薛善東

【摘 要】基層國土執(zhí)法監(jiān)察工作是國土資源管理工作中的一個重要環(huán)節(jié)，它肩負(fù)著保護(hù)土地資源和保障地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙重任務(wù)，關(guān)系到轄區(qū)廣大人民群眾的切身利益，在社會主義新農(nóng)村建設(shè)過程中起著重要作用，這一工作處理的是否得當(dāng)，直接關(guān)系到國土部門的對外形象。本文從當(dāng)前基層國土資源執(zhí)法監(jiān)察中存在的難點(diǎn)入手，分析產(chǎn)生問題的原因，提出對策和建議，希望對基層國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作能有所幫助。

【關(guān)鍵詞】基層國土資源；執(zhí)法；監(jiān)察；機(jī)制；體制；法制

1.基層存在的矛盾與問題

近幾年來，通過對土地市場清理整頓，各級人民政府依法行政的意識有所提高，土地市場運(yùn)轉(zhuǎn)秩序有所好轉(zhuǎn)，土地違法現(xiàn)象得到了一定程度的遏制，但基層國土資源違法案件仍然屢抓不絕、屢禁不止。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.1違法占用耕地案件數(shù)量呈現(xiàn)上升趨勢

主要是國土資源部門的涉農(nóng)收費(fèi)（包括耕地開墾費(fèi)、耕地復(fù)墾費(fèi)等）取消之后，農(nóng)村村民建房只收取少量的工本費(fèi)、服務(wù)費(fèi)等。占用耕地與占用未利用地建房，國土資源部門在收費(fèi)上基本相同。許多群眾錯誤的認(rèn)為，占用耕地建房收費(fèi)減少了，國土資源部門在保護(hù)耕地上也放松了。而現(xiàn)行條件下國土資源執(zhí)法的手段不硬，農(nóng)村村民亂占耕地建房的違法成本普遍不高，導(dǎo)致違法占用耕地案件屢禁不止。僅2012年，全縣就發(fā)生農(nóng)村村民濫占耕地建房的違法案件百余起。

1.2鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府及領(lǐng)導(dǎo)違法、村干部違法比例攀升

據(jù)統(tǒng)計(jì)，近三年來，在全縣發(fā)生的土地違法案件中，除農(nóng)民建房的違法案件外，85%以上的土地違法案件都與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府有關(guān)。另外，有部分的村干部法律意識淡薄，以調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為借口，自己參與或暗中支持村民占用耕地甚至基本農(nóng)田發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)，往往帶動一片村民競相效仿，侵占了大量的耕地。

1.3非法轉(zhuǎn)讓集體土地違法案件數(shù)量逐年增加

一宗集體辦理出讓手續(xù)，審批過程相當(dāng)復(fù)雜，所需辦證費(fèi)用高。為躲避辦理出讓手續(xù)，違法用地單位往往與集體土地所有者私下簽訂轉(zhuǎn)讓協(xié)議，不到國土部門辦理用地手續(xù)，導(dǎo)致非法轉(zhuǎn)讓集體土地違法行為發(fā)生。

1.4違反規(guī)劃的土地違法案件比例偏高

從我縣的情況來看，近幾年來，土地違法案件主要發(fā)生在城鄉(xiāng)結(jié)合部、公路兩側(cè)等交通較為便利的地段。其中，不符合土地利用總體規(guī)劃的違法案件占到八成以上。

2.產(chǎn)生的原因

2.1執(zhí)法環(huán)境不優(yōu)

（1）群眾法律意識有待進(jìn)一步提高。

雖然群眾法律意識較以前有了提高，知道運(yùn)用法律手段保護(hù)自己的合法權(quán)益，但是社會中還是存在一部分群眾，對政府的指導(dǎo)以及政策等理解不到位，對執(zhí)法的工作正常進(jìn)行帶來一定的阻撓。

（2）部分鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村的領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識不到位。

一些鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）領(lǐng)導(dǎo)不能正確處理好依法辦事與發(fā)展經(jīng)濟(jì)兩者之間的關(guān)系，不能正確認(rèn)識到依法辦事與發(fā)展經(jīng)濟(jì)的客觀聯(lián)系，在主觀思想認(rèn)識上對執(zhí)法工作產(chǎn)生輕視主義。

