封俊麗

(鄭州成功財經(jīng)學院商學系，河南鄭州451200)

2013年3月以來，我國進行了食品安全的大部制改革。3月22日，我國國家食品藥品監(jiān)督管理總局正式掛牌成立。3月31日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《國家食品藥品監(jiān)督管理總局主要職責內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定》。自此，我國新的“三位一體”的食品安全監(jiān)管模式正式形成，其框架見圖1所示。

圖1 我國新的食品安全監(jiān)管體制框架Fig.1 The new framework of food safety supervision system in China

此次大部制變革形成的食品安全監(jiān)管體制，較以前的“眾龍治水”、“分段管理”式的監(jiān)管模式能更好地整合各種監(jiān)管資源，從理論上能實現(xiàn)我國對食品安全的統(tǒng)一監(jiān)管、集中監(jiān)管，實現(xiàn)食品安全監(jiān)管在整個供應(yīng)鏈環(huán)節(jié)的無縫對接。我國新的食品安全監(jiān)管體制較以前的監(jiān)管體制相比，特點概括起來如下:

從監(jiān)管模式的設(shè)置上看，新的食品安全監(jiān)管體制改變了我國原來的分段監(jiān)管模式，采用統(tǒng)一監(jiān)管、集中監(jiān)管的模式。由三個部門對食品安全進行監(jiān)管:農(nóng)業(yè)部主管全國初級食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的監(jiān)管工作;國家衛(wèi)生和計劃生育委員會(以下簡稱:衛(wèi)計委)負責食品安全風險評估與國家標準的制定工作;國家食品藥品監(jiān)督管理總局(以下簡稱:食藥總局)對食品的生產(chǎn)、流通、消費環(huán)節(jié)實施統(tǒng)一監(jiān)督管理［1］。而我國原有的食品安全監(jiān)管采取“分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔”的模式，其監(jiān)管體制框架如圖2所示。其中，國務(wù)院食品安全委員會統(tǒng)籌指導食品安全工作;農(nóng)業(yè)部主管全國初級食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的監(jiān)管工作;衛(wèi)生部承擔食品安全綜合協(xié)調(diào)及食品安全國家標準制定的職責;國家質(zhì)檢總局、工商行政管理部門和食品藥品監(jiān)督管理局則依次對食品供應(yīng)鏈上的生產(chǎn)、流通、餐飲服務(wù)活動進行監(jiān)管［2］。

圖2 我國原有的食品安全監(jiān)管體制框架Fig.2 The original framework of food safety supervision system in China

從監(jiān)管權(quán)力的配置方面看，新的食品安全體制權(quán)利配置依舊混亂不清。首先是橫向權(quán)利的配置，農(nóng)業(yè)部和食藥總局仍然是監(jiān)管主體，分別擁有相應(yīng)的監(jiān)管權(quán);其次是縱向權(quán)利的配置:我國對食品安全監(jiān)管依然采取雙重管理模式。我國政府為了鞏固地方政府負總責的既定格局，仍由地方政府對食品安全總負責，對食品安全仍采取屬地管理模式，同時，地方政府在本級監(jiān)管機構(gòu)人事任免上仍將要征集上級機構(gòu)的意見［1］。

2 我國新的食品安全監(jiān)管體制探討

2.1 食藥總局如何實施統(tǒng)籌及綜合協(xié)調(diào)職能?

在新的食品安全監(jiān)管體制下，食藥總局對食品安全問題最終負責。其中，食藥總局承擔原國務(wù)院食品安全委員會的日常工作，統(tǒng)籌指導食品安全工作，對食藥總局、農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)計委的工作進行綜合協(xié)調(diào)［1］。那么，食藥總局如何協(xié)調(diào)與農(nóng)業(yè)部及衛(wèi)計委的之間的關(guān)系?

