◎ 蘇明 程瑜

城市地下管線是城市重要的基礎(chǔ)設(shè)施，是城市的立足之本，是城市經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定的保證。本文從我國城市地下管線建設(shè)、運營及管理的規(guī)?，F(xiàn)狀，分析現(xiàn)行經(jīng)濟政策的支持力度及其存在的問題，為進一步完善我國城市地下管線經(jīng)濟政策提供現(xiàn)實依據(jù)。

（一）我國城市地下管線建設(shè)的規(guī)?，F(xiàn)狀

隨著我國城市化進程的不斷推進，城市地下管線的建設(shè)規(guī)模和水平不斷提高。1990～2010年間，我國城市化水平保持了較快的增長勢頭。同期，城市供水、排水（污水）、供氣和集中供熱等市政工程地下管線的建設(shè)水平也穩(wěn)步提升。截止2010年底，以上市政工程地下管線長度達到了135萬公里，每萬人管線長度為38.37公里。其中，供氣管道長度308680公里，供水管道長度539778公里，排水管道長度369553公里，供熱管道長度139173公里。城市建成區(qū)范圍內(nèi)管線密度由1990年的10.27公里/平方公里，提升到2010年的33.88公里/平方公里。2010年，每萬人城市供氣、供水和排水管道長度和管道密度均超過了城市道路長度。

（二）我國城市地下管線投融資制度變遷及其現(xiàn)行格局

建國以來，我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資經(jīng)歷著從傳統(tǒng)經(jīng)濟體制下財政主導(dǎo)型融資方式到市場經(jīng)濟體制下的多元化融資方式的轉(zhuǎn)變，城市基礎(chǔ)設(shè)施投資中各項資金來源的結(jié)構(gòu)發(fā)生了明顯的變化。這是我國漸進式經(jīng)濟體制改革的產(chǎn)物，是市場經(jīng)濟向縱深發(fā)展的必然要求，同時也契合了世界城市基礎(chǔ)設(shè)施融資模式發(fā)展的新趨勢。

1.傳統(tǒng)時期（新中國成立—1978年改革以前）——中央集中計劃融資模式

改革開放之前，由于我國實行計劃經(jīng)濟體制，城市基礎(chǔ)設(shè)施作為公共產(chǎn)品，長期以來一直由政府單獨提供，融資渠道單一，融資額度有限。政府包辦了幾乎所有城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資、建設(shè)、管理和運營，各級財政投資也就成了唯一的資金來源，這樣的投資模式一直持續(xù)到八十年代初。在城市基礎(chǔ)設(shè)施的財政性資金融通階段，地方財政實行統(tǒng)收統(tǒng)支，城市基礎(chǔ)設(shè)施投資作為城市固定資產(chǎn)投資的一部分，通過城市建設(shè)和城市財政預(yù)算計劃投資?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目列入基本建設(shè)項目，其投資列入財政支出預(yù)算，建設(shè)部門完全按照計劃進行建設(shè)。因此，基礎(chǔ)設(shè)施投資不僅取決于國家和城市的財政狀況，而且取決于國家和城市的投資政策和計劃安排。

從1953年到1980年，我國基本建設(shè)投資總額中，財政預(yù)算撥款所占比重為80%左右（見表1），而其中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一直被置于“配套”、“輔助”的地位，僅在全社會固定資產(chǎn)投資總額中占有很低的比重。這種主要依靠政府財政的融資方式，一方面因投入不足造成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)總體水平的低下，另一方面也導(dǎo)致了資金使用效率的有限、運營管理的績效的降低。其中在建國初期，由于城市主要是由工業(yè)化帶動發(fā)展，在“先生產(chǎn)、后生活”的思想指導(dǎo)下，國家和城市在安排投資時對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)重視不足，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)整體情況滯后，欠賬較多，“一五”期間，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資僅占基本建設(shè)總投資的2.6～ 3.76%。

