雷仲敏 周廣燕 邱立新

節(jié)能減排是我國較長一段時(shí)期內(nèi)著力推進(jìn)和實(shí)施的一項(xiàng)重大國家戰(zhàn)略，為此，國家有關(guān)部門從“十一五”以來分別從不同方面制訂了一系列的政策措施給予支持。節(jié)能減排政策評價(jià)就是通過對政策實(shí)施過程及其效果的評價(jià)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)節(jié)能減排政策執(zhí)行過程中存在的問題，促使決策者適時(shí)作出政策調(diào)整，改善政策執(zhí)行行為。

文獻(xiàn)檢索表明，目前對我國節(jié)能減排政策的政策屬性以及政策效應(yīng)進(jìn)行評價(jià)的文獻(xiàn)較少。特別是從公共政策屬性出發(fā)，運(yùn)用公共政策評價(jià)的思路和方法，對我國節(jié)能減排戰(zhàn)略的實(shí)施情況進(jìn)行政策效果評價(jià)的研究幾乎還是空白?，F(xiàn)有的評價(jià)研究大多僅僅關(guān)注政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，把政策目標(biāo)、政策影響和政策收益三個維度結(jié)合起來進(jìn)行綜合評價(jià)的文獻(xiàn)尚未看到。本文試圖從研究節(jié)能減排政策的公共政策屬性角度出發(fā)，運(yùn)用公共政策評價(jià)的理論和方法對我國節(jié)能減排政策進(jìn)行綜合評價(jià)。

一、理論框架和概念基礎(chǔ)

（一）節(jié)能減排政策的政策屬性

公共政策是政府等社會公共權(quán)威為實(shí)現(xiàn)社會目標(biāo)、解決社會問題而制定的公共行動計(jì)劃、方案和準(zhǔn)則，它具體表現(xiàn)為一系列的法令、策略、條例、措施等。公共政策應(yīng)包含以下四個方面的內(nèi)涵：第一，公共政策是一種公權(quán)決策行為，它不同于個人決策，而是面向全社會的公共決策；不同于一般的組織決策，而是一種政府決策；不是社會中的微觀決策，而是一種宏觀決策。第二，公共政策是一種公權(quán)選擇行為，政策主體以選擇那些能夠?qū)崿F(xiàn)社會價(jià)值目標(biāo)的行動方案為決策選擇準(zhǔn)則。第三，公共政策是政府等社會公共權(quán)威部門為解決特定時(shí)期內(nèi)的特定社會問題而作出的選擇，解決社會問題是政府的重要職責(zé)，因而也必然是政府公共政策的重要內(nèi)容。第四，公共政策是政府等社會公共權(quán)威機(jī)構(gòu)向全社會發(fā)布的行為準(zhǔn)則。公共政策作為一種行為規(guī)范和行為準(zhǔn)則，是保障社會價(jià)值目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的重要手段［1］［2］。

節(jié)能減排政策是政府為維護(hù)國家能源安全、綜合整治環(huán)境污染而制定和采取的以節(jié)約能源和減少污染物排放為目的的社會行為規(guī)范及行為準(zhǔn)則。由定義可以看出：節(jié)能減排政策是由政府制定的，不是社會某一個人或組織的決策，是一種政府行為。節(jié)能減排政策是以節(jié)約能源和減少污染物排放為目的而制定的，具有特定的價(jià)值取向，是為了滿足社會公眾的利益，而不是某個利益集團(tuán)的利益。節(jié)能減排政策是為解決我國當(dāng)前面臨的能源短缺和環(huán)境污染等特定社會問題而制定的，是政府通過立法程序頒布的一系列法律、條例、規(guī)范、辦法和通知等的總稱，包括財(cái)稅政策、投融資政策和價(jià)格政策等。

可見，節(jié)能減排政策完全具備公共政策所限定的四個屬性，是綜合協(xié)調(diào)多元化主體利益關(guān)系，促進(jìn)社會、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境可持續(xù)發(fā)展，以保障社會公眾利益為目的而制訂的。

