聶 真，陳 茜

(成都市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，四川成都610081)

隨著城市化進(jìn)程加速，舊城更新是城市建設(shè)和發(fā)展的大勢(shì)所趨，也是城市發(fā)展過(guò)程中不容回避的問(wèn)題。特別是自上世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)許多大中城市在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的作用下，舊城更新達(dá)到了一個(gè)前所未有的高潮。改變城市面貌、提升城市環(huán)境、提高人民居住水平、挖掘城市用地潛力等多方面的因素，使舊城更新在城市建設(shè)中顯現(xiàn)出重大意義并占據(jù)了不可替代的位置。

舊城更新的順利推進(jìn)與改造項(xiàng)目的容積率存在著密切關(guān)系，一方面，容積率作為地塊開(kāi)發(fā)強(qiáng)度的直接表述，影響著土地產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)利益;另一方面，從城市的整體利益來(lái)看，容積率深刻影響了城市的空間形態(tài)、人居環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展。因此如何合理的確定地塊容積率成為當(dāng)前舊城更新的焦點(diǎn)之一。

目前成都市政府要求要按照現(xiàn)代化、國(guó)際化的城市定位，對(duì)城北片區(qū)啟動(dòng)新一輪的改造規(guī)劃。在成都市“五大興市戰(zhàn)略”中，北改工程是落實(shí)“立城優(yōu)城”戰(zhàn)略的龍頭工程之一，全面推動(dòng)了成都市舊城更新的步伐。本文以成華區(qū)龍?zhí)端缕瑓^(qū)舊城更新為例，參考日本街區(qū)規(guī)劃體系，綜合考慮在舊城更新中影響容積率的各項(xiàng)因素，提出確定地塊合理容積率的方法、并結(jié)合筆者的規(guī)劃實(shí)踐對(duì)具體方法加以闡釋，以期為類似項(xiàng)目提供一定的技術(shù)參考。

1 當(dāng)前舊城更新中容積率確定的方法及問(wèn)題

1.1 當(dāng)前舊城更新中容積率確定的方法

從目前舊城更新中容積率確定的方法來(lái)看，規(guī)劃設(shè)計(jì)單位確定具體的容積率數(shù)值時(shí)，一般采用技術(shù)管理規(guī)定指標(biāo)參考法、經(jīng)驗(yàn)歸納法、指標(biāo)自上而下分解法及指標(biāo)自下而上匯總法等幾種常見(jiàn)的操作方法。

1.1.1 技術(shù)管理規(guī)定指標(biāo)參考法

目前，國(guó)內(nèi)部分城市制定了城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定或相關(guān)的條例辦法，其中對(duì)城市地塊容積率提出了一般控制要求。在地塊容積率制定過(guò)程中，類似的規(guī)定往往成為規(guī)劃編制人員的“法寶”，容積率確定直接照搬照套，導(dǎo)致大范圍用地容積率雷同，城市形態(tài)“三個(gè)一”(指空間形態(tài)一般高、一展齊、一個(gè)樣)現(xiàn)象嚴(yán)重。

1.1.2 經(jīng)驗(yàn)歸納法

這種方法是將已規(guī)劃和已付諸實(shí)施的各種地塊容積率指標(biāo)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，在此基礎(chǔ)上，總結(jié)得出經(jīng)驗(yàn)指標(biāo)數(shù)據(jù)，并在其后的容積率制定過(guò)程中加以運(yùn)用。

這種按照經(jīng)驗(yàn)制定容積率指標(biāo)的方法，在以往對(duì)城市建設(shè)和發(fā)展起到了積極的控制和引導(dǎo)作用。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，開(kāi)發(fā)項(xiàng)目越來(lái)越受到土地、拆遷、環(huán)境改造、景觀協(xié)調(diào)等諸多因素的影響，以往的控制數(shù)值會(huì)因特定的開(kāi)發(fā)條件限制而出現(xiàn)規(guī)劃偏差。