（3）執(zhí)法監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)不夠健全。

雖然縣局制定并下發(fā)了動態(tài)巡查制度，要求各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）國土所定期在轄區(qū)內(nèi)組織動態(tài)巡查，發(fā)現(xiàn)違法行為及時(shí)處理、上報(bào)。但是由于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）所客觀巡查能力的限制，以及縣國土局實(shí)行垂直管理，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府對國土管理工作的重視程度降低，管理土地工作的積極性不高。

（4）執(zhí)法容易受人際關(guān)系和行政干預(yù)的影響，基層國土資源執(zhí)法監(jiān)察人員往往都是土生土長的本地人，在自己熟悉的區(qū)域內(nèi)執(zhí)法，熟人朋友很多，往往一個違法案件剛剛下達(dá)處罰告知書，甚至是在調(diào)查取證階段，各種“關(guān)系”、“招呼”就來了。面對強(qiáng)大的行政干預(yù)，堅(jiān)持原則只是空談，導(dǎo)致行政處罰難以到位。

2.2執(zhí)法手段不硬

2.2.1對違法行為制止難

根據(jù)土地管理法第八十三條的規(guī)定，國土資源部門對土地違法行為有制止權(quán)，但缺乏實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行的有效手段。對于正在實(shí)施的土地違法行為，國土執(zhí)法監(jiān)察人員只能是現(xiàn)場宣傳教育，明確責(zé)任，交待后果，并下達(dá)責(zé)令停止違法行為通知書。如果違法者不聽制止，仍然繼續(xù)其違法行為，國土執(zhí)法監(jiān)察部門沒有相應(yīng)的措施和辦法，只能是看著其繼續(xù)違法，直至違章建筑形成。國土執(zhí)法監(jiān)察人員只能按法定程序落實(shí)處罰措施，再申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，時(shí)效性太差，與及時(shí)制止、拆除相矛盾，使得我們的執(zhí)法活動相當(dāng)被動。

2.2.2對違法案件執(zhí)行難

根據(jù)現(xiàn)行土地管理法律、法規(guī)和行政處罰法的程序規(guī)定，一般的土地違法案件查處起來少則二、三個月，多則半年一年才能結(jié)案。時(shí)間一長，自然給土地違法案件的執(zhí)行帶來難度，違法建筑基本上已建成。特別是需要強(qiáng)制執(zhí)行的案件，必須依法申請人民法院執(zhí)行。但實(shí)際上人民法院對強(qiáng)制執(zhí)行的案件往往也是久拖不下，加上強(qiáng)制執(zhí)行的費(fèi)用按要求由違法者承擔(dān)，實(shí)際上都是國土部門承擔(dān)，所以強(qiáng)制執(zhí)行也不可能完全解決問題，形成“法要違，房照修”的不利局面。

3.對策和建議

3.1加強(qiáng)法制建設(shè)

3.1.1完善法律法規(guī)，提高可操作性

一是對農(nóng)村村民非法占地建房的處罰措施過嚴(yán)，建議修改：對符合土地利用總體規(guī)劃或超占面積不大的給予經(jīng)濟(jì)處罰，并責(zé)令其完善用地手續(xù)；對不符合土地利用總體規(guī)劃或超占面積過大者，再要求拆除。

二是賦予國土資源執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu)必要的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，包括當(dāng)場拆除違法建筑、沒收施工設(shè)備和材料以及查封、扣押、凍結(jié)銀行帳號等方面的權(quán)力。

3.1.2切實(shí)加大宣傳教育力度

采取多種形式，如發(fā)放宣傳資料、舉辦法律講座、在電視臺設(shè)立土地宣傳專欄等，廣泛深入宣傳國土資源管理的法律、法規(guī)。尤其是要強(qiáng)化對鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村兩級領(lǐng)導(dǎo)的土地宣傳教育。對一些重大、典型的國土資源違法案件給予通報(bào)、曝光，充分發(fā)揮警示、震懾作用。

3.2加強(qiáng)體制建設(shè)

（1）建立獨(dú)立于國土資源行政管理機(jī)關(guān)以外，向國土資源部直接負(fù)責(zé)的執(zhí)法監(jiān)察體系。

（2）設(shè)立國土公安，賦予國土資源執(zhí)法監(jiān)察部門以必要的強(qiáng)制手段。建議在縣級國土資源部門設(shè)立國土公安，授予傳喚、審訊、偵察、刑拘、強(qiáng)制執(zhí)行等權(quán)力，以解決國土資源違法案件取證難、制止難、執(zhí)行難等問題，有效打擊國土資源違法行為。

