在重慶市和成都市被設立為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)后，經過五年的摸索，它們完成了改革的框架并初顯成效。從這兩個實驗區(qū)樣本中，我們不僅可以吸取經驗，更加可以找尋到新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的新思路。

自2007年6月國家發(fā)改委批準設立全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)以來，重慶市的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌探索已經走完第一個五年。圖為重慶兩江新區(qū)內的新建樓盤和待開發(fā)的土地。

2007年6月，國家發(fā)改委批準重慶市和成都市設立全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)。選擇位于西部的這兩個城市，不僅因為其具有城鄉(xiāng)協(xié)調改革的典型性，更希望從它們的實踐中找尋破解城鄉(xiāng)差距的經驗。

無論是重慶于2006年起制定的“三條主線”和“一圈兩翼”的開發(fā)戰(zhàn)略，還是成都的“還權賦能”和“立城優(yōu)城”戰(zhàn)略，都是對如何發(fā)展城鄉(xiāng)一體化，探索可持續(xù)的綠色生產和生活方式的開拓。然而，所有改革努力的最終目標是落實到人，在發(fā)展經濟、減少貧困的同時改善環(huán)境，促進人與生態(tài)系統(tǒng)的健康和諧發(fā)展。在重慶和成都的經驗上，我們需要繼續(xù)探索如何協(xié)調城鄉(xiāng)之間的相互影響，以可持續(xù)的、科學的方式來尋求農村地區(qū)“城鎮(zhèn)化”發(fā)展的新思路。

重慶：“大城市”帶動“大農村”

自2007年6月國家發(fā)改委批準設立全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)以來，重慶市的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌探索已經走完第一個五年。如今，重慶市的改革制度框架已基本形成，即“推進區(qū)域協(xié)調發(fā)展、勞務經濟健康發(fā)展、土地集約利用”三條主線。用重慶市發(fā)改委主任楊慶育的話說，就是解決好“人往哪兒去、地怎么處理、錢從哪兒來”三個問題。

目前，重慶市基本形成農村富余勞動力有序轉入城鎮(zhèn)的政策制度和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會保障制度、開發(fā)與保護并重的土地流轉和利用制度、以農村“三權”抵押融資為核心的農村金融服務制度和促進公共服務城鄉(xiāng)均衡的公共財政制度。

重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革自2010年8月啟動以來，陸續(xù)出臺了36個戶籍制度改革政策文件，消除農民向城鎮(zhèn)轉移的體制性障礙。農村居民在主城區(qū)和遠郊區(qū)縣買房、投資，或者務工經商達到相應條件，可登記為城鎮(zhèn)居民。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，本著自愿原則，當地居民不需要這些條件即可就近就地登記轉戶。

2012年12月，重慶市城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險市級統(tǒng)籌全面完成，全市40個區(qū)縣實現參保政策、待遇標準和信息系統(tǒng)三統(tǒng)一，在全國率先實現城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險市（?。┘壗y(tǒng)籌。

作為一個背依廣大農村的直轄市，重慶城市都市化、農村城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，需要重新定義城鄉(xiāng)關系，探索三農轉型發(fā)展新模式。

2012年，46歲的夏渝位于重慶近郊渝北區(qū)興隆鎮(zhèn)的家鄉(xiāng)發(fā)生了巨大變化，全村完成了土地置換和農民轉市民。放棄宅基地、承包地后，每人可就近獲得套內30平方米的安置房，夏渝還得到了七萬元的經濟補償，她的母親退地后生活依靠退地農轉城人員基本養(yǎng)老保險。和周圍大多數村民類似，夏渝曾在廣東務工多年，十年前回渝后一直在重慶主城區(qū)一家制衣廠做工，生活無憂，惟一讓她有點擔心的是下崗后在家沒有地種又沒有其他事可做的丈夫。

2012年10月，作為重慶城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革實踐縮影的重慶渝北區(qū)出臺加快推進新型城鎮(zhèn)化建設的實施意見，提出對接兩江新區(qū)發(fā)展規(guī)劃，完善農村市場體系建設，加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的金融、產權、技術、勞動力市場，增強城市反哺農村、農村服務城市的能力。