（二）節(jié)能減排政策評價(jià)的內(nèi)涵與外延

政策評價(jià)亦稱政策評估，是政策執(zhí)行全過程中的一個重要環(huán)節(jié)。也是判斷政策是否調(diào)整、延續(xù)還是終止的重要依據(jù)，是政策運(yùn)行科學(xué)化的重要保障。從政策評價(jià)的內(nèi)容看，主要有政策方案可行性評價(jià)、政策執(zhí)行過程評價(jià)和政策預(yù)期效果評價(jià)等三個方面?；诠?jié)能減排政策的特點(diǎn)，本文將政策評價(jià)的著眼點(diǎn)放在政策效果評價(jià)上。政策效果一般包括直接效果、附帶效果、潛在效果和象征性效果。在公共政策評價(jià)中，政策效果評價(jià)主要包括以下內(nèi)容：公共政策預(yù)定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度、公共政策的非預(yù)期影響、投入公共政策的直接成本與間接成本和公共政策所取得的收益與投入成本之間的關(guān)系等［3］。根據(jù)節(jié)能減排的政策屬性，本文將節(jié)能減排政策評價(jià)的內(nèi)容限定為：政策目標(biāo)評價(jià)、政策影響評價(jià)和政策收益評價(jià)，并按照有無比較的分析框架來展開。

1.節(jié)能減排政策目標(biāo)評價(jià)

節(jié)能減排的政策目標(biāo)包括節(jié)能目標(biāo)和減排目標(biāo)。目標(biāo)評價(jià)主要檢驗(yàn)節(jié)能減排政策的政策產(chǎn)出與預(yù)期目標(biāo)的吻合程度，從目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況來反映節(jié)能減排政策效果。其手段為通過對政策目標(biāo)預(yù)期值和政策最終目標(biāo)實(shí)現(xiàn)值進(jìn)行比較，來綜合分析評價(jià)節(jié)能減排政策的各指標(biāo)完成情況；目的是檢驗(yàn)?zāi)芊裢瓿伞笆晃濉币?guī)劃的節(jié)能減排目標(biāo)。

2.節(jié)能減排政策影響評價(jià)

節(jié)能減排的政策影響是通過政策手段促使資源產(chǎn)出效率和環(huán)境產(chǎn)出效率發(fā)生變化。資源產(chǎn)出效率和環(huán)境產(chǎn)出效率能夠描述和反映經(jīng)濟(jì)與環(huán)境、資源的關(guān)系，能從資源產(chǎn)出和環(huán)境產(chǎn)出兩個角度來科學(xué)地衡量節(jié)能減排政策的效果。政策影響評價(jià)是通過比較政策評價(jià)期內(nèi)資源產(chǎn)出效率和環(huán)境產(chǎn)出效率的變化來衡量檢驗(yàn)政策效果執(zhí)行的。

3.節(jié)能減排政策收益評價(jià)

節(jié)能減排政策收益評價(jià)是通過比較政策評價(jià)期內(nèi)政策凈收益的大小來反映節(jié)能減排政策的宏觀效果。根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)分析評價(jià)的基本理論和方法，首先需要確定節(jié)能減排政策費(fèi)用-效益的基本構(gòu)成。

節(jié)能減排政策費(fèi)用。節(jié)能減排政策的政策費(fèi)用包括直接費(fèi)用和間接費(fèi)用兩類。直接費(fèi)用包括節(jié)能減排專項(xiàng)資金投入、稅收優(yōu)惠和政策性耗費(fèi)支出三部分。間接費(fèi)用包括工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整專項(xiàng)資金、低耗能產(chǎn)業(yè)培育的投入資金。其中：節(jié)能減排專項(xiàng)資金投入主要包括中央和地方政府財(cái)政安排的節(jié)能節(jié)水專項(xiàng)資金、污染減排專項(xiàng)資金。稅收優(yōu)惠是節(jié)能減排政策重要的投入組成，包括國家為支持資源綜合利用產(chǎn)品和環(huán)保產(chǎn)業(yè)、新能源行業(yè)而制定的給予減免稅等稅收優(yōu)惠政策造成的稅收減免數(shù)額。政策性耗費(fèi)支出主要指政策的制定費(fèi)用和實(shí)施節(jié)能減排政策的相關(guān)行政事業(yè)費(fèi)用支出。政策制定費(fèi)用包括政策出臺前的所有支出，如社會調(diào)查支出、資料分析支出、政策設(shè)計(jì)支出以及與政策制定相關(guān)的各種費(fèi)用支出；實(shí)施節(jié)能減排政策的行政事業(yè)費(fèi)用支出指各行政單位為保證節(jié)能減排政策順利實(shí)施而付出的費(fèi)用，包括政府工作人員工資等各項(xiàng)行政支出。

