岳自恒，陳 龍

(長安大學 環(huán)境科學與工程學院，陜西 西安 710064)

近年來，因忽視民意對環(huán)境影響的關(guān)切而被叫停、甚至引發(fā)群體性事件的建設項目屢見不鮮。綜觀這些項目，往往都獲得了字面上含有公眾參與的環(huán)境影響評價報告，然而其中的民意真實性令人生疑。名義上，公眾參與環(huán)評可以通過信函、傳真、郵件或參加座談會、聽證會等形式，但這些方式的有效性不容樂觀。［1］為此，通過對環(huán)評中公眾參與有效性的研究，提出關(guān)于提高公眾參與的有效性對策。

1 環(huán)境影響評價中公眾參與存在的問題

通過對實踐中公眾參與環(huán)境影響評價程序和內(nèi)容的了解，我國目前的公眾參與環(huán)境影響評價還存在不少的問題，主要體現(xiàn)在:

1.1 公眾參與機制的不足

現(xiàn)行的公眾參與機制體現(xiàn)的是公眾與環(huán)評工作組之間的信息交流，公眾在參與階段與項目方和環(huán)境行政機關(guān)的交流幾乎沒有。雖然在《環(huán)境影響評價法》中對公眾參與專項規(guī)劃和建設項目的環(huán)境影響評價作1了明確規(guī)定。但是這些規(guī)定，都太過原則，缺乏可操作性，使得中國的公眾參與制度基本上還停留在“紙面上”，這不僅對均衡項目方和公眾間的利益不利，而且也不利于公眾對項目方和環(huán)境行政機關(guān)進行監(jiān)督。［2］

1.2 信息透明度不夠

雖然《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》對保障公眾獲得環(huán)境信息，促進公眾參與決策等方面作了一些原則性的規(guī)定，但這些規(guī)定大多是從政府部門的要求和角度出發(fā)的，未在制度上明確公眾獲取信息、參與決策的方法，在信息公開過程，存在信息公開的次數(shù)和時間不夠、信息公開范圍不合適、信息公開內(nèi)容不完全等問題。這樣就導致了公眾很難通過環(huán)評工作組對建設項目幾分鐘的介紹就能了解到項目的真實影響。項目環(huán)境信息公開存在的問題還表現(xiàn)在環(huán)評報告不公開，審批結(jié)果不公開，環(huán)評報告不公開，使公眾無法知曉自己的建議和意見是否得到公正的、客觀的反映，也使環(huán)評工作組為了自己的環(huán)評費而弄虛作假成為可能，審批結(jié)果不公開，使公眾參與環(huán)境影響評價應起的監(jiān)督作用形同虛設，從而嚴重阻礙了公眾參與的積極性，最終導致公眾參與流于形式。［3］

1.3 調(diào)查中的固定性與項目多樣性、地區(qū)差異性的矛盾

在安排公眾參與計劃時，調(diào)查內(nèi)容的固定性，沒有考慮項目自身特點，地區(qū)差異及當?shù)毓妳⑴c人群的實際情況等，這些問題使公眾參與對象的代表性交叉。因此在調(diào)查中就導致了調(diào)查的片面性，使參與者不能全面了解規(guī)劃的前瞻性，失去了調(diào)查的真正意義。

1.4 公眾參與中主體數(shù)量、參與階段、反饋意見方面的問題

參與主體數(shù)量太少。公眾參與的對象選取多數(shù)僅限于直接或間接受影響的團體或個人，但是這些團體或個人在數(shù)量上太少，不具有很好的代表性，所以在規(guī)劃環(huán)評中不能體現(xiàn)出對環(huán)境充分考慮。

參與階段不完全。在實踐中，作為公眾參與基礎(chǔ)的環(huán)評前參與不充分，作為公眾參與監(jiān)督機制的環(huán)評后參與根本就沒有，嚴重影響著環(huán)評中公眾參與的質(zhì)。

對公眾反饋意見的分析過于簡單，目前的做法基本上是把公眾反饋意見統(tǒng)計歸納后列入表格，并簡單陳述。缺乏對統(tǒng)計歸納進行客觀公正后，提出的具體決解辦法并進行實施。

1.5 公眾參與的意識尚沒有完成從自發(fā)到自覺的轉(zhuǎn)變

目前我國公眾參與的現(xiàn)狀是，人們在思想上尚未形成公眾參與政府決策的觀念和習慣，許多人還沒有切身體會到生態(tài)環(huán)境惡化與自身健康的利害關(guān)系，公眾參與還沒有形成從自發(fā)到自覺的演變。

綜上所述，實踐中的公眾參與存在著不少的問題，嚴重影響公眾參與的有效性。

2 提高公眾參與有效性的對策

由于環(huán)境影響巨大、持久，范圍也更加廣泛，因此要求環(huán)評能促進政務公開和公眾參與。項目環(huán)評要更能為公眾提供范圍更廣、層次更高的平臺，使公眾能及早地對關(guān)系他們切身利益的發(fā)展規(guī)劃了解。