表1 改革開放前中央財政資金占基本建設(shè)投資的比重

改革開放初期，隨著國民經(jīng)濟快速發(fā)展，居民生活水平日益提高，對基礎(chǔ)設(shè)施的要求不斷提高。在這種情況下，一方面，國家通過設(shè)立新的稅種和提高稅率，如設(shè)立城市維護建設(shè)稅、開征車船稅等，來增加城市的財政收入，并對這些收入實行?？顚Ｓ?，以增加對城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的投入；另一方面，一些城市采取對一些基礎(chǔ)設(shè)施使用收費及提高市政公用產(chǎn)品價格的形式，籌集城市建設(shè)資金。例如，通過收取過橋費、城市增容費、排水費、排污費等，籌集資金，用于橋梁、道路、能源等項目的建設(shè)。行政收費一般采取受益付費、合理負擔(dān)的原則和取之于基礎(chǔ)設(shè)施用之于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的方針，對貸款建設(shè)的橋梁、高速公路等基礎(chǔ)設(shè)施多數(shù)通過收取過橋費、過路費等方式來償還建設(shè)的資金及利息。同時，對一些公用事業(yè)的價格相應(yīng)地作了調(diào)整，如調(diào)整水費、電費、煤氣費等。從而，增加了一塊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來源渠道。

大體上，我們可以把以財政性資金融通為主的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資方式的資金來源歸結(jié)為四類:

（l）財政稅收渠道（包括城市維護建設(shè)稅和公用事業(yè)附加、城鎮(zhèn)土地使用稅、城市國有土地使用權(quán)有償出讓、國債專項資金等）。

（2）行政收費渠道（實施或提高基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品和服務(wù)收費等）。

（3）項目配套投資渠道（主要是房地產(chǎn)開發(fā)商為城市基礎(chǔ)設(shè)施提供配套資金）。

（4）其它融資渠道（包括市政設(shè)施部門專營權(quán)有限期出讓、引進外資、國內(nèi)金融機構(gòu)的短期貸款等）。

2.改革初期（20世紀(jì)80—90年代）——財政性資金融通和間接融資相結(jié)合階段

從20世紀(jì)80年代開始，隨著改革開放的不斷深入和擴大，國民經(jīng)濟出現(xiàn)了較快速度的發(fā)展，對城市基礎(chǔ)設(shè)施的需求日漸迫切，建設(shè)資金缺口不斷擴大。與此同時，在企業(yè)改革中實施了減稅讓利的政策，財政收入在國民收入中的比重增速放緩，居民收入有了較大幅度的提升，居民儲蓄連年增加。在單純依靠財政性資金融通無法滿足城市基礎(chǔ)建設(shè)資金需求的情況下，銀行貸款開始成為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一個重要的資金來源渠道。財政性資金融通與間接融資相結(jié)合的階段的一個主要特征是在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)開始利用銀行貸款的同時，對財政性資金融通體制的改革也在不斷完善。

1979年8月，國務(wù)院同意并批復(fù)了國家計委、國家建委、財政部《關(guān)于基本建設(shè)投資試行貸款辦法的報告》及《基本建設(shè)貸款試行條例》，我國在城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域開始了“撥改貸”的融資模式，國務(wù)院在批文中強調(diào)，“基本建設(shè)投資實行銀行貸款，是基本建設(shè)管理體制的一項重大改革，反映了現(xiàn)階段我國國民經(jīng)濟發(fā)展的要求，符合運用經(jīng)濟規(guī)律管理經(jīng)濟的原則，對于充分調(diào)動各地區(qū)、各部門、各企業(yè)單位的主動性和積極性，加強基本建設(shè)管理，建立經(jīng)濟責(zé)任制，縮短基建戰(zhàn)線，提高投資效果，都有積極作用”。

《基本建設(shè)貸款試行條例》中明確規(guī)定了可以貸款的范圍和還款來源。在貸款范圍上“凡實行獨立核算，有還款能力的工業(yè)、交通運輸、農(nóng)墾、畜牧、水產(chǎn)、商業(yè)、旅游等企業(yè)進行基本建設(shè)所需的資金，建設(shè)銀行可根據(jù)國家基本建設(shè)計劃，給予貸款。行政和無盈利的事業(yè)單位，以及國家計劃指定的項目，仍由財政撥款”。

《基本建設(shè)貸款試行條例》的實施，對于引導(dǎo)銀行貸款進入城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域發(fā)揮了重要作用，此后，各國有銀行提供的間接融資開始在城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域占據(jù)重要地位。在歷年的商業(yè)銀行貸款統(tǒng)計中，中國銀行、中國建設(shè)銀行、中國工商銀行和中國農(nóng)業(yè)銀行向基礎(chǔ)設(shè)施提供貸款的規(guī)模較大，尤其是中國建設(shè)銀行對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的信貸支持比例最大。在間接融資方面，除了商業(yè)銀行貸款之外，我國的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還積極利用國家開發(fā)銀行政策性貸款和國外金融機構(gòu)及政府貸款，推動城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)事業(yè)的發(fā)展。