節(jié)能減排政策效益。節(jié)能減排政策效益包括節(jié)能的政策效益和減排的政策效益，這兩種政策效益又有直接效益和間接效益之分。節(jié)能政策直接效益一方面體現(xiàn)在節(jié)約單位能源創(chuàng)造的國民財(cái)富增長上，另一方面體現(xiàn)在單位能源開發(fā)所需要的投資；間接效益則包括全社會為實(shí)現(xiàn)節(jié)約單位能源所需要的平均投資額和為治理單位能源排放污染物所需要的投資。減排政策的直接效益包括減少單位排放污染物所造成的經(jīng)濟(jì)損失以及資源綜合利用所創(chuàng)造的收益；間接效益則包括全社會為實(shí)現(xiàn)減少單位污染物排放所需要的平均投資額［4］。

二、實(shí)證分析：山東省“十一五”時(shí)期的節(jié)能減排政策評價(jià)

（一）評價(jià)指標(biāo)體系

本文在參照和借鑒國內(nèi)外有關(guān)公共政策評價(jià)指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，根據(jù)《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》提出的節(jié)能減排目標(biāo)，分別從政策目標(biāo)、政策影響和政策收益三個方面設(shè)計(jì)了由3個一級指標(biāo)、4個二級指標(biāo)和13個三級指標(biāo)所組成的節(jié)能減排政策評價(jià)的指標(biāo)體系，見表1。

（二）數(shù)據(jù)來源及計(jì)算依據(jù)

1.基礎(chǔ)數(shù)據(jù)來源

（1）基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)直接來自《山東省統(tǒng)計(jì)年鑒》、《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》、《環(huán)境公報(bào)》和《環(huán)境年報(bào)》。其他數(shù)據(jù)根據(jù)專業(yè)學(xué)術(shù)報(bào)告、專家調(diào)查和政府網(wǎng)站歸納整理得出的。其中：2009年的部分?jǐn)?shù)據(jù)和2010年的全部數(shù)據(jù)為根據(jù)趨勢預(yù)測出的數(shù)據(jù)。其他數(shù)據(jù)基礎(chǔ)見表2。

表1 節(jié)能減排政策評價(jià)指標(biāo)體系

表2 單位能耗污染物排放系數(shù)（千克/噸標(biāo)煤）

（2）政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)度的計(jì)算。依據(jù)政策目標(biāo)實(shí)際值，取2005年為基準(zhǔn)年，2010年為目標(biāo)年，除單位GDP能耗按山東省“十一五”規(guī)劃的細(xì)化目標(biāo)外，其余的指標(biāo)每年的變化情況按平均法獲得，可得出2006-2010年的指標(biāo)的目標(biāo)值，定義目標(biāo)實(shí)現(xiàn)度為指標(biāo)的實(shí)際值與指標(biāo)目標(biāo)值的比值，可得出2005-2010年的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)度。其中：萬元工業(yè)增加值用水量取值為規(guī)模以上工業(yè)萬元工業(yè)增加值用水量；節(jié)能量為全省重點(diǎn)考核的千戶重點(diǎn)用能工業(yè)企業(yè)主要產(chǎn)品生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)的節(jié)能。

（3）政策影響指標(biāo)的計(jì)算依據(jù)。以2005年為基年，效率差依據(jù)報(bào)告年的效率和基年效率作差得到，2009、2010年為預(yù)測數(shù)據(jù)。