1.1.3 指標(biāo)自上而下分解法

這種方法是指在城市總體規(guī)劃或分區(qū)規(guī)劃階段，對(duì)于整個(gè)城市或片區(qū)的人口、建設(shè)用地規(guī)模進(jìn)行一個(gè)總量的估計(jì)，而人口容量及用地的多少則間接反映了容積率的所需強(qiáng)度。以之為依據(jù)，將指標(biāo)向下層層分解至控規(guī)編制片區(qū)，指導(dǎo)具體容積率的確定。

指標(biāo)自上而下分解法雖然從表面上來(lái)看是“有據(jù)可依”，“落實(shí)”了上層次的規(guī)劃要求，但實(shí)際上，這種操作方法存在幾方面的問(wèn)題:首先，總體規(guī)劃編制的期限一般為20年，時(shí)間較長(zhǎng)，而城市的發(fā)展速度以及一些不確定因素的出現(xiàn)使得總體規(guī)劃并不能對(duì)規(guī)劃年限內(nèi)各項(xiàng)指標(biāo)都作出精確的預(yù)測(cè)，但容積率的制定則需要相對(duì)精確的數(shù)據(jù)作為指導(dǎo);其次，由于在城市總體規(guī)劃或分區(qū)規(guī)劃中定量地確定容積率，諸多因子具有不確定性，使得定量計(jì)算無(wú)可操作性，如果把憑借經(jīng)驗(yàn)得出來(lái)的容積率定量地分解到下一層次的規(guī)劃中，很可能出現(xiàn)差之毫厘，謬以千里的情況。

1.1.4 指標(biāo)自下而上匯總法

這種方法是通過(guò)具體地塊的規(guī)劃設(shè)計(jì)研究出空間布局及容量上大體合適的方案，將指標(biāo)進(jìn)行匯總，作為單位層面的控制指標(biāo)參考。

這種方法的優(yōu)點(diǎn)是形象直觀，制定的控制指標(biāo)與實(shí)際情況吻合度高，也便于掌握。但這種方法有較大的主觀性，并且不存在唯一合理性;另一方面，空間布局合理并不一定能保證規(guī)劃方案在經(jīng)濟(jì)社會(huì)等更深層面的合理性。因此，運(yùn)用指標(biāo)自下而上匯總法得出的容積率只能成為控制指標(biāo)中的一種可能性，缺乏說(shuō)服力。

1.2 成都市舊城更新中容積率確定存在的問(wèn)題

成都市舊城改造中容積率確定的方法主要采取技術(shù)管理規(guī)定指標(biāo)參考法，依托《成都市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定(2008)》中地塊用地性質(zhì)以及形態(tài)分區(qū)統(tǒng)一確定，這種方法的優(yōu)點(diǎn)是解決了公平性和統(tǒng)一性的問(wèn)題，但在實(shí)施的過(guò)程中，會(huì)出現(xiàn)多方面的問(wèn)題:①在舊城區(qū)中導(dǎo)致大范圍的土地容積率雷同;②對(duì)城市形態(tài)及環(huán)境的塑造缺乏引導(dǎo);③舊城區(qū)土地開(kāi)發(fā)價(jià)值未完全發(fā)掘;④未考慮基礎(chǔ)設(shè)施及公共配套設(shè)施的影響因素。因此，通過(guò)上述分析，在成都市舊城更新中急需探索一種確定地塊合理容積率的方法。

2 借鑒日本街區(qū)規(guī)劃制定容積率控制體系

日本城市建設(shè)，主要依靠街區(qū)規(guī)劃來(lái)進(jìn)行控制，在實(shí)踐中證明街區(qū)規(guī)劃能有效地控制城市形態(tài)。

街區(qū)規(guī)劃是指基于城市總體形態(tài)，以街區(qū)為單位，對(duì)建設(shè)控制要素進(jìn)行的專項(xiàng)規(guī)劃設(shè)計(jì)。

以日本東京涉谷區(qū)為例，該區(qū)街區(qū)規(guī)劃對(duì)于各項(xiàng)控制要素主要包括以下三部分內(nèi)容。

(1)街區(qū)土地利用控制:確定每個(gè)街區(qū)的容積率，依據(jù)地域使用性質(zhì)的不同確定該區(qū)域建筑密度。

(2)街區(qū)業(yè)態(tài)構(gòu)成:對(duì)每個(gè)街區(qū)提出功能用途，商業(yè)構(gòu)成的控制指標(biāo)，對(duì)業(yè)態(tài)提出引導(dǎo)性要求。

