文/周堅(jiān) 劉曉露

站在制度實(shí)施新的起點(diǎn)上，建立科學(xué)合理的養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制，既是保障城鄉(xiāng)居民老年基本生活的客觀需要，也是制度自我完善、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的應(yīng)有之義

浙江省城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度自2010年起全面實(shí)施，覆蓋范圍涵蓋了全省符合條件的城鄉(xiāng)居民，待遇結(jié)構(gòu)主要由基礎(chǔ)養(yǎng)老金、個(gè)人賬戶養(yǎng)老金和繳費(fèi)年限養(yǎng)老金三部分組成。三部分待遇中，個(gè)人賬戶養(yǎng)老金和繳費(fèi)年限養(yǎng)老金主要受參保人個(gè)人繳費(fèi)多少、年限長短影響，在一定程度上是確定值；基礎(chǔ)養(yǎng)老金作為完全由政府提供的普惠性養(yǎng)老金項(xiàng)目，具有較強(qiáng)的調(diào)整操作性，特別是目前只規(guī)定了全省最低標(biāo)準(zhǔn)，具有較大的調(diào)整空間。而這種調(diào)整，正是政府責(zé)任和制度彈性的體現(xiàn)。

浙江省城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金從2010年的每人每月60元起步，經(jīng)兩次上調(diào)至目前的每人每月80元，兩年時(shí)間增長33%。由于享受人數(shù)巨大，從調(diào)整的幅度和金額總額看，步伐是大的，但是由于制度“低水平起步”的定位，基礎(chǔ)養(yǎng)老金每人每月80元的絕對(duì)額并不算高。從兩次調(diào)整的實(shí)踐看，存在以下問題：一是調(diào)整機(jī)制缺失，制度體系不完整。兩次調(diào)整都是政府以絕對(duì)額的方式專門發(fā)文，尚未建立合理的調(diào)整機(jī)制?；A(chǔ)養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制是城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的重要組成部分，調(diào)整機(jī)制的缺失已成為制度的最大短板。二是調(diào)整的目標(biāo)和幅度不確定，容易造成調(diào)整隨意性過大，不利于政府財(cái)政預(yù)算安排和統(tǒng)籌基金的籌集。三是調(diào)整過程不透明，容易引起參保人質(zhì)疑和非理性心理預(yù)期。因此，不論是基于完善制度體系實(shí)現(xiàn)保障城鄉(xiāng)居民老年基本生活的初衷，還是著眼于讓全體社會(huì)成員公平享有經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的終極目標(biāo)，建立基礎(chǔ)養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制都勢(shì)在必行。

基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平定位（以農(nóng)村居民為例）

城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)施的目的是保障城鄉(xiāng)居民老年基本生活。什么樣的水平能保障老年基本生活？答案是養(yǎng)老金能滿足基本生活支出?；趯?duì)老年生活特征和城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)施“初級(jí)”階段的考量，把滿足基本生活支出的下限設(shè)定為滿足食品、衣著支出，上限設(shè)定為滿足食品、衣著和醫(yī)療支出。①根據(jù)2012年《浙江統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)測(cè)算，2007年-2011年農(nóng)村居民食品、衣著支出占生活消費(fèi)支出的比例分別為43%、44%、44%、42%、45%，5年平均值為44%；農(nóng)村居民食品、衣著和醫(yī)療支出占生活消費(fèi)支出的比例分別為50%、51%、52%、50%、53%，5年平均值為51%。因此，能滿足農(nóng)村居民基本生活支出的養(yǎng)老金適宜水平在農(nóng)村居民人均生活消費(fèi)支出的44%—51%區(qū)間。如果換算成合意替代率，2007年-2011年農(nóng)村居民人均生活消費(fèi)支出占人均純收入的比例分別為77%、76%、74%、74%、74%，5年平均值為75%，所以城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金合意替代率為33%—38%（75%×44%-75%×51%），即城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金占農(nóng)村居民人均純收入達(dá)到33%-38%時(shí)，可以保障老年基本生活。按照目前的待遇結(jié)構(gòu)和政府財(cái)政承受能力，基礎(chǔ)養(yǎng)老金約占城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金的一半，即基礎(chǔ)養(yǎng)老金合意替代率的下限為15%左右。2011年浙江省農(nóng)村居民人均純收入為13071元，基礎(chǔ)養(yǎng)老金的適宜水平下限為163元。

調(diào)整機(jī)制的設(shè)計(jì)