總之，“撥改貸”以及其后的原國家計委組建的專業(yè)性投資公司，逐漸在公共事業(yè)融資領(lǐng)域引入了市場調(diào)節(jié)機制，初步建立了項目投資的“借貸”經(jīng)濟合同關(guān)系。

3.改革縱深展開時期（20世紀(jì)90年代至今）——多元化融資主體和渠道階段

20世紀(jì)90年代初，中國開始在全國推行城市公共事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施投資項目法人責(zé)任制改革，到1996年，各地相繼成立了“城市投資開發(fā)建設(shè)公司”，其職能是作為政府投資建設(shè)經(jīng)營城市的載體，負責(zé)籌集、使用、償還城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金，并具體從事資產(chǎn)運營工作（城市開發(fā)投資建設(shè)公司的運作模式參見圖1）。隨著投資管理主體的確立和法人責(zé)任制的實施，城市公共事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施項目投資的激勵約束機制開始形成。從1992年開始，國務(wù)院陸續(xù)頒布了一系列引導(dǎo)城市基礎(chǔ)設(shè)施多元化融資主體和渠道的政策法規(guī)，逐步形成中央、地方、企業(yè)共同參與的多元投資體制，由此進入我國城市基礎(chǔ)設(shè)施多元化融資主體和融資渠道階段。

進入21世紀(jì)后，中國城市公共事業(yè)投融資體制改革呈現(xiàn)加快之勢，其制度創(chuàng)新的傾向主要集中在打破政府及公共部門壟斷，引入市場競爭，逐步放開政府對民間資本和外國資本進入城市公共事業(yè)領(lǐng)域的限制等。2003年10月，黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》指出，壟斷行業(yè)要放寬市場準(zhǔn)入，引入競爭機制。有條件的企業(yè)要積極推行投資主體多元化。繼續(xù)推進和完善電信、電力、民航等行業(yè)的改革重組。加快推進鐵道、郵政和城市公用事業(yè)等改革，實行政企分開、政資分開、政事分開。

圖1 城市投資開發(fā)建設(shè)公司的運作模式

同年12月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部頒布了《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》，鼓勵社會資金、外國資本采取獨資、合資、合作等多種形式，參與市政公用設(shè)施的建設(shè)，以形成多元化的投資結(jié)構(gòu)，并通過在市政公用行業(yè)建立特許經(jīng)營制度來推動城市基礎(chǔ)設(shè)施融資多元化、多渠道的改革進程。

2004年3月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部頒布了《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，提出要在城市供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等行業(yè)，實施特許經(jīng)營，通過市場競爭機制選擇市政公用事業(yè)投資者或者經(jīng)營者。同年7月，國務(wù)院出臺了《關(guān)于加快投資體制改革的決定》，通過城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的多元化、市場化方式，加快城市建設(shè)領(lǐng)域的市場化進程，解決城市建設(shè)的資金需求與政府財政資金短缺的矛盾，緩解政府的資金壓力，加快我國城市經(jīng)濟的發(fā)展。特別是2000年至2005年期間，我國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來源出現(xiàn)了顯著的變化，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資中自籌資金所占的比重越來越多，占到將近50%左右。

目前，我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金渠道多元化格局已經(jīng)形成，主要包括以下幾點：

（1）財政資金渠道。包括城市維護建設(shè)費、公用事業(yè)附加、中央和地方預(yù)算內(nèi)資金、國家批準(zhǔn)的政策性收費等中央和地方財政臨時性或一次性補助、特殊政策增加的收入和其他收入。

（2）間接融資渠道。包括國內(nèi)外各種銀行貸款等。

（3）經(jīng)營性收入籌資渠道。包括各種經(jīng)營性收入等。

（4）資本市場直接融資渠道，包括股票上市；發(fā)行企業(yè)債券；以戰(zhàn)略性合作方式引入社?；稹a(chǎn)業(yè)基金；以債權(quán)或股權(quán)方式引入保險基金和引進外資機構(gòu)；項目融資，特別是 BOT、TOT、BT、ABS 等方式等等。