(3)街區(qū)空間形態(tài)控制:對(duì)于每個(gè)街區(qū)提出明確的建筑高度、日照時(shí)間的控制指標(biāo)，同時(shí)，建筑風(fēng)貌也給予引導(dǎo)性要求。

在街區(qū)規(guī)劃中，容積率的控制是通過(guò)分析多種因素來(lái)確定的，主要包括城市形態(tài)、土地開(kāi)發(fā)價(jià)值、道路交通、公共設(shè)施等等，通過(guò)多方面要素的疊加來(lái)確定容積率，有效地控制了城市形態(tài)，對(duì)城市的開(kāi)發(fā)建設(shè)起到了積極的指導(dǎo)作用。

3 舊城更新中地塊合理容積率確定的方法

3.1 研究對(duì)象

在此方法中涉及容積率調(diào)整的地塊是針對(duì)舊城更新中由一級(jí)土地開(kāi)發(fā)商統(tǒng)一整理的地塊，不涉及現(xiàn)狀保留、已出讓、已開(kāi)發(fā)的建設(shè)用地。

3.2 舊城更新中地塊合理容積率確定的方法體系

通過(guò)借鑒日本街區(qū)規(guī)劃制定容積率的控制體系，研究在舊城更新中地塊合理容積率確定的方法。該方法分為三個(gè)步驟。

(1)分析影響容積率指標(biāo)的相關(guān)要素。相關(guān)要素主要包括分析城市的形態(tài)分區(qū)、土地價(jià)值、交通承載力和公服承載力等。

(2)確定容積率的取值范圍。綜合前面相關(guān)要素的分析，確定容積率的取值范圍。

(3)地塊容積率的轉(zhuǎn)移。在建筑總量控制的前提下，根據(jù)城市設(shè)計(jì)確定的城市形態(tài)進(jìn)行指標(biāo)調(diào)整，最終確定地塊的容積率(圖1)。

圖1 容積率確定的方法體系示意

4 成都市龍?zhí)端缕瑓^(qū)容積率確定方法實(shí)踐

4.1 研究對(duì)象

龍?zhí)端缕瑓^(qū)位于龍?zhí)督值垒爡^(qū)內(nèi)老場(chǎng)鎮(zhèn)所在區(qū)域，處于三環(huán)路與成華大道交匯處(圖2)。該項(xiàng)目的規(guī)劃范圍內(nèi)，已建保留、在建、已出讓待建項(xiàng)目占總用地的42%，未出讓用地占總用地的36%，道路用地占總用地的22%。本案例中研究地塊均由成華區(qū)統(tǒng)建辦統(tǒng)一整理，尚未出讓。

圖2 規(guī)劃區(qū)位

4.2 城市設(shè)計(jì)引導(dǎo)城市空間形態(tài)

通過(guò)城市設(shè)計(jì)確定舊城更新區(qū)域的整體空間形態(tài)，以此來(lái)引導(dǎo)地塊開(kāi)發(fā)強(qiáng)度的合理取值。

城市設(shè)計(jì)將龍?zhí)端缕瑓^(qū)定位為成華區(qū)的區(qū)域商業(yè)中心、客家文化旅游區(qū)、龍?zhí)犊偛拷?jīng)濟(jì)的配套服務(wù)區(qū)，具有商業(yè)、商務(wù)、文化休閑、居住、辦公等復(fù)合的功能(圖3)。整個(gè)空間形態(tài)是北高南低，西高東低。圍繞中心區(qū)布局大型公建群，以客家文化公園區(qū)域構(gòu)筑小尺度的商業(yè)空間(圖4)。

圖3 城市設(shè)計(jì)功能結(jié)構(gòu)分析

圖4 總體鳥(niǎo)瞰圖

4.3 確定容積率指標(biāo)的要素

4.3.1 中心城形態(tài)分區(qū)

