本刊記者 徐豪

2010年8月15日，重慶市江北區(qū)觀音橋步行街，一名外來(lái)務(wù)工人員在咨詢點(diǎn)獲取戶籍制度改革的相關(guān)資料。當(dāng)日，重慶市全面啟動(dòng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革。

雖然社會(huì)對(duì)戶籍改革的呼聲越來(lái)越強(qiáng)烈，但是十幾年來(lái)戶籍制度改革的進(jìn)展卻很緩慢。之所以進(jìn)展緩慢，就在于附加在戶口背后的利益眾多，勞動(dòng)、人事、工資、物價(jià)、教育、衛(wèi)生、社會(huì)福利等諸多制度都與戶口掛鉤。

黨的十八大報(bào)告提出“新型城鎮(zhèn)化”，在未來(lái)城鎮(zhèn)化發(fā)展方向上釋放出了“轉(zhuǎn)型”的“新信號(hào)”。戶籍制度改革也被視為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的突破口。戶籍改革如何突破？未來(lái)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，需要怎樣的戶籍改革？本刊記者就此話題采訪了一些專家學(xué)者，聽(tīng)聽(tīng)他們的政策建議。

戶籍改革需要“頂層設(shè)計(jì)”

北京大學(xué)社會(huì)學(xué)系教授、人口學(xué)專家陸杰華告訴記者，現(xiàn)在戶籍改革小城市和小城鎮(zhèn)基本放開(kāi)了，但是大城市、特大城市還比較封閉，主要是東部地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較快，流動(dòng)人口也比較多，但是考慮到自身的利益和公共服務(wù)的能力，所以不愿意放開(kāi)。如果說(shuō)戶籍改革破冰的話，小城市已經(jīng)破冰了，但是大中城市、省會(huì)城市，特別是北京、上海、廣州、深圳這些特大城市，放開(kāi)進(jìn)度非常緩慢。

現(xiàn)在戶籍改革主要存在這樣幾個(gè)方面的問(wèn)題：一是路線圖比較模糊；二是時(shí)間表不是那么清晰，也比較滯后于形勢(shì)發(fā)展；三是缺少國(guó)家推進(jìn)的“頂層設(shè)計(jì)”。其中，“頂層設(shè)計(jì)”最為重要。

“如果簡(jiǎn)單把所有改革的權(quán)力都放在大城市，可能會(huì)受到利益格局的影響，影響改革的進(jìn)度?！标懡苋A表示，要明確戶籍制度改革依靠某個(gè)部門是不現(xiàn)實(shí)的，除了公安部以外，需要國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部等多個(gè)部門配合。“所以，戶籍改革應(yīng)該權(quán)限在中央，對(duì)地方規(guī)定路線圖和時(shí)間表，然后中央做出部署。比如，如何鼓勵(lì)地方去接納流動(dòng)人口，怎樣通過(guò)一定的轉(zhuǎn)移支付及財(cái)稅體制的改革去解決這些問(wèn)題?！?/p>

“三農(nóng)”問(wèn)題專家、中國(guó)人民大學(xué)教授溫鐵軍表示：“非農(nóng)業(yè)戶口在各項(xiàng)待遇上明顯優(yōu)于農(nóng)業(yè)戶口。城鄉(xiāng)二元體制進(jìn)一步強(qiáng)化了‘城市戶口’附著的利益，從社會(huì)保障到教育、醫(yī)療、公共服務(wù)，‘戶籍利益’幾乎涵蓋了所有公民權(quán)益?！?/p>

陸杰華表示，很多地方愿意接納流動(dòng)人口，但是不愿意去解決戶口問(wèn)題，這和財(cái)稅體制有關(guān)系，因?yàn)榭康胤截?cái)政可能無(wú)力支付那么多的保障和福利。所以，中央一方面要給地方壓力解決戶籍改革問(wèn)題，另一方面也要有一個(gè)明確的規(guī)劃。這其中還涉及農(nóng)民的土地怎樣處理，農(nóng)民工很多都是跨省的，土地怎么流轉(zhuǎn)，這都得靠中央，靠地方的話既不現(xiàn)實(shí)，也非常緩慢，可能對(duì)社會(huì)的穩(wěn)定和這部分人群的訴求帶來(lái)問(wèn)題。

2012年12月，國(guó)家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院“城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略研究”課題組稱：“現(xiàn)行戶籍制度嚴(yán)重阻礙人口市民化進(jìn)程，戶籍制度以及附著在戶籍之上的各種福利制度極大地限制了農(nóng)民工市民化進(jìn)程。”

1月7日召開(kāi)的全國(guó)政法工作會(huì)議提出，要加快推進(jìn)戶籍制度改革?！霸谖磥?lái)，城鎮(zhèn)化將是國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展長(zhǎng)時(shí)間的推動(dòng)力，從這個(gè)角度來(lái)看，如果不做戶籍改革的話，城鎮(zhèn)化很難作為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引擎，很難有質(zhì)量的發(fā)展，也不可能帶來(lái)人的全面發(fā)展?！标懡苋A說(shuō)。