2013年3月以來，國內(nèi)發(fā)生了農(nóng)夫山泉“質(zhì)量門”事件，國內(nèi)有一些媒體包括:21世紀網(wǎng)、《京華時報》等上有很多關(guān)于農(nóng)夫山泉天然水質(zhì)量問題的消息。農(nóng)夫山泉的“質(zhì)量門”事件其實是一場“標準門”事件，正是由于各種標準的不統(tǒng)一而造成的。農(nóng)夫山泉的“質(zhì)量門”事件暴露出食藥總局未能很好地承擔起食品安全的綜合協(xié)調(diào)、健全協(xié)調(diào)聯(lián)動機制的職責。那么，作為承擔食品安全綜合協(xié)調(diào)職責的食藥總局應(yīng)與進行風險評估、制定國標的衛(wèi)計委協(xié)調(diào)好、溝通好，及早進行風險預(yù)防，及早發(fā)現(xiàn)我國食品安全標準中的亂象，及早制定出統(tǒng)一的國標。

2.2 食藥總局如何整合下轄的食品安全監(jiān)管機構(gòu)?如何協(xié)調(diào)好其內(nèi)設(shè)機構(gòu)之間的關(guān)系?

此次的大部制改革，食藥總局整合了原國家食品藥品監(jiān)管局、原國家質(zhì)監(jiān)總局、原國家工商行政總局在食品安全監(jiān)管方面的職責，設(shè)17個內(nèi)設(shè)機構(gòu)，其中涉及食品安全直接監(jiān)管的機構(gòu)包括:綜合司、法制司、食品安全監(jiān)管一司、食品安全監(jiān)管二司、食品安全監(jiān)管三司、稽查局、應(yīng)急管理司、科技和標準司、新聞宣傳司，各司局級機構(gòu)職責分工清晰［1］。其中，為了對食品安全實施整個供應(yīng)鏈上的統(tǒng)一監(jiān)管、集中監(jiān)管，食藥總局下設(shè)食品安全監(jiān)管三司，其中，一司負責食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管;二司負責流通及消費環(huán)節(jié)的監(jiān)管;三司承擔食品安全統(tǒng)計工作，開展食品安全風險預(yù)警與風險交流工作［1］。那么，食藥總局下轄的司局級單位眾多，如何清晰劃分各司局級機構(gòu)的職責，加強各機構(gòu)的溝通與協(xié)調(diào)?這是亟待解決的問題。

2013年5月以來，我國的一些城市發(fā)生了老鼠肉冒充羊肉事件。老鼠肉冒充羊肉事件反映出我國食品安全監(jiān)管中的漏洞:究竟是哪個環(huán)節(jié)監(jiān)管出的問題，是生產(chǎn)環(huán)節(jié)、流通環(huán)節(jié)還是消費環(huán)節(jié)?為什么羊肉生產(chǎn)場所無人檢查?為什么添加違禁明膠、胭脂紅、硝鹽等的假羊肉沒人檢驗檢疫?為什么農(nóng)貿(mào)市場無人檢查?為什么使用假羊肉的餐飲企業(yè)無人檢查?應(yīng)該說此次的老鼠肉冒充羊肉事件，位于生產(chǎn)、流通、消費環(huán)節(jié)的食品安全監(jiān)管機構(gòu)都有責任，是食品供應(yīng)鏈上各個環(huán)節(jié)監(jiān)管不作為的結(jié)果。在食品安全監(jiān)管中，清晰劃分職責是安全監(jiān)管的前提，同時，為了避免監(jiān)管漏洞，各監(jiān)管機構(gòu)之間還應(yīng)定期、不定期的會晤、溝通與協(xié)調(diào)。

2.3 食品安全監(jiān)管部門如何協(xié)調(diào)好與其他涉及食品安全的部門之間的關(guān)系?

本次大部制改革的結(jié)果是食藥總局對食品安全最終負責。但由于食品安全涉及面廣，食藥總局會與其他的一些涉及食品安全的部門:國家質(zhì)檢總局、國家工商局、商務(wù)部、公安局部及國內(nèi)媒體等有業(yè)務(wù)方面的聯(lián)系。那么，食藥總局如何協(xié)調(diào)好與其他各部門之間的關(guān)系?