根據(jù)《成都市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》，規(guī)劃區(qū)位于成都市形態(tài)分區(qū)的第二和第三分區(qū)。第二分區(qū)住宅基準(zhǔn)容積率為4.0，第三分區(qū)住宅基準(zhǔn)容積率3.0，第二分區(qū)商業(yè)金融業(yè)基準(zhǔn)容積率為6.0，第三分區(qū)商業(yè)金融業(yè)基準(zhǔn)容積率為5.0(圖5)。

圖5 中心城形態(tài)分區(qū)截圖

本片區(qū)除去在建和已修建的項(xiàng)目用地，按照成都市強(qiáng)度分區(qū)所確定的基準(zhǔn)容積率，計(jì)算出剩余二類住宅用地地塊的總用地面積為39.27 hm2，總建筑面積約為130×104m2。商業(yè)金融業(yè)用地地塊的總用地面積為11.61 hm2，總建筑面積約為 58×104m2。

因此，在保證不突破形態(tài)分區(qū)所確定的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度總量的前提下，二類住宅用地平均容積率為3.25，商業(yè)金融業(yè)用地平均容積率為5.00。

4.3.2 土地價(jià)值

從成都市的居住區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)情況來(lái)看，中心城住區(qū)容積率受地價(jià)級(jí)差的影響，呈現(xiàn)由內(nèi)至外的遞減關(guān)系(表1)。

表1 中心城區(qū)居住樓盤(pán)容積率統(tǒng)計(jì)表

從同為三環(huán)路圈層上的樓盤(pán)來(lái)看，根據(jù)其定位的不同，檔次越高，容積率越低(表2)。

表2 三環(huán)路圈層居住樓盤(pán)容積率統(tǒng)計(jì)表

龍?zhí)端缕瑓^(qū)屬于三環(huán)路周邊區(qū)域，受三環(huán)路周邊樓盤(pán)如翡翠城、藍(lán)谷地、卓錦城等開(kāi)發(fā)趨勢(shì)的影響，本片區(qū)的建設(shè)也將呈現(xiàn)較高開(kāi)發(fā)強(qiáng)度。

綜上，在保證開(kāi)發(fā)建設(shè)經(jīng)濟(jì)效益的前提下，規(guī)劃區(qū)內(nèi)土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度以3.0～3.5為宜。

4.3.3 交通承載力

交通承載力的分析思路是把研究區(qū)域路網(wǎng)瓶頸點(diǎn)或瓶頸線的通行能力余量作為決定區(qū)域開(kāi)發(fā)量的邊界條件，利用目標(biāo)年瓶頸路段的通行能力余量反算目標(biāo)年區(qū)域容許土地開(kāi)發(fā)量。

區(qū)域交通影響評(píng)價(jià)是將區(qū)域作為一個(gè)整體進(jìn)行研究，其未來(lái)吸發(fā)的流量分布可以近似地認(rèn)為是均衡的。即在靠近擬建項(xiàng)目的區(qū)域，對(duì)單個(gè)的、發(fā)生量較小的規(guī)劃項(xiàng)目，可以認(rèn)為進(jìn)入規(guī)劃項(xiàng)目的交通量幾乎均勻分布于所有進(jìn)入規(guī)劃項(xiàng)目的各條路段上。在距離規(guī)劃項(xiàng)目越遠(yuǎn)的道路上，所分布的以規(guī)劃項(xiàng)目為終點(diǎn)的交通量應(yīng)當(dāng)會(huì)越少、越不均勻;越靠近規(guī)劃項(xiàng)目，這些交通量也就越集中，在方向上越均勻。由此，可以近似認(rèn)為，在影響范圍內(nèi)、靠近規(guī)劃項(xiàng)目附近的路段上，均勻分?jǐn)偭诉M(jìn)出規(guī)劃項(xiàng)目的交通量。對(duì)區(qū)域可開(kāi)發(fā)用地容積率測(cè)算采用逆四階段法進(jìn)行:

(1)確定居住和商業(yè)的高峰小時(shí)出行系數(shù);