2.政策費(fèi)用—效益指標(biāo)的計(jì)算

（1）政策費(fèi)用的構(gòu)成及計(jì)算依據(jù)。根據(jù)前文中已經(jīng)提到政策費(fèi)用的構(gòu)成，鑒于數(shù)據(jù)的可獲得性，本文的政策費(fèi)用僅考慮專項(xiàng)支出和稅收減免兩部分。其中專向支出數(shù)據(jù)來自于山東省財(cái)政廳的2006-2010年的《關(guān)于山東省2009年預(yù)算執(zhí)行情況和2010年預(yù)算草案的報(bào)告》等報(bào)告，稅收減免數(shù)據(jù)來自于山東省經(jīng)濟(jì)和信息委員會2006-2009年全省資源綜合利用和環(huán)保產(chǎn)業(yè)情況等通報(bào)。

（2）政策效益的構(gòu)成及計(jì)算依據(jù)。由于節(jié)能減排政策的綜合實(shí)施，減少了能源消耗和污染物排放，因而一方面減少了為實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排所需要的直接投資，另一方面也減少了污染物造成的經(jīng)濟(jì)損失。本文主要采用已有的歷史數(shù)據(jù)和他人的研究成果數(shù)據(jù)，利用直接市場法來對環(huán)境價(jià)值進(jìn)行衡量。按直接市場法估算的二氧化硫排放的污染治理費(fèi)用，高估計(jì)值為8000元/噸，低估計(jì)值為3300元/噸，本文取其兩者的平均值即單位二氧化硫的治理費(fèi)用為5650元。燃用我國1噸煤炭產(chǎn)生氮氧化合物為9.08千克，氮氧化合物的經(jīng)濟(jì)損失按酸雨損失中二氧化硫占90%，氮氧化合物占10%推算得出；煙塵的經(jīng)濟(jì)損失是以1993年我國煙塵污染損失60億元為參照，考慮了價(jià)格指數(shù)折算成2000年的煙塵污染損失為373.33元/噸。單位污染物治理費(fèi)用見表3。

表3 單位能耗污染物治理費(fèi)用（元/噸）

按照“十一五”規(guī)劃的節(jié)能減排目標(biāo)，根據(jù)效益不能重復(fù)計(jì)算的原則，考慮到削減化學(xué)需氧量產(chǎn)生的效益已被包含在減排污水產(chǎn)生的效益中，因此，減排效益僅包括減排二氧化硫、污水和固體廢棄物這三部分效益：

第一，節(jié)能效益。根據(jù)國家發(fā)展和改革委員會能源研究所關(guān)于《節(jié)能及可再生能源發(fā)展基金研究》的研究報(bào)告：每形成一噸標(biāo)準(zhǔn)煤節(jié)能能力的投資需求為1500元，也就是說全社會為節(jié)約單位能源所需要的平均投資額為1500元/噸標(biāo)準(zhǔn)煤①。根據(jù)我國的一次能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)：煤炭比重約為70%，石油比重約為20%，天然氣比重約為3%，其他一次能源比重約為7%。參照單位能耗污染物排放系數(shù)表（表2），可以估算出每治理單位能源排放污染物所需要的投資為130.08元。另根據(jù)單位煤炭的投資費(fèi)用為524元/噸標(biāo)煤，油氣的單位投資費(fèi)用為4000元/噸標(biāo)煤，由一次能源消費(fèi)構(gòu)成可計(jì)算得出單位標(biāo)煤開發(fā)所需要的投資為1166.8元。

第二，減排二氧化硫效益。根據(jù)國務(wù)院批復(fù)的《兩控區(qū)酸雨和二氧化硫污染防治“十五”計(jì)劃》提出的投資967億元，建設(shè)二氧化硫綜合治理項(xiàng)目550項(xiàng)，形成二氧化硫削減能力387萬噸/年的有關(guān)數(shù)據(jù)，估算每削減1噸二氧化硫需2.5萬元②的平均投資額。