在2013年3月開始發(fā)生的農(nóng)夫山泉事件中，面對農(nóng)夫山泉與《京華時報》的爭論，面對中國民族衛(wèi)生協(xié)會健康飲水專業(yè)委員會把農(nóng)夫山泉從該行業(yè)協(xié)會中除名。盡管2013年5月6日和5月10日《南方周末》和《人民日報》相應(yīng)發(fā)文，但仍打不消公眾的疑慮:農(nóng)夫山泉的天然水能不能喝?哪個部門該做一個權(quán)威的監(jiān)測，給公眾一個權(quán)威的檢測結(jié)果?面對食品安全問題或食品安全隱患，作為食品安全監(jiān)管總負責的機構(gòu)，食藥總局應(yīng)及時去統(tǒng)籌、去協(xié)調(diào)國家相關(guān)的權(quán)威質(zhì)監(jiān)部門和媒體，應(yīng)對農(nóng)夫山泉產(chǎn)品進行權(quán)威的監(jiān)測并及時的、客觀的披露相應(yīng)的監(jiān)測結(jié)果［3－4］。

2.4 食藥總局如何監(jiān)管地方政府的食品安全執(zhí)法工作?

此次大部制改革，為了鞏固我國地方政府對食品安全負總責的既定格局，由地方政府對食品安全總負責，對食品安全采取屬地管理模式［1］。而屬地管理最大的問題是容易發(fā)生地方保護主義。那么，如何避免地方保護主義?食藥總局如何監(jiān)管地方政府的食品安全執(zhí)法工作?

在此次的農(nóng)夫山泉“質(zhì)量門”事件中，為什么一些消費者對2013年5月10日《人民日報》刊登的《農(nóng)夫山泉抽查合格率100%》的信息有疑慮［4］，最終原因是因為抽檢結(jié)果來自于浙江省質(zhì)監(jiān)局和浙江省衛(wèi)生廳的接受采訪時確認的，消費者深恐地方保護主義。同時，在農(nóng)夫山泉“質(zhì)量門”事件中，浙江省衛(wèi)生廳和浙江省質(zhì)監(jiān)局沒有任何責任嗎?正是地標滯后于國家標準，才導致企業(yè)無所適從。直到2013年4月20日，浙江省衛(wèi)生廳才刊登了《關(guān)于對媒體反映瓶裝飲用天然水適用標準情況的說明》，農(nóng)夫山泉天然水執(zhí)行的地標才得已廢棄。農(nóng)夫山泉的“質(zhì)量門”事件暴露出我國的食品安全監(jiān)管屬于事后監(jiān)管，風險分析及預(yù)測能力較差。那么，在食品安全監(jiān)管中，食藥總局如何才能更好地監(jiān)管地方政府的執(zhí)法工作，同時又能做到風險分析與風險預(yù)防呢?

表1 美國的監(jiān)管部門及其職責Table 1 The supervision department and regulatory responsibilities in U.S

3 發(fā)達國家的食品安全監(jiān)管體制及對我國的啟示

3.1 發(fā)達國家的食品監(jiān)管體制現(xiàn)狀

3.1.1 美國的食品安全監(jiān)管體制 美國成立了由最高級行政長官總統(tǒng)領(lǐng)導的食品安全委員會統(tǒng)一監(jiān)管食品安全，其框架如圖3所示。

圖3 美國的食品安全監(jiān)管體制框架Fig.3 The framework of food safety supervision system in U.S

美國食品安全監(jiān)管體制的特點是一個部門主要負責一種或數(shù)種產(chǎn)品的食品安全監(jiān)管工作，各監(jiān)管部門職責清晰［5－6］，美國食品安全監(jiān)管部門及職責見表1所示。在食品安全監(jiān)管權(quán)力的配置方面，美國全國范圍內(nèi)的食品安全監(jiān)管由美聯(lián)邦政府負責，而各州內(nèi)的食品安全監(jiān)管工作主要由州政府負責，美國自上而下采取垂直一體化的食品安全監(jiān)管模式。在食品安全的監(jiān)管方面，由聯(lián)邦政府總負責，其不依賴于地方州政府。為了了解、掌控更多的食品安全信息，美聯(lián)邦政府每年會向全國各地派駐大量的食品安全信息調(diào)查員。為了應(yīng)對食品安全問題，美聯(lián)邦政府在全國各地設(shè)立了多個食品安全檢驗中心隨機監(jiān)測食品安全問題，而對于緊急的、突發(fā)的食品安全事件，美聯(lián)邦政府會授權(quán)當?shù)氐氖称钒踩珯z驗機構(gòu)按照自己的程序和方法檢測食品安全，費用則由聯(lián)邦政府承擔［5－7］。