目前浙江省城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)為每人每月80元，和上面確定的適宜水平相比還有較大的差距。從政府支出方面看，2012年全省基礎(chǔ)養(yǎng)老金總支出47.89億元，僅占浙江省生產(chǎn)總值的0.14%和財(cái)政總收入的0.7%；城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)全省各級(jí)財(cái)政補(bǔ)助共計(jì)66.1億元，僅占浙江省生產(chǎn)總值的0.2%和財(cái)政總收入的1%②。因此，要實(shí)現(xiàn)上述調(diào)整目標(biāo)，可以選擇“兩步走”的調(diào)整機(jī)制設(shè)計(jì)：第一步，定幅調(diào)整，按照每年一定比例在五年內(nèi)使基礎(chǔ)養(yǎng)老金快增至適宜水平，即合意替代率水平，實(shí)現(xiàn)保障城鄉(xiāng)居民老年基本生活；第二步，指數(shù)化調(diào)整，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、收入提高、物價(jià)浮動(dòng)等因素動(dòng)態(tài)調(diào)整基礎(chǔ)養(yǎng)老金，實(shí)現(xiàn)靜態(tài)替代率基本保持不變。

（一）定幅調(diào)整機(jī)制

根據(jù)調(diào)整機(jī)制的設(shè)計(jì)，五年內(nèi)基礎(chǔ)養(yǎng)老金要調(diào)整至適宜水平。浙江省第十三次黨代會(huì)報(bào)告中提出，今后五年內(nèi)農(nóng)村居民人均純收入要達(dá)到22000元左右，可以測(cè)算出五年后基礎(chǔ)養(yǎng)老金適宜水平為275元（22000×15%/12）左右。所以，在未來五年內(nèi)，可采取每年基礎(chǔ)養(yǎng)老金遞增22%左右的定幅調(diào)整機(jī)制，使基礎(chǔ)養(yǎng)老金逐步增至適宜水平。

（二）指數(shù)化調(diào)整機(jī)制

養(yǎng)老金增至適宜水平后，要保持購買力不下降同時(shí)讓老年城鄉(xiāng)居民適度分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，必須通過指數(shù)化動(dòng)態(tài)調(diào)整基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平。由于具體國情和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，縱觀國際上的做法，各國選擇的養(yǎng)老金調(diào)整指數(shù)也各不相同，歸納起來主要有四種模式：一是選擇物價(jià)指數(shù)(消費(fèi)者價(jià)格指數(shù)CPI)作為調(diào)整指數(shù)，如美國。這種調(diào)整模式是基于抵御通貨膨脹對(duì)養(yǎng)老金的侵蝕，它能夠使養(yǎng)老金實(shí)際購買力始終維持在領(lǐng)取初期的水平，但不能隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展、勞動(dòng)年齡段人口收入提高而提高，屬于較為保守的調(diào)整指數(shù)。二是選擇工資增長率作為調(diào)整指數(shù)，如德國（1957年-1998年）。這種調(diào)整模式可以進(jìn)一步分為按名義工資增長率調(diào)整和按實(shí)際工資增長率調(diào)整兩種類型，目的都是讓老年人口更加公平地分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，屬于較為激進(jìn)的調(diào)整指數(shù)。三是綜合物價(jià)指數(shù)和工資增長率作為調(diào)整指數(shù)，如瑞典、瑞士。這種調(diào)整模式是對(duì)上述兩種機(jī)制的綜合，在抵御通貨膨脹和分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果之間尋求平衡，屬于中等保障程度的調(diào)整指數(shù)。四是綜合物價(jià)指數(shù)、工資增長率以及浮動(dòng)調(diào)整因子（如繳費(fèi)人數(shù)變化、人口預(yù)期壽命）等多種因素設(shè)計(jì)調(diào)整指數(shù)，以更好地滿足養(yǎng)老保險(xiǎn)制度內(nèi)收支平衡和可持續(xù)發(fā)展的要求。日本、德國近年來對(duì)養(yǎng)老金制度的改革都試圖引入浮動(dòng)調(diào)整因子，但由于各種原因受阻于實(shí)踐。