2.1 健全公眾參與機制

提出公眾在參與階段與項目方和環(huán)境行政機關(guān)的交流。能夠使公眾對項目方和環(huán)境行政機關(guān)更好的了解與公眾有關(guān)系的規(guī)劃對他們的影響，提出公眾的疑惑和顧慮，也增加了他們相互之間的信任和親和力，這樣使得整個規(guī)劃環(huán)評的公眾參與更有真實性和有效性。同時對《環(huán)境影響評價法》中的原則進行靈活的學習，同時指導對規(guī)劃環(huán)評的原則的運用，使《環(huán)境影響評價法》落到實處。通過公眾參與 EIA，建立了決策者、環(huán)評者和公眾之間的交流渠道，克服了中國的傳統(tǒng)環(huán)境決策模式的缺陷。

2.2 完善信息公開制度

信息公開，不僅是公眾參與政府決策的前提條件，更是公眾參與環(huán)境影響評價程序的前提。公眾知情權(quán)是參與權(quán)的前提，要實現(xiàn)公眾的知情權(quán)，相關(guān)機構(gòu)就必須履行信息公開的義務。有效的信息公開是公眾參與環(huán)境影響評價的第一步驟和先決條件，只有掌握充分的信息，公眾才能有效參與環(huán)境決策?？梢越梃b發(fā)達國家和地區(qū)在環(huán)境信息公開領(lǐng)域的經(jīng)驗，制定《環(huán)境信息公開法》，或在《環(huán)境影響評價法》中完善信息公開的內(nèi)容。

2.3 在調(diào)查內(nèi)容中對多樣性、地區(qū)差異性的體現(xiàn)

環(huán)評公眾參與調(diào)查表的設計，應避免專業(yè)化，注重科普性，調(diào)查內(nèi)容的設計，應當簡單、通俗、明確、易懂，避免可能對公眾產(chǎn)生明顯誘導的內(nèi)容。公眾參與調(diào)查表的內(nèi)容應該包括:①被調(diào)查者的基本情況;②體現(xiàn)規(guī)劃的背景和主要內(nèi)容;③反映規(guī)劃與當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的關(guān)系;④體現(xiàn)規(guī)劃征地、拆遷和安置政策;⑤反映規(guī)劃的環(huán)境影響情況，可以以環(huán)境要素為基礎(chǔ)，抓住主要的環(huán)境影響作重點回答;⑥體現(xiàn)規(guī)劃的環(huán)保措施特點;⑦體現(xiàn)群眾的要求和意愿;⑧被調(diào)查者有何其他建議和要求。背景調(diào)查有助于科學的分析。公眾參與的目的是提高規(guī)劃的環(huán)境和經(jīng)濟效益，在內(nèi)容設置中應體現(xiàn)公眾對此的意見［4］。

2.4 對公眾參與中主體數(shù)量、參與階段、反饋意見方面的問題的建議

2.4.1 增加公眾參與中主體數(shù)量

明確環(huán)境影響評價中公眾的界定，在選擇公眾參與者時，首先應以評價范圍內(nèi)直接受影響的人群和社會團體為主，因為他們是項目的直接受益者或受害者，其次要考慮其他感興趣的團體，這些團體所提供的信息有助于找出規(guī)劃環(huán)評的關(guān)鍵問題，如與環(huán)境保護密切相關(guān)的某些學會、協(xié)會以及非政府組織等。另外，可以考慮適當增加一部分項目的間接受影響者，如對環(huán)境質(zhì)量要求較高的那部分人以及主動申請參加的人?？傊?，公眾所在地域、職業(yè)、專業(yè)知識背景、表達能力、受影響程度等因素都應該作為選取參與對象的重要考察方面。同時，充分利用媒體向公眾宣傳普及《環(huán)評法》，使公眾認識到各類規(guī)劃對自身環(huán)境可能產(chǎn)生的重大影響，從而能自覺主動參與對規(guī)劃環(huán)評的監(jiān)督，成為推動規(guī)劃環(huán)評的主要力量。

2.4.2 讓公眾全程參與環(huán)評

在中國，公眾參與一般只是在編制環(huán)境影響評價報告書階段進行，這將不利于公眾在環(huán)境影響評價的初期對工程的內(nèi)容提出意見，及時了解環(huán)境影響評價的重點，公眾參與結(jié)束后，公眾意見在環(huán)境影響評價中便無法得到反映。因此公眾參與應該貫穿規(guī)劃環(huán)評的全過程。規(guī)劃環(huán)評的后評估和監(jiān)督，也需公眾的積極參與。［5］由于規(guī)劃具有動態(tài)變化性，在實施過程中也會出現(xiàn)未曾預料的問題，只有通過公眾參與，從分析公眾參與而得到的信息，合理總結(jié)公眾意見，有利于順應變化，對規(guī)劃的實施進行調(diào)整和修正。

2.4.3 進一步重視對公眾意見的處理

要使公眾參與真正發(fā)揮作用，就要認真對待公眾反饋意見。對公眾意見應進行綜合全面的整理和分析，有針對性地吸取或采納公眾提出的合理的、有建議性的意見，研究和制定出相應的解決對策，并采取污染防治措施。對公眾意見所作的處理的說明，不僅要報送環(huán)境影響評價審查組織，還應向公眾公開，以便公眾監(jiān)督［4］。