第三，減排污水效益。據(jù)有關(guān)學(xué)者就污水排放對人體健康、漁業(yè)、農(nóng)業(yè)等造成的危害而導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)損失的研究結(jié)果：山東省2005年污水造成的經(jīng)濟(jì)損失達(dá)356.98億元［23］，當(dāng)年山東省污水排放量為280377萬噸，即每排放一噸污水造成的經(jīng)濟(jì)損失為0.0013萬元。每削減1噸化學(xué)需氧量按4.4815萬元③的平均投資額計(jì)算。污水經(jīng)處理后，污水排放量的減少會消除污水排放造成的經(jīng)濟(jì)損失。同時(shí)，污水經(jīng)處理后的水能被作為中水使用，主要用于工業(yè)用水或者綠化使用，這可進(jìn)一步減少潔凈自來水的耗費(fèi)。因此，本文減排污水收益既包括避免污水造成的損失所反映的收益，也包括節(jié)水收益。關(guān)于再生水的定價(jià)，北京市再生水定價(jià)為1.00元/立方米，另外有學(xué)者對西安市的再生水定價(jià)做了研究，優(yōu)惠的再生水利率按4%測算，則再生水的近期價(jià)格為1.55元/立方米，遠(yuǎn)期價(jià)格為1.37元/立方米［5］。本文參照上述研究結(jié)果，取三者的平均值作為再生水的影子價(jià)格1.31元/立方米。污水集中處理量=廢水排放量*污水集中處理率，取污水回用率為20%。

第四，工業(yè)固體廢棄物減排效益。據(jù)學(xué)者對山東省環(huán)境污染損失的評估研究：山東省2005年工業(yè)固體廢棄物為9175萬噸，測算出工業(yè)固體廢棄物造成的經(jīng)濟(jì)損失達(dá)95.31億元［6］，取一噸工業(yè)固體廢棄物造成0.01萬元損失計(jì)。工業(yè)固體廢棄物綜合利用創(chuàng)造的國民經(jīng)濟(jì)財(cái)富，可根據(jù)固體廢棄物利用效率和固體廢棄物綜合利用量來測算。

政策費(fèi)用—效益構(gòu)成見表4，其中社會折現(xiàn)率i=10%。

3.評價(jià)方法

參照專家意見，本文采取等權(quán)重法對各指標(biāo)賦權(quán)，然后運(yùn)用內(nèi)插打分法對各指標(biāo)進(jìn)行無量綱處理來確定各指標(biāo)的得分，最后采用綜合指數(shù)法來計(jì)算總評分，根據(jù)分值的大小來對節(jié)能減排政策進(jìn)行評價(jià)。得分情況見表5。

表4 歷年來政策費(fèi)用-效益構(gòu)成表 單位：億元

表5 節(jié)能減排政策績效評價(jià)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化數(shù)值

三、評價(jià)結(jié)果分析

（一）總體效果評價(jià)

依據(jù)表5中的評價(jià)結(jié)果，利用折線圖可以描述出山東省節(jié)能減排政策從2006年到2010年的績效曲線，如圖1所示。

從圖1我們可以看出，山東省“十一五”時(shí)期節(jié)能減排政策總體績效大于0，且呈不斷提高的趨勢，可以說明政策的實(shí)施產(chǎn)生了良好的效果，而且效果越來越好。2006年、2007年和2008年的政策績效值分別為1.09、4.15和4.83，預(yù)計(jì)到2009年和2010年政策績效值分別能達(dá)到7.02和8.06。與2006年相比，2008年政策績效是2006年的4.43倍，到2010年政策績效能達(dá)到2006年的6.39倍。

（二）專項(xiàng)效果評價(jià)

1.政策目標(biāo)

“十一五”時(shí)期政策目標(biāo)變化情況見表6，政策目標(biāo)效果圖見圖2。從圖2中可以看出，“十一五”時(shí)期的五年間，2006年、2007年和2008年政策績效值分別為3.27、2.50和4.25，預(yù)計(jì)到2009年和2010年政策績效值分別為6.86和7.52。與2006年相比，2008年的政策績效值是2006年的1.30倍，到2010年績效值預(yù)計(jì)能達(dá)到2006年的2.3倍，預(yù)計(jì)2010年目標(biāo)完成情況最好。

表6 政策目標(biāo)指標(biāo)實(shí)際值、目標(biāo)值和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)度變化表