基礎(chǔ)養(yǎng)老金的指數(shù)化調(diào)整，可以吸收國際養(yǎng)老金調(diào)整的經(jīng)驗(yàn)做法。在機(jī)制設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)把握兩條原則：一是調(diào)整指數(shù)適度原則。由于養(yǎng)老金增長的剛性，如果調(diào)整初期指數(shù)設(shè)定過高，在人口老齡化加劇的現(xiàn)實(shí)條件下，會(huì)給制度發(fā)展造成沉重負(fù)擔(dān)，到時(shí)再來削減指數(shù)，則可能影響參保人對(duì)制度的信心。二是調(diào)整方向單向性原則。社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的基本特征之一是福利性，從這個(gè)意義上講，調(diào)整應(yīng)該讓養(yǎng)老金水平保持不斷上升。當(dāng)發(fā)生通貨膨脹或勞動(dòng)年齡段人口收入水平上漲時(shí)，基礎(chǔ)養(yǎng)老金隨之向上調(diào)整；當(dāng)發(fā)生通貨緊縮或勞動(dòng)年齡段人口收入水平下降時(shí)，基礎(chǔ)養(yǎng)老金不隨之向下調(diào)整。

幾點(diǎn)思考

公平與效率。公平和效率之間的平衡，貫穿于養(yǎng)老保險(xiǎn)乃至整個(gè)社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)和實(shí)踐的始終。從本質(zhì)上看，養(yǎng)老保險(xiǎn)屬于再分配范疇，公平始終是制度最重要的建制理念和根本歸宿。但是養(yǎng)老保險(xiǎn)同樣也不能拒絕效率，只有最大程度地發(fā)揮養(yǎng)老保險(xiǎn)資源的效率，才能更好地維護(hù)和創(chuàng)造公平。作為政府提供的普惠性養(yǎng)老金項(xiàng)目，基礎(chǔ)養(yǎng)老金調(diào)整無疑有助于促進(jìn)制度的公平；但如果調(diào)整缺乏合理的機(jī)制設(shè)計(jì)，調(diào)整方式過于激進(jìn)或幅度過大，則不僅會(huì)削弱參保人多繳多得的積極性，還會(huì)增加基金財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，損害再分配的外部效率。因此，基礎(chǔ)養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制的設(shè)計(jì)應(yīng)建立在統(tǒng)籌考慮公平與效率的科學(xué)精算基礎(chǔ)之上。

政府責(zé)任與個(gè)人責(zé)任。城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的基本原則是個(gè)人、集體、政府合理分擔(dān)責(zé)任?；A(chǔ)養(yǎng)老金調(diào)整體現(xiàn)了政府對(duì)制度發(fā)展和參保人“既得受益權(quán)”的責(zé)任，但如果僅僅依賴政府的投入忽視參保人應(yīng)盡的責(zé)任，也會(huì)造成“他助”與“自助”的失衡，最終有損制度健康發(fā)展和參保人利益。所以，在對(duì)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的調(diào)整機(jī)制進(jìn)行思考的同時(shí)，也要多途徑鼓勵(lì)引導(dǎo)參保人在經(jīng)濟(jì)條件允許前提下多繳多得、長繳多得，讓城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)在各方責(zé)任分擔(dān)中獲得發(fā)展的源頭活水，真正發(fā)揮免除城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老后顧之憂的保障功能。

基金保值增值問題。城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶在制度實(shí)施之初就是實(shí)賬運(yùn)營，參保人個(gè)人繳費(fèi)、集體和政府補(bǔ)貼都計(jì)入個(gè)人賬戶，長期積累下來將是很大一筆資金。如果個(gè)人賬戶資金收益率過低，勢(shì)必影響未來養(yǎng)老金支付，進(jìn)而影響城鄉(xiāng)居民參保意愿和對(duì)制度的信心，同時(shí)加大財(cái)政兜底壓力，影響制度的健康發(fā)展。按照目前規(guī)定，城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶資金參照金融機(jī)構(gòu)人民幣一年期存款利率計(jì)息，高于活期存款計(jì)息收益率，但長期看仍然難以達(dá)到保值增值的目的。因此，盡管目前國內(nèi)外投資環(huán)境錯(cuò)綜復(fù)雜，投資收益難以估料，“老百姓保命錢”的高壓線又使得投資行為本身即是燙手的山芋，但保值增值的壓力將迫使利用市場(chǎng)和社會(huì)資源加強(qiáng)基金投資運(yùn)營成為不可避免的趨勢(shì)和選擇。一方面，要通過投資運(yùn)營，努力提高基金收益；另一方面，要健全監(jiān)管機(jī)制，加大監(jiān)管力度，在確保基金安全的前提下實(shí)現(xiàn)保值增值。