2.5 加強宣傳，強化公眾參與環(huán)境意識和法律基礎(chǔ)

從立法方面為公眾參與環(huán)評設立相應的保障機制，是保證公眾參與有效性的重要基礎(chǔ)。應健全我國《環(huán)境影響評價》的相關(guān)條例，完善最新出臺的《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》，通過立法活動，明確規(guī)定公民享有環(huán)境健康權(quán)、知情權(quán)、檢舉權(quán)、參與權(quán)等各方面的權(quán)利。

借鑒美國環(huán)境教育的經(jīng)驗，將正式教育和非正式教育相結(jié)合，從多個層面提高公眾的環(huán)保意識和能力。同時，提高政府官員的環(huán)境法律意識。根據(jù)我國環(huán)評工作是“自上而下”的特征，定期組織政府成員學習環(huán)保知識及相關(guān)法律，并接受公眾的監(jiān)督。

3 案例分析

以陜西省某大型項目環(huán)評中的公眾參與為例，該項目制定了詳細的公眾參與流程圖(如圖1)，首先讓環(huán)評人員清楚每一個階段要涉及要做公眾參與，確保了在公眾參與機制中的全過程和對內(nèi)容的完整性。

圖1 公眾參與流程框圖

該項目分為六個階段進行公眾參與調(diào)查，公眾參與調(diào)查步驟見表1。由表1可以看出，該項目的環(huán)評人員通過認真的分析公眾參與調(diào)查地點比較均勻地分布在項目沿線以上各區(qū)內(nèi)，調(diào)查對象主要是沿線的居民、單位職工、公交乘客、拆遷戶、關(guān)心項目建設的群眾、有關(guān)專家等。受訪者包括不同年齡、不同性別、不同文化程度、不同職業(yè)的市民，以期了解他們的態(tài)度和意見。

根據(jù)調(diào)查目的不同，分別確定了兩次調(diào)查的重點對象并制定了不同的調(diào)查內(nèi)容。第一次公眾參與的調(diào)查對象主要有受項目建設直接影響的政府相關(guān)部門、單位和個人，受項目建設間接影響的個人、單位，以及關(guān)注項目建設的其他公眾。第二次公眾參與調(diào)查對象主要是受項目建設直接影響的單位和個人。

項目調(diào)查范圍較廣、調(diào)查對象層次多樣，主要采用媒體公示、現(xiàn)場走訪和填寫調(diào)查表等方法，調(diào)查中，調(diào)查人員向沿線公眾介紹工程概況、可能產(chǎn)生的環(huán)境影響，從而深入了解公眾對工程建設的意見和要求，聽取公眾對線位的敷設方式、站點的設置、環(huán)保措施的選取等方面的意見，了解公眾普遍關(guān)心的問題和建議。

第一次公眾參與調(diào)查共發(fā)放問卷75份，回收有效問卷74份，回收率為98.6%。調(diào)查對象主要為可能受到項目影響以及關(guān)注項目建設的公眾。公眾參與人員結(jié)構(gòu)組成見表2。

表1 公眾參與調(diào)查步驟表

表2 公眾參與人員結(jié)構(gòu)組成統(tǒng)計表

從問卷的回收率以及對問卷人的文化程度和職業(yè)方面，確保了問卷的真實性和有效性，讓公眾充分了解項目的施工期和服務期的環(huán)境影響。促進了工程的順利實施和對敏感地區(qū)的防護措施。

4 結(jié)語

公眾參與，是環(huán)境影響評價中的一個重要組成部分。在評價過程中有效實施公眾參與，可提高環(huán)評的有效性，促進環(huán)境決策和管理的科學性、公正性和公開性，并且在公眾參與活動中，可以提高全民的環(huán)保意識。同時在公眾參與中貫徹可持續(xù)發(fā)展，研究建立和完善公眾參與 EIA的具體法律制度、參與范圍、方式和期限，明確公眾在 EIA中的各項權(quán)利、義務和責任，是完成黨中央提出構(gòu)建“和諧社會”，發(fā)展“循環(huán)經(jīng)濟”，建設“節(jié)約型社會”的重要任務。

［1］梁恒.環(huán)評的公眾參與不能走過場［J/OL］.http://dialogue.banyuetan.org/dh/sdpl/120913/70760.shtml，2012 － 09 － 13.

［2］問澤霞.公眾參與建設項目環(huán)境影響評價實證分析［J］.泰州職業(yè)技術(shù)學院學報.2005.8，4(5):62 －66.

［3］林劍，林慶華，肖唐付，等.規(guī)劃環(huán)境影響評價中公眾參與有效性的探討［A］.第一屆環(huán)境影響評價國際論壇論文集［C］.北京:中國環(huán)境科學出版社.20051 200–2031.

［4］陳航，壽智振.論規(guī)劃環(huán)境影響評價的現(xiàn)狀問題及建議對策［J］.環(huán)境污染與防治.2010.10，32(10):106 －110.

［5］鐘志鯤.淺議環(huán)境影響評價的公眾參與制度［J］.海峽科學.2010，6:117 －119.