然而，當夏渝早已融入城市生活，而家鄉(xiāng)的土地也已不復存在的時候，住在離主城更遠的萬州區(qū)黃柏鄉(xiāng)、依然在家務農的劉康強并沒有意識到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌究竟會給自己帶來什么影響。劉康強擁有自己的柑橘園，并在山坡上養(yǎng)豬，一年收入還不錯。“這兩天村支書又在說轉戶口的事”。他對記者說。劉康強年逾七十的父母在前年將戶口轉為城鎮(zhèn)居民，“每月可以領到280塊錢，老人生活基本夠用了。”但是他本人對此并不積極，因為他還沒有感覺到對他有“好大意義”。

在統(tǒng)籌全市發(fā)展上，重慶制定了“一圈兩翼”的開發(fā)戰(zhàn)略，“一圈”是以主城區(qū)為核心的一小時經濟圈，“兩翼”是萬州等三峽庫區(qū)和渝東南貧困山區(qū)。需要“一圈”對口幫扶的“兩翼”目前多以農業(yè)為主。

2012年4月，重慶市巴南區(qū)引入一項名為“聯(lián)合國教科文組織——熙可生物圈”的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌項目。這是聯(lián)合國教科文組織首次與跨國公司合作破解“三農”問題建立的首個全球性實踐基地。對于重慶巴南區(qū)來說，這是他們目前正在實施的26個城鄉(xiāng)統(tǒng)籌項目中的一個。

這一被稱為“人與生物圈計劃”項目的最大特點是以將農村人口留在本地、在農村解決農民問題為目標。計劃建設周期30年，包括有機觀光農業(yè)園、旅游島等子項目，配套農產品深加工、物流、教育體系，在社區(qū)完善醫(yī)院、道路、互聯(lián)網等基礎服務，推進農業(yè)產業(yè)化、農民職業(yè)化、農村社區(qū)化。

按照聯(lián)合國教科文組織生態(tài)及地球科學部的項目負責人彼得·道格斯博士的說法，巴南項目將城市問題和農村發(fā)展綜合起來考慮，“不僅是傳統(tǒng)的對生物圈進行保護，更是在此基礎上實現教育、科學、文化、經濟、環(huán)境、社會六個維度的可持續(xù)發(fā)展，讓村民不離開家鄉(xiāng)即可享受到城市生活?！?不僅是巴南，包括南川等在內的重慶各地都把生態(tài)農業(yè)園區(qū)作為“三農”轉型和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的“試驗田”，重慶市各級有50多項政策項目扶持園區(qū)建設發(fā)展。

作為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)環(huán)保試點地區(qū)和首批農村環(huán)境連片整治示范省市，2010年至今，重慶在28個區(qū)縣620個行政村開展了農村環(huán)境連片整治和生態(tài)示范建設。2015年，聯(lián)合國教科文組織將在重慶召開“全球城鄉(xiāng)論壇”，為全球城鄉(xiāng)發(fā)展提供一個國際交流的平臺。

遼寧省水利投資目前主要以財政性資金投入為主，投融資渠道較為單一，特別是基層農村水利投入主要依靠中央及省水利專項轉移支付，縣（市）對水利自主投入不足，對中央及省相關水利建設項目要求縣（市）配套資金不能有效落實。2011年，全省縣（市）水利投入22.3億元，僅占全省水利投資總額118.4億元的18.8%。由于水利建設投資大、周期長，社會效益高，但投資回報率不及其他經營性行業(yè)，所以資金籌集較難。主要表現在以下幾方面：

成都：求解城鄉(xiāng)與城市二元結構

在中國新型城鎮(zhèn)化的道路上，作為西部特大中心城市的成都，正在扮演某種先行者和探索者的角色。

按照官方的解讀，新型城鎮(zhèn)化講究要“因勢利導、趨利避害，積極引導城鎮(zhèn)化健康發(fā)展”。所謂“趨利”，就是要充分激發(fā)城鎮(zhèn)化帶來的投資拉動和消費潛力，通過城鎮(zhèn)化促進解決城鄉(xiāng)二元結構；“避害”，就是要避免滋生城市病、避免片面城鎮(zhèn)化、空心城鎮(zhèn)化，避免城鎮(zhèn)化導致新的城市二元結構。

從城鄉(xiāng)二元結構到城市二元結構，正是成都力圖破解的問題。

2007年，成都獲批國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，擔負先行先試的使命,力求通過一系列改革促進城鄉(xiāng)居民權利平等和城鄉(xiāng)要素的自由流動。