從節(jié)能減排總目標(biāo)完成情況來看，截至2008年，萬元生產(chǎn)總值能耗、萬元工業(yè)增加值用水量、二氧化硫排放量、化學(xué)需氧量排放量和污水集中處理率這五項(xiàng)指標(biāo)已實(shí)現(xiàn)了節(jié)能減排目標(biāo)，占目標(biāo)指標(biāo)總數(shù)的83.33%；預(yù)計(jì)到2010年，僅有萬元工業(yè)增加值用水量、二氧化硫排放量、化學(xué)需氧量排放量、污水集中處理率四項(xiàng)指標(biāo)能實(shí)現(xiàn)“十一五”規(guī)劃目標(biāo)，占目標(biāo)指標(biāo)總數(shù)的66.67%。從各年度指標(biāo)完成情況上來看，2006年僅完成6項(xiàng)考核指標(biāo)中的1項(xiàng)，2007年完成了3項(xiàng)，2008年完成5項(xiàng)，預(yù)計(jì)2009、2010年能各完成四項(xiàng)，這五年分別完成6項(xiàng)指標(biāo)的16.67%、50%、83.33%、66.67%和66.67%。可見2008年節(jié)能減排政策目標(biāo)完成情況最好。

從單個指標(biāo)的歷史縱向比較來看：對于萬元生產(chǎn)總值能耗指標(biāo)來說，2005-2010年萬元生產(chǎn)總值能耗呈逐年下降的趨勢，節(jié)能減排政策的實(shí)施基本實(shí)現(xiàn)了預(yù)期效果。據(jù)預(yù)測，2010年萬元生產(chǎn)總值能耗為0.99，比2005年降低22.66%，從宏觀上已實(shí)現(xiàn)山東省“十一五”規(guī)劃提出的“到2010年萬元生產(chǎn)總值能耗降至1噸標(biāo)準(zhǔn)煤/萬元以下，降低22%”的最終目標(biāo)。

對于萬元工業(yè)增加值用水量指標(biāo)來說，“十一五”時(shí)期萬元工業(yè)增加值用水量逐年降低，節(jié)能減排政策的實(shí)施實(shí)現(xiàn)了節(jié)水的效果。據(jù)預(yù)測2010年萬元工業(yè)增加值用水量為19.86立方米，比2005年降低29.37%，能實(shí)現(xiàn)萬元工業(yè)增加值用水量降到20立方米以下的目標(biāo)。從五年的數(shù)據(jù)中可以看出，只有2007年沒有實(shí)現(xiàn)年度目標(biāo)，可見萬元工業(yè)增加值用水量指標(biāo)完成情況較好。

對于二氧化硫和化學(xué)需氧量指標(biāo)來說，從2006年到2010年，化學(xué)需氧量和二氧化硫排放總量都呈逐年下降的趨勢，預(yù)計(jì)到2010年二氧化硫和化學(xué)需氧量排放總量為148.46萬噸和61.75萬噸，與2005年相比分別下降了25.88%和19.81%，完成了下降20%和14.9%的目標(biāo)。

對于污水處理率指標(biāo)來說，山東省污水處理率在“十一五”時(shí)期呈逐漸提高的趨勢，預(yù)計(jì)到2010年能實(shí)現(xiàn)“十一五”規(guī)劃目標(biāo)。從年度變化情況上來看，雖然2006年和2007年沒有實(shí)現(xiàn)污水處理率不低于70%的目標(biāo)，但經(jīng)過污水處理廠的建成使用，污水處理率大大提高，“十一五”的后三年都實(shí)現(xiàn)了規(guī)劃目標(biāo)。

對于固體廢棄物綜合利用率指標(biāo)來說，預(yù)計(jì)到2010年固體廢棄物綜合利用率僅能達(dá)到93.06%，實(shí)現(xiàn)“十一五”規(guī)劃的不低于95%的目標(biāo)值仍有段距離。而且從2006年到2010年任何一年均沒有實(shí)現(xiàn)固體廢棄物綜合利用率達(dá)到95%的目標(biāo)，可見山東省在固體廢棄物利用方面的政策實(shí)施效果不好，應(yīng)調(diào)整固體廢棄物綜合利用相關(guān)政策。

