|文·朱敏

隨著最高領導層換屆及其開啟新的改革格局，有關國企改革趨向與路徑的討論，又一次成為備受矚目的焦點

中國的國有企業(yè)改革大體經歷了以下階段：起初是從農村實行“聯(lián)產承包責任制”得到啟發(fā)，并最早由四川從“擴大企業(yè)自主權”開始，拉開了國企改革的序幕；后來又在商業(yè)流通企業(yè)實行“四放開”，工業(yè)企業(yè)“砸三鐵”等改革，并由“黨委領導下的廠長責任制”到“黨政分開”，實行“以廠長為中心的經濟責任制”改革；再由實施“產權明晰、權責明確、政企分開、管理科學”的抓大放小戰(zhàn)略到“政企分開、自主經營和自負盈虧”的全方位改革。

到目前為止，應當說國企改革在上述思路的指導下，取得了應有的業(yè)績和成就。具體體現(xiàn)為：國企數(shù)量大為減少，虧損企業(yè)基本消滅，競爭性領域的國企大量退出，壟斷性國企的生存能力逐步增強，國家的政策性負擔有所減輕。

隨著最高領導層換屆及其開啟新的改革格局，有關國企改革趨向與路徑的討論，又一次成為備受矚目的焦點。

微觀增效與宏觀改革

自從十四大正式提出建立社會主義市場經濟體制以來，國企改革一直沿著政企分開、政府社會公共管理職能和國有資產出資人職能分開的原則不斷深入，在強化建立現(xiàn)代企業(yè)制度的同時，宏觀上保持公有制的主體地位，不斷做大、做強、做優(yōu)國企。

雖然經歷了各種思潮的影響乃至交鋒，中央在國企改革大政方針的把握上從未發(fā)生動搖。從十五大到十六大、十七大，乃至剛剛結束的十八大，中央對國企改革的理論闡述清晰且堅定，并呈現(xiàn)不斷完善、不斷深入和不斷發(fā)展的態(tài)勢。

十八大報告明確指出：要毫不動搖鞏固和發(fā)展公有制經濟，推行公有制多種實現(xiàn)形式，深化國有企業(yè)改革，完善各類國有資產管理體制，推動國有資本更多投向關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域，不斷增強國有經濟活力、控制力、影響力。這既是對以往國企改革的經驗總結，也是未來國企發(fā)展的指導方針。

2012年9月，著名經濟學家吳敬璉、陳清泰“二老”到中國石化、中國建材、國投集團、中國鋁業(yè)和新興際華這五家央企實地調研。調研主要圍繞轉型升級、公司治理這兩個企業(yè)經營實踐中的微觀議題。對此，“二老”認為，通過這些年的勵精圖治，許多央企存在的效率、競爭力等傳統(tǒng)疑難雜癥已經取得了實質性突破。

不過，在宏觀議題層面，無論是吳敬璉強調“充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用”、“從頂層來考慮為什么需要有國企，國企承擔什么樣的任務，國企在哪些領域發(fā)揮作用以及怎么發(fā)揮作用”，還是陳清泰所言“必須回歸到國企改革的基本命題，通過政資分開、政企分開、所有權與經營權分離，來求得公有制、國有經濟和市場經濟的結合”，都指明國企改革深化已經更有賴于政府職能及國有資產管理體制的改革。

時至今日，國企改革“頂層設計”已迫在眉睫。據(jù)悉，2013年國資委將研究制定深化國企改革的意見，在總結國企改革實踐基礎上，提出下一步改革的總體目標、基本路徑和具體措施。國資委主任王勇在2012年12月25日中央企業(yè)負責人會議上表示，重發(fā)展輕改革傾向明顯、對突破改革重點難點問題有畏難情緒、重點領域改革進展相對遲緩是當前中央企業(yè)改革面臨的突出問題。他強調，深化改革是中央企業(yè)提高發(fā)展質量和效益的動力，改革是最大紅利。

國企經過多年改革，管理體制和經營機制發(fā)生很大變化，極大激發(fā)了企業(yè)活力和競爭力。但改革仍處于過程當中，需要進一步解決的體制、機制、結構和歷史遺留問題仍然很多，難度也越來越大。中央企業(yè)要結合自身實際，謀劃好進一步深化改革的總體方案、路線圖、時間表。具體而言，要深化并完善中央企業(yè)公司制股份制改革，引進民間資本和外資參與企業(yè)改制重組；深化建設規(guī)范董事會試點，擴大試點范圍；深化人事、用工、分配三項制度改革，逐步建立用工準入制度；大力解決歷史遺留問題，減輕企業(yè)辦社會的負擔等等。

改什么？如何改？

無論從理論還是從現(xiàn)實來講，國企改革存在兩類易被混淆的問題：一類屬于價值層面（改什么），一類屬于操作層面（如何改）。在經濟學家、國務院國資委商業(yè)科技質量中心主任衛(wèi)祥云看來，價值層面主要涉及分配問題、思路問題、體制問題等，亟需認真研究解決，有必要納入“頂層設計”體系。

