13

2013-09-15

國家社會科學基金一般項目(12BJY142)。

孫紅玲(1972-)，女，湖南隆回人，湖南商學院湖南經(jīng)濟與改革發(fā)展研究中心副教授，經(jīng)濟學博士，研究方向:區(qū)域經(jīng)濟。

(本文責編:辛 城)