（3）認(rèn)真搞好執(zhí)法監(jiān)察人員的培訓(xùn)，提高隊(duì)伍素質(zhì)。每年組織一次集中學(xué)習(xí)培訓(xùn)，并認(rèn)真組織考試。通過鼓勵自學(xué)、相互交流、以會代訓(xùn)等方式不斷提高整個隊(duì)伍的素質(zhì)，努力建設(shè)一支政治素質(zhì)強(qiáng)、業(yè)務(wù)水平精、思想作風(fēng)正、嚴(yán)格執(zhí)法、敢于執(zhí)法的基層執(zhí)法監(jiān)察隊(duì)伍。

3.3加強(qiáng)機(jī)制建設(shè)

3.3.1加強(qiáng)土地管理責(zé)任考核，實(shí)行行政一把手負(fù)責(zé)制

把國土資源工作作為考核、提拔干部的重要參數(shù)和依據(jù)。實(shí)行一把手負(fù)責(zé)制，并層層簽訂責(zé)任狀，讓第一責(zé)任人切實(shí)擔(dān)負(fù)起責(zé)任，嚴(yán)格責(zé)任追究，對工作不力，職責(zé)不到位的堅(jiān)決不提拔，并嚴(yán)肅處理。對轄區(qū)內(nèi)有重大土地違法案件發(fā)生的，實(shí)行年度工作一票否決。

3.3.2進(jìn)一步完善執(zhí)法監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)，堅(jiān)持走預(yù)防為主，防查結(jié)合的路子

加強(qiáng)縣、鄉(xiāng)、村、組四級監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，聘請村、組土地監(jiān)察信息員，并給予適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)報(bào)酬?？h與鄉(xiāng)、村、組層層簽訂《土地監(jiān)察責(zé)任狀》，實(shí)行縣執(zhí)法監(jiān)察大隊(duì)人員包片，國土所人員包鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），村組人員具體負(fù)責(zé)本村組的土地監(jiān)察責(zé)任制，使全縣的土地都處于監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)的控制之下，并定期組織巡查，重點(diǎn)區(qū)域重點(diǎn)巡查，把動態(tài)巡查工作切切實(shí)實(shí)落實(shí)到實(shí)處。

3.3.3建立全程監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)土地批前、批中、批后的管理

批前管理是指執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu)參與建設(shè)用地的定點(diǎn)選址，提出執(zhí)法監(jiān)察選址意見，使用地選址更科學(xué)合理，防止選址后因征地難而引發(fā)的變更用地、重新報(bào)批等一系列問題；批中管理是指執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu)應(yīng)參與重大業(yè)務(wù)的集體會審，以及時(shí)掌握本局主要業(yè)務(wù)的運(yùn)行情況，使監(jiān)察工作有的放矢；批后管理主要是對已批準(zhǔn)的用地項(xiàng)目實(shí)行跟蹤監(jiān)控，防止出現(xiàn)批少占多、批甲占乙、非法轉(zhuǎn)讓等違法現(xiàn)象發(fā)生。

3.3.4建立規(guī)范機(jī)制

在國土資源執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu)內(nèi)部建立規(guī)范的內(nèi)部管理機(jī)制，主要是制定一系列工作制度，并落實(shí)到實(shí)處，以杜絕人情案，公正執(zhí)法，把廉政和勤政統(tǒng)一起來。

4.結(jié)論

國土資源執(zhí)法監(jiān)察是國土資源管理的前沿陣地，是維護(hù)國土資源正常秩序的重要保證，因此我們必須不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，積極推進(jìn)思路創(chuàng)新，創(chuàng)新思維、面對新形勢、新情況、新問題，我們必須進(jìn)一步把握新形勢，研究新情況，突破新問題，推動國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作的順利開展。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體系建立的不斷完善與推進(jìn)，國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作任務(wù)的艱巨性責(zé)令我們必須與時(shí)俱進(jìn)，開拓創(chuàng)新，努力提高執(zhí)法效能，為經(jīng)濟(jì)社會的健康快速發(fā)展作出新的貢獻(xiàn)。

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