2.政策影響

政策影響效果圖如圖3所示。從圖3中可以看出：“十一五”以來，節(jié)能減排政策的實(shí)施，政策影響總體效果呈現(xiàn)逐年增長的趨勢。下面分別對資源產(chǎn)出政策影響和環(huán)境保護(hù)影響分別作分析評價(jià)，政策影響情況見表7。

資源產(chǎn)出政策影響。由表7可以看出，在“十一五”最初的2005-2008年間，山東省能源資源產(chǎn)出效率和水資源產(chǎn)出效率總體均呈現(xiàn)出增長的趨勢。到2008年能源資源產(chǎn)出效率達(dá)到1.04億元/萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤，是2005年的1.33倍；2008年水資源產(chǎn)出效率為141.31元/立方米，是2005年的1.58倍。可見，節(jié)能減排政策促進(jìn)了能源資源產(chǎn)出效率和水資源產(chǎn)出效率的提高，節(jié)能減排政策取得了一定的成效。

表7 能源產(chǎn)出效率和環(huán)境產(chǎn)出效率變化表

環(huán)境保護(hù)政策影響。由表7可以看出，從2006年到2010年，除2006年單位固體廢棄物排放效率較2005年有所降低外，其余年份的單位污染物排放的效率均呈現(xiàn)出增長的趨勢，到2008年單位二氧化硫排放效率、單位化學(xué)需氧量排放效率、單位廢水排放效率和單位固廢排放效率分別增長到了2005年的1.99、1.90、1.31和1.19倍，總體單位污染物排放效率增長了1.58倍。尤其是單位二氧化硫排放的產(chǎn)出效率和單位化學(xué)需氧量排放的效率都得到了極大的提高。

3.政策收益

政策收益效果如圖4所示。從圖4可以看出，政策收益除2008年比2007年有輕微下滑外，政策收益效果基本上呈逐年上升的態(tài)勢。并且政策收益的折現(xiàn)值均大于或等于0，可見政策效益大于政策費(fèi)用，從經(jīng)濟(jì)角度看，節(jié)能減排政策是可行的。

四、結(jié)論

節(jié)能減排政策由于具備公共政策的政策屬性，可以用公共政策的理論和方法來進(jìn)行評價(jià)研究。實(shí)證分析表明：山東省“十一五”時(shí)期節(jié)能減排政策總體績效呈不斷提升趨勢；到“十一五”末期，除固體廢棄物綜合利用率指標(biāo)不能實(shí)現(xiàn)外，其余四個指標(biāo)都能完成“十一五”規(guī)劃提出的節(jié)能減排政策目標(biāo)；節(jié)能減排政策的實(shí)施使山東省能源資源產(chǎn)出效率和水資源產(chǎn)出效率都有了顯著提高，單位污染物排放效率得以提升；總體評價(jià)政策效益大于政策費(fèi)用。

注釋

①國家發(fā)展和改革委員會能源研究所，《節(jié)能及可再生能源發(fā)展基金研究》：按每形成一噸標(biāo)準(zhǔn)煤節(jié)能能力的投資需求為1500元測算。②二氧化硫減排兩成酸雨污染有所減輕——國務(wù)院批復(fù)《兩控區(qū)酸雨和二氧化硫污染防治“十五”計(jì)劃》：該“計(jì)劃”同時(shí)提出，將投資967億元，建設(shè)二氧化硫綜合治理項(xiàng)目550項(xiàng)，以形成二氧化硫削減能力387萬噸／年。（中國水網(wǎng) http：//news.h2o-china.com/society/wastewater/132761036978620_1.shtml）。③測算依據(jù)：2007年，山東省完成化學(xué)需氧量治理投資8.47億元，治理項(xiàng)目11個，削減化學(xué)需氧量1.89萬噸。（國家環(huán)?？偩止?jié)能減排核查組稱贊山東省污染減排工作。寧夏環(huán)保局http：//www.lxzhb.gov.cn/hjssxw）。

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