向人口登記制度轉(zhuǎn)變的地方實(shí)驗(yàn)

當(dāng)前我國(guó)處于農(nóng)村人口仍占多數(shù)、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)沒(méi)有根本改變的階段，要推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，就要解決農(nóng)民就業(yè)轉(zhuǎn)移和就業(yè)轉(zhuǎn)移農(nóng)民工的市民化。

“打破戶籍肯定是未來(lái)城鎮(zhèn)化改革的方向，但具體操作問(wèn)題十分復(fù)雜，各省差異很大，只有逐步試點(diǎn)、逐步推開(kāi)。”中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀室主任黨國(guó)英表示，“2020年若要達(dá)到50%以上的人口城鎮(zhèn)化水平，關(guān)鍵在于以農(nóng)民工市民化為重點(diǎn)的相關(guān)改革到位。”

陸杰華告訴記者，農(nóng)民工的市民化包括這樣幾個(gè)問(wèn)題：一是就業(yè)市民化，就業(yè)市民化方面取得了一定的進(jìn)步，2.3億的流動(dòng)人口進(jìn)入了城市，得到就業(yè)機(jī)會(huì)，雖然就業(yè)崗位在低端服務(wù)業(yè)領(lǐng)域比較多，但畢竟就業(yè)市民化上解決了很多問(wèn)題；二是保障的市民化，這個(gè)任務(wù)比較艱巨；三是福利的市民化，這個(gè)任務(wù)也很艱巨。

如果從城鄉(xiāng)融合上來(lái)說(shuō)，經(jīng)濟(jì)上的融合已經(jīng)開(kāi)始破冰，但是在涉及民生的方面還有所欠缺，比如社保、醫(yī)療、教育方面還沒(méi)有完全破冰，而這些正是中央高度關(guān)注的、百姓急需解決的。另外，在社會(huì)制度的銜接上還存在欠缺，比如到城市購(gòu)房購(gòu)車、低保、公租房，這些都因戶籍的差異分成了二元體制。這些體制不打破的話，市民化可能就是一個(gè)初級(jí)的，而不能形成戶籍人口和外來(lái)人口的深度融合。

國(guó)務(wù)院政策研究室社會(huì)發(fā)展司司長(zhǎng)鄧文奎曾公開(kāi)表示，公安部在戶籍改革上的態(tài)度很積極，但目前戶籍改革的難題主要在于大城市。他認(rèn)為，戶籍改革要由戶籍管理轉(zhuǎn)變?yōu)槿丝诘怯浌芾怼?/p>

陸杰華表示，未來(lái)新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)中，戶籍方面可能有幾個(gè)轉(zhuǎn)變，而第一步是從戶籍管理轉(zhuǎn)向常住人口管理，而且這個(gè)管理應(yīng)該從差別化轉(zhuǎn)向趨同化，體現(xiàn)在公共管理和公共服務(wù)上，不能因戶籍而有所差別，這是從短期上來(lái)說(shuō)。從長(zhǎng)期上來(lái)看，戶籍制度應(yīng)該轉(zhuǎn)變?yōu)橐辉娜丝诘怯浿贫龋皇菂^(qū)別農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口、外來(lái)人口和戶籍人口，這個(gè)過(guò)程可能會(huì)相對(duì)漫長(zhǎng)?？赡軕艏€會(huì)存在，但是不會(huì)按照過(guò)去的方式區(qū)分。中國(guó)有接近14億人口，國(guó)家的管理無(wú)論是經(jīng)濟(jì)發(fā)展還是社會(huì)穩(wěn)定，都需要一個(gè)人口的相對(duì)統(tǒng)一的管理方式。“將來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)是城鄉(xiāng)一體的人口管理制度，無(wú)論你是哪個(gè)省份來(lái)的，你都是中國(guó)人?！?/p>

“現(xiàn)行戶籍制度向人口登記制度轉(zhuǎn)變會(huì)比較漫長(zhǎng)，我甚至覺(jué)得到2020年都不一定能實(shí)現(xiàn)?！标懡苋A說(shuō)，“但是現(xiàn)在的問(wèn)題是我們?cè)撛鯓尤ヌ剿鳌Ｎ覀兿Ｍ鼉扇?，在省?huì)城市、大城市進(jìn)行試點(diǎn)和突破，這對(duì)中國(guó)戶籍改革將起到重大借鑒和示范作用?！?/p>

在陸杰華看來(lái)，從省會(huì)城市來(lái)說(shuō)，改革試點(diǎn)做得比較好的，比如成都，做了很多嘗試；從流動(dòng)人口比較多的地區(qū)來(lái)說(shuō)，比如東莞、中山，它們流入的人口多于本地人口，這種改革將來(lái)會(huì)是戶籍改革的突破點(diǎn)；最后一類最難改革的就是北、上、廣、深這些一線城市，相對(duì)來(lái)說(shuō)上海有一定基礎(chǔ)，有工作證制度，怎樣從工作證向居住證過(guò)渡，是其他城市值得借鑒的。