(2)確定本次區(qū)域的綜合出行系數(shù);

(3)確定區(qū)域整體可供開(kāi)發(fā)的住宅和商業(yè)可供開(kāi)發(fā)建筑面積;

(4)計(jì)算住宅和商業(yè)建設(shè)用地的平均容積率。

從道路交通承載力來(lái)看，該片區(qū)住宅建設(shè)用地平均容積率應(yīng)不宜超過(guò)4.04，商業(yè)用地平均容積率不宜超過(guò)6.02。

4.3.4 公服設(shè)施承載力

《成華區(qū)2(XI.A)－b，c，d，e，f控制性詳細(xì)規(guī)劃(第 4版)》確定琉璃場(chǎng)片區(qū)規(guī)劃居住人口8.8萬(wàn)人。各類設(shè)施千人指標(biāo)滿足國(guó)家指標(biāo)。

因此就目前的公共服務(wù)設(shè)施承載力來(lái)看，本片區(qū)規(guī)劃二類住宅用地88.60 hm2，按人均居住建筑面積35 m2計(jì)，則片區(qū)綜合容積率約為3.5。

4.4 地塊容積率的取值范圍

基于上述分析，本片區(qū)住宅用地的地塊容積率取值范圍主要受土地價(jià)值和公服承載力的影響，其開(kāi)發(fā)強(qiáng)度宜在3.0～3.5;商業(yè)用地的地塊容積率取值范圍主要受中心城形態(tài)分區(qū)和道路交通承載力的影響，其開(kāi)發(fā)強(qiáng)度宜在5.0～6.06。

4.5 地塊容積率的轉(zhuǎn)移

成華區(qū)龍?zhí)端缕瑓^(qū)的用地采用“總量控制，內(nèi)部轉(zhuǎn)移”的辦法進(jìn)行控制，既不會(huì)直接影響開(kāi)發(fā)單位的利益又能實(shí)現(xiàn)疏密有序的空間形態(tài)。

4.5.1 調(diào)整原則

(1)中心城形態(tài)分區(qū)所確定的住宅開(kāi)發(fā)總量滿足上述分析的3.0～3.5范圍，商業(yè)開(kāi)發(fā)總量滿足上述分析的5.0～6.0范圍。擬調(diào)整地塊均根據(jù)《成都市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定(2008)》所確定的住宅用地和商業(yè)用地的基準(zhǔn)容積率。

(2)本次調(diào)整在未出讓用地內(nèi)進(jìn)行指標(biāo)調(diào)整，平衡總建筑量。不涉及現(xiàn)狀、已出讓、已開(kāi)發(fā)建設(shè)用地。

(3)在符合形態(tài)分區(qū)所確定的總量的前提下，擬調(diào)整地塊根據(jù)城市設(shè)計(jì)需求，在未出讓用地內(nèi)進(jìn)行指標(biāo)調(diào)整。

4.5.2 容積率調(diào)整

根據(jù)城市設(shè)計(jì)方案，對(duì)未出讓用地中的四處住宅地塊和三處商業(yè)用地的容積率進(jìn)行調(diào)整，調(diào)整后滿足容積率轉(zhuǎn)移的原則，優(yōu)化了該區(qū)域的空間形態(tài)。

5 結(jié)束語(yǔ)

本文借鑒了日本街區(qū)規(guī)劃制定容積率的控制體系，總結(jié)了舊城更新中未出讓地塊的容積率確定方法。該方法綜合考慮了形態(tài)分區(qū)、土地價(jià)值、交通承載力和公服承載力等影響容積率確定的要素，通過(guò)總量平衡、指標(biāo)轉(zhuǎn)移，最終將城市設(shè)計(jì)的意圖落實(shí)到規(guī)劃建設(shè)中。本文研究的方法還需在實(shí)踐中進(jìn)一步地完善和優(yōu)化。

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［2］ 劉綱，冷兆華.基于交通影響分析的容積率確定及應(yīng)用［J］.規(guī)劃師，2011(2)

［3］ 唐子來(lái)，李京生.日本的城市規(guī)劃體系［J］.城市規(guī)劃，1999(10)