關于分配問題。衛(wèi)祥云認為，國企的分配制度改革可遵循以下原則：一是堅持國企關于“有進、有退，有所為、有所不為”的改革方針，力爭在關鍵領域有所突破；二是不能盲目地把國企經營者的收入與國外企業(yè)相類比；三是對國企的經營者應該實行一套符合中國現(xiàn)狀的分配管理制度。

關于思路問題。在通過“抓大放小”戰(zhàn)略，國企改革取得階段性成就以后，改革動力有所減弱。國企改革基本思路和做法在實踐與理論兩方面缺陷越發(fā)明顯。簡單問題被復雜化，一些具體問題又被抽象化，理論問題不僅沒解決，而且越來越教條化。

關于體制問題?！皣M民退”與“國退民進”屬于“偽問題”。要使國企改革走上正確的道路，必須要明確“國企改革”與“國企管理體制改革”是兩個完全不同的概念。如果概念發(fā)生混淆，必然會像“盲人摸象”，把“局部”當全部，從而無法準確“定位”，也就難免得出南轅北轍的結論，貽誤改革大計。

從價值層面界定什么是國企改革的“正確的事”之后，可進一步考慮國企改革的實際操作思路，明確國企改革應該如何“正確地做”（如何才能“對做”）。

一是分類管理。衛(wèi)祥云指出，從宏觀管理的角度出發(fā)，對公益性國企和競爭領域的國企分別對待，制定不同的發(fā)展戰(zhàn)略和方針政策。除此之外，應明確國企要分階段、分期、分批退出競爭性領域。在分類管理上，要明確兩個概念：一是對民營企業(yè)進入的問題，要先試點、后實踐、再推廣，其中，對外資企業(yè)進入也要與民營企業(yè)一視同仁；二是對國企目前在競爭領域的經營情況要具體分析，對癥下藥，制訂逐步退出的時間表。不能因為目前部分國企在競爭性領域還有利潤就高枕無憂。謹防一旦經濟形勢發(fā)生變化，重蹈“國企脫困”覆轍。

二是統(tǒng)一出資。企業(yè)從出資人的角度出發(fā)，凡屬國有或國有控股的資產出資人只能是一家。目前，在我國國企出資人不能落實到自然人的情況下，以中央企業(yè)為例，國務院國有資產管理委員會是唯一的出資人（全國人民）的代理人，即實行“大國資統(tǒng)一管理”。目前沒有實行大國資統(tǒng)一監(jiān)管的企業(yè)還有三大類：一是金融證券業(yè)的國企，如四大銀行等；二是分散在國家各個部委的直屬企業(yè)，如鐵道部、交通運輸部等部門企業(yè)；三是通過事業(yè)單位改革包括文化傳媒產業(yè)改革形成的文化國企等。其資產歸屬尚未明確，包括文化傳媒產業(yè)領域市場準入方面的無形資產，應明確評估辦法和出資方式。對目前一部分省市實行的“國資統(tǒng)一管理”模式試點應予支持。

三是行業(yè)監(jiān)管。按照建立中國市場經濟管理體制要求，根據(jù)政府部門的管理職能，國企要分別接受行業(yè)管理（行政監(jiān)管）和業(yè)務指導。首先，明確國企雖是“特殊企業(yè)”，但不搞特殊化。遵照“企業(yè)法”和“公司法”要求登記、注冊，履行法定義務。凡要求其他企業(yè)做的，國企都不搞例外。其次，國企負有重要的社會責任和公共使命。尤其是公益性國企，更應該把社會效益放在第一位。至于文化國企，按照目前中國的政治、經濟體制和法律規(guī)定，業(yè)務指導與監(jiān)管單位不僅有政府職能部門，還有黨的職能管理部門。這是國企改革面臨的新課題，也是行業(yè)監(jiān)管需要重新定位的問題。

四是階段推進。國企改革從十五大和十五屆四中全會提出“有進有退”的戰(zhàn)略方針，到國務院前總理朱镕基主持的“抓大放小”改革，再到目前的繼續(xù)改革，每個階段應根據(jù)不同情況，實事求是地提出和執(zhí)行不同改革方針和政策。到目前為止，國企改革進入了新的發(fā)展階段，面臨一系列新情況和新問題。尤其是對一些敏感問題的探討和解決，確實到了摸著石頭過河的“深水區(qū)”，采取快刀斬亂麻的措施和方法確有“如臨深淵、如履薄冰”之虞。前人之鏡，可為后人之鑒，但“前人”不可能代替“后人”審時度勢，進行決策。在衛(wèi)祥云看來，這需要根據(jù)“天時、地利、人和”做好現(xiàn)階段的頂層設計。