3.1.2 日本的食品安全監(jiān)管體制 日本的食品安全監(jiān)管機構(gòu)主要由三個隸屬于日本內(nèi)閣的政府部門組成:農(nóng)林水產(chǎn)省、厚生勞動省及食品安全委員會，日本的食品安全監(jiān)管體制如圖4所示。其中，農(nóng)林水產(chǎn)省和厚生勞動省在監(jiān)管職責上既分工又合作，且各有側(cè)重。農(nóng)林水產(chǎn)省主要負責生鮮農(nóng)產(chǎn)品及其粗加工產(chǎn)品的安全性問題，主要側(cè)重農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)和加工環(huán)節(jié)的監(jiān)管工作;厚生勞動省主要負責進口食品及農(nóng)產(chǎn)品以外的其他食品的安全性監(jiān)管工作，主要側(cè)重進口和流通階段［8－9］;而食品安全委員會則獨立于其他政府部門，其最高決策機構(gòu)由7名委員組成，他們是來自民間的食品安全專家，由國會批準并由首相任命。食品安全委員主要協(xié)調(diào)農(nóng)林水產(chǎn)省和厚生勞動省的食品安全監(jiān)管工作，并且對它們的工作進行監(jiān)督及檢查［8－9］。

圖4 日本的食品安全監(jiān)管體制框架Fig.4 The framework of food safety supervision system in Japan

3.2 發(fā)達國家食品安全監(jiān)管體制對我國的啟示

3.2.1 強化中央政府對食品安全的直接監(jiān)管 國內(nèi)近幾年來屢屢發(fā)生的特大食品安全問題帶給大家的警示是:提供食品安全監(jiān)管責任早已超出了地方政府的監(jiān)管能力，我國應(yīng)強化中央政府對食品安全的直接監(jiān)管、垂直監(jiān)管。美國和日本的食品安全監(jiān)管職責均由美聯(lián)邦政府或中央政府總負責，由美聯(lián)邦政府或中央政府對地方政府實施垂直一體化監(jiān)管;而我國新的食品安全監(jiān)管體制是由地方政府負總責食品安全問題，在食品安全監(jiān)管上，中央對地方政府的依賴性過強。

3.2.2 加強各監(jiān)管部門的綜合協(xié)調(diào) 美國與日本重視食品安全監(jiān)管部門之間的溝通與協(xié)調(diào)。以多部門、分品種監(jiān)管的美國為例，雖然食品安全的監(jiān)管職責分布在不同的部門，但卻通過以“品種監(jiān)管為主”的方式來避免各部門間的相互扯皮，同時通過定期的會晤機制來加強食品安全監(jiān)管部門之間的溝通與合作。日本雖然采用分段監(jiān)管模式，卻專門設(shè)立了食品安全委員會協(xié)調(diào)食品監(jiān)管部門之間的關(guān)系，且食品安全委員會獨立于其它的政府部門。

4 整合期對我國食品安全監(jiān)管體制的建議

4.1 成立中央食品安全委員會以加強各監(jiān)管部門之間的綜合協(xié)調(diào)

在大部制改革背景下，我國應(yīng)成立專門的中央食品安全委員會，其應(yīng)直接對國務(wù)院總理負責，而成員應(yīng)由不受部門利益影響的、來自民間的食品安全方面的專家組成。中央食品安全委員會應(yīng)綜合協(xié)調(diào)各食品安全監(jiān)管部門的工作，農(nóng)業(yè)部、食藥總局、衛(wèi)計委應(yīng)各司其職。創(chuàng)新的食品安全監(jiān)管體制框架如圖5所示。

圖5 創(chuàng)新的食品安全監(jiān)管體制框架Fig.5 The innovative framework of food safety supervision system in China