在公共服務方面，成都逐步推進就業(yè)、社保、教育、衛(wèi)生、文化等城鄉(xiāng)資源的均衡配置和全面覆蓋，很多指標走在了西部乃至全國前列。到2012年,全市基本實現城鄉(xiāng)人人享有社會保障，參保人數突破1000萬人。

2008年，成都以“還權賦能”為核心，推進農村產權制度改革，以實現農村資產資本化，推動城鄉(xiāng)要素自由流動。當年10月13日，全國第一家農村產權交易所——成都農村產權交易所正式掛牌成立。到2010年6月，全市農村產權制度改革確權頒證工作全面完成。

2010年11月，《關于全域成都城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍實現居民自由遷徙的意見》公布，成都宣布將徹底破除城鄉(xiāng)二元結構，到2012年底，城鄉(xiāng)居民全面實現自由遷徙，并享有平等的基本公共服務和社會福利，當時被外界評價為“最徹底的戶籍改革方案”。

但是，在城鎮(zhèn)化加速推進的同時，如何保證城鎮(zhèn)化的質量則是個現實問題。同時，傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化模式導致了城市二元現象，也帶來“拉美陷阱”的隱憂。

所謂“拉美陷阱”的實質，就是在城鎮(zhèn)化的過程中產業(yè)發(fā)展沒有同步，導致出現了城市二元結構，城市一邊是高樓大廈，另一邊是大量棚戶區(qū)，貧富分化比較嚴重。

目前，成都常住人口已經超過1400萬。未來，成都需要做好承接2000萬市域總人口的準備，并將發(fā)展成為一個建成區(qū)超千平方公里、市區(qū)人口超千萬的“巨型城市”。這個城市如何避免出現新的城市二元結構，又如何消除既存的城市二元結構？

在2011年底，成都提出“立城優(yōu)城”戰(zhàn)略?！傲⒊莾?yōu)城”戰(zhàn)略，是新一屆成都市委提出的“五大興市戰(zhàn)略”之一，目標是打造“具有全球比較優(yōu)勢、全國速度優(yōu)勢、西部高端優(yōu)勢的西部經濟核心增長極”。所謂“立”城，就是“立”好以天府新區(qū)為代表的新城；“優(yōu)”城，就是“優(yōu)”化以中心城區(qū)為代表的老城。

2011年5月，《成渝經濟區(qū)區(qū)域規(guī)劃》獲國務院正式批復，“規(guī)劃建設天府新區(qū)”位列其中。2011年12月25日， 天府新區(qū)建設啟動儀式舉行。

天府新區(qū)，被稱為成渝經濟區(qū)“雙核”發(fā)展格局的重要極核。這個極核所涉區(qū)域共有3市7縣(市、區(qū))37個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道辦)，總面積1578平方公里，其中成都1293平方公里，人口容量為600萬到650萬人，相當于再造一個新成都。按照規(guī)劃，這個新成都追求現代產業(yè)、現代生活、現代都市三位一體，但現存的城市二元結構則需要舊城改造來破解。

在中心城區(qū)的幾個板塊，成都城西城南城東先后得到發(fā)展，城北最為滯后，成為建成區(qū)形象最差、交通最擁堵、治安最復雜、城區(qū)面貌反差最大的區(qū)域。其舊城待改造面積約1萬5千畝，占中心城區(qū)總量的75%以上。

2012年2月5日，成都北部城區(qū)老舊城市形態(tài)和生產力布局改造工程正式啟動，涉及成都金牛區(qū)、成華區(qū)、新都區(qū)，總面積約211平方公里。其中，棚戶區(qū)改造工程涉及四個片區(qū)數千戶，總投資達70億元。北改片區(qū)將全面建成成都市城北副中心，形態(tài)改善，業(yè)態(tài)提升，生態(tài)優(yōu)化，規(guī)劃人口246萬。

“立城優(yōu)城”戰(zhàn)略與其他包括交通先行、產業(yè)倍增、三圈一體和全域開放戰(zhàn)略相互交織在一起，可以認為是成都為改進城鎮(zhèn)化質量，并為城鎮(zhèn)化健康發(fā)展提供強大動力的舉措。

真正的新型城鎮(zhèn)化，必須破解城鄉(xiāng)二元和城市二元結構，并且能夠承載更大容量的城市人口和更高質量的城市生活。對此，成都仍在路上。