熱議國企改革

針對國資委主任王勇提出的深化國企改革意見，中投顧問宏觀經濟研究員白朋鳴認為，其明確了國企改革的重點和方向。民資、外資的參與能夠增添企業(yè)活力，擴展企業(yè)融資渠道；董事會試點有利于推進企業(yè)管理的規(guī)范化，提高企業(yè)經營管理水平，進而提高企業(yè)運行效率；深化人事、用工、分配等三項制度改革，建立用工準入制度，將從政策層面規(guī)范國企行為，有利于打開國企改革突破口，深入國企改革。

中國經濟體制改革研究會管理科學研究所研究員崔長林指出，國企改革關鍵是要解決好分配問題，如何分配好國家、企業(yè)員工、股民的利益關系到改革成敗。目前國企占有大量資源，獲取了很多利潤，但在國家、民眾的貢獻方面還有待加強，國企改革應該更多地讓利于民?，F(xiàn)在國資委提出研究制定深化國企改革總體目標、路線圖釋放出改革的積極信號，表明政府推進改革的決心，未來國企改革有望加快，但國企改革是十分復雜的過程，具體改革效果如何，需要看相關政策出臺和落實情況。

著名經濟學家、國務院參事湯敏表示，目前國企的行業(yè)寡頭化已成為一個普遍現(xiàn)象，應防止國企的過度擴張。國企利潤應更多與人民分享。國企享有了國家這么多的資源和優(yōu)惠，人民理應分享這個利潤。如果國企加大分紅，也會減小其擴張沖動，不僅對解決收入分配問題有好處，也可以解決政府資金不足等問題。

國務院發(fā)展研究中心研究員張文魁則指出，現(xiàn)在是改革的進程在與國有企業(yè)的興衰周期律賽跑。國有企業(yè)有它的興衰周期律，過去幾年是第二黃金時代，現(xiàn)在進入了第二白銀時代，如果不改革，將會陷入第二輪青銅時代和黑鐵時代。到時候被動地進行改革重組，代價會更高。而過去三十多年的經驗教訓充分說明，產權改革是必由之路。但是要搞穩(wěn)妥的改革，不能很激進的大爆炸式改革，但穩(wěn)妥不等于不改。中小型國有企業(yè)可以整體出售，而大型和特大型國企應實行股權多元化和混合所有制。在此基礎上，大力改革公司治理。總體而言，應該是產權民間化、治理商業(yè)化。當然，包括電網(wǎng)、基礎電信和一些公用事業(yè)在內的少數(shù)屬于自然壟斷的國企，可能暫時不太適宜推行全局性的產權改革。要特別強調的是，對于大型和特大型國有企業(yè)，產權改革在較長時間里不會完全民營化，可能長期保持一種混合所有制狀態(tài)。關鍵要加快國有股的證券化，提高國有股的流動性，從而改進國有企業(yè)的治理結構。

附：國企改革的三個階段

改革開放特別是鄧小平南巡講話后，改革國有企業(yè)，發(fā)展私營經濟，建立市場經濟體系成為經濟改革的方向和目標。到目前為止我國的國企改革先后經歷了三個階段。

第一階段是整個80年代。由于當時在我國的所有制結構中，私營經濟已不復存在，集體經濟除農業(yè)外所占比重也不大，而國有經濟不僅占主導，而且數(shù)量上也占主體地位，絕大部分工商企業(yè)屬國家所有，國有企業(yè)的效益如何，直接決定了整個國民經濟的狀況；同時，當時的國有企業(yè)大都采取國有國營的模式，因此我們就把改革的側重點放在了國營企業(yè)上，提出了“搞活國營企業(yè)”的口號。其本質是在“改革、開放、搞活”的方針下，通過改革僵化的計劃經濟體制和對外開放，搞活整個國民經濟。

第二階段是90年代至本世紀初的國企改革。社會主義初級階段理論，特別是鄧小平南巡講話和中共十四大關于建立社會主義市場經濟新體制的理論，為人們觀察國企問題提供了新的理論依據(jù)。從社會主義市場經濟的角度來看待國有企業(yè)，發(fā)現(xiàn)原來的改革思路存在嚴重問題，因為在市場經濟條件下，國有企業(yè)作為微觀經濟主體，既存在國有企業(yè)之間的競爭，又存在國有企業(yè)和非國有企業(yè)之間的競爭。在這種情況下，政府作為宏觀經濟管理者應當把各種企業(yè)置于平等的競爭環(huán)境中。而在平等競爭中，一部分企業(yè)，當然也包括一部分國有企業(yè)，會由于各種原因被淘汰，這是經濟規(guī)律作用的必然結果。隨著認識的深化，國企改革的方針和政策開始了調整與完善。經過多年的改革，我國國民經濟的一個顯著特點就是形成了多種經濟成份相互并存共同發(fā)展的格局。

第三階段也應該是國企改革的最后階段，其核心問題是國企的退出問題。我們目前正處于這一階段，這也是“國進民退”問題的基本背景。國有企業(yè)的退出，是一個先分類，再逐步退出的過程。具體而言，首先是將國企分為競爭性國企與非競爭性國企兩大類，然后是競爭性國企的退出和非競爭性國企的改革同時進行。