4.2 改變屬地監(jiān)管為垂直監(jiān)管，加強省級以下的食品安全垂直監(jiān)管

由于食品安全意義重大，涉及面廣，早已超出地方政府的監(jiān)管能力，我國應(yīng)強化食藥總局對食品安全的直接監(jiān)管，由食藥總局對地方政府實施垂直監(jiān)管。在食品安全監(jiān)管問題上，食藥總局不應(yīng)依賴于地方政府。全國范圍內(nèi)或者省際范圍內(nèi)的食品監(jiān)督執(zhí)法由省部級監(jiān)管部門負責，地方范圍的食品安全問題應(yīng)由地方政府負責。為搜集、監(jiān)控食品安全的信息，食藥總局應(yīng)充分利用本次大部制改革設(shè)立的10名食藥稽查專員［1］。對于緊急性、突發(fā)性的食品安全事件，食藥總局應(yīng)利用各地的食品安全檢驗機構(gòu)或質(zhì)檢中心按照自己的程序和方法檢驗食品安全問題，費用應(yīng)由食藥總局支付。

4.3 建立各食品安全監(jiān)管機構(gòu)之間長效的溝通、協(xié)作機制

我國應(yīng)建立同級食品安全監(jiān)管部門之間(部級部門、司局級部門、地方政府之間)、上下級食品安全監(jiān)管部門之間(省部級監(jiān)管部門與地方監(jiān)管部門)，食品安全監(jiān)管部門與其他部門之間(食藥總局、農(nóng)業(yè)部與國家質(zhì)檢總局、國家工商局、商務(wù)部、公安局)長效的溝通、協(xié)作機制。各監(jiān)管部門之間應(yīng)保持良好的合作關(guān)系，定期會晤與溝通。涉及食品安全監(jiān)管的上下級部門之間、同級部門之間要根據(jù)實際工作需要隨時組成聯(lián)合執(zhí)法小組，定期、不定期地聯(lián)合監(jiān)督執(zhí)法，從而確保我國食品安全的國家級戰(zhàn)略定位不動搖。

4.4 完善各級官員績效考評體系，設(shè)立官員問責制、引咎辭職制及退出機制

我國應(yīng)針對中央及地方各級官員建立起一個全面的績效考評體系。在設(shè)置績效考評指標體系時，不應(yīng)僅僅局限于發(fā)展經(jīng)濟的指標，應(yīng)考察帶來社會效益的綠色經(jīng)濟指標。對一些發(fā)生重大食品安全問題的地區(qū)，對其主管領(lǐng)導應(yīng)采取問責制;同時，對于因瀆職而發(fā)生重大食品安全問題的主管領(lǐng)導應(yīng)采用引咎辭職制，并對問責官員及引咎辭職官員實施官員退出機制。

4.5 嚴刑峻法，提高食品安全違法犯罪成本

食品安全問題的解決，除了行政體系的監(jiān)管，法治的健全也同樣重要。當前，我國的《食品安全法》只規(guī)定涉事企業(yè)會被停止生產(chǎn)、銷毀產(chǎn)品、沒收所得、處以罰款，而消費者僅可以要求廠商支付價款十倍的賠償金。類似此種微乎其微的懲罰，只會造成了食品安全違法成本過低。我國對于食品安全問題應(yīng)重拳出擊、嚴刑峻法，即可變革《食品安全法》，提高食品安全的違法犯罪成本，給不良的商家以足夠的震懾，才能夠使我國的食品安全問題得到根治。

［1］國家食品藥品監(jiān)督管理總局主要職責內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定［EB/OL］.http://news.xinhuanet.com/2013－05/15/c_124716397_4.htm.2013.5.15.

［2］米春改.法律 中華人民共和國食品安全法［M］.北京:中國人民共和國年鑒.2009:975－976.

［3］白劍鋒，郝迎燦，呂毅品.農(nóng)夫山泉仍有疑團未解 主管部門不該躲貓貓［N］.北京:2013－05－07.

［4］農(nóng)夫山泉抽查合格率100%［N］.北京:2013－05－10.

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［6］劉先德.美國食品安全管理機構(gòu)簡介［J］.世界農(nóng)業(yè)，2006(2):45－47.

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