姜 熙，孫國保

從20世紀(jì)70年代末80年代初在實施改革開放、規(guī)劃中國經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略藍圖時，鄧小平同志就提出了“小康社會”的構(gòu)想[1]。中共“十六大”報告明確提出了“全面建設(shè)小康社會”。到黨的“十八大”，“全面建設(shè)小康社會”已經(jīng)改為“全面建成小康社會”。如果說“建設(shè)”更多是一種正向視野，是把小康社會當(dāng)做一項宏大的事業(yè)來做的話，“建成”則是從倒計時的角度，著重從完成目標(biāo)的角度來要求的，更多強調(diào)的是緊迫感。在全面建成小康社會的進程中，體育公共服務(wù)體系建設(shè)是關(guān)系到全民福利的一個重要領(lǐng)域。在當(dāng)前青少年體質(zhì)日益降低、國民健康成為重要的社會問題時，體育公共服務(wù)體系建設(shè)和教育、醫(yī)療、就業(yè)等公共服務(wù)領(lǐng)域一樣成為有待發(fā)展的十分緊迫的領(lǐng)域。然而，公共服務(wù)體系的建設(shè)與發(fā)展，需要強有力的法律體系來保障，雖然我國的社會主義法律體系已經(jīng)初步建成，但是關(guān)于公共服務(wù)的法律還有待完善。

1 全面建成小康社會對我國體育公共服務(wù)體系建設(shè)的要求

黨的“十八大”在“十七大”的基礎(chǔ)上又對惠及廣大人民群眾的民生建設(shè)提出了新要求——到2020年總體實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。2012年7月，國務(wù)院針對我國公共服務(wù)體系的建設(shè)專門發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃的通知》，指出，“十二五”時期是我國全面建設(shè)小康社會的關(guān)鍵時期，建立健全基本公共服務(wù)體系，促進基本公共服務(wù)均等化，是深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的重大舉措，是構(gòu)建社會主義和諧社會、維護社會公平正義的迫切需要，具有十分重要的意義[2]。該規(guī)劃對國家基本公共服務(wù)范圍進行了界定，具體如圖1。

由圖1可見，國家已經(jīng)將公共體育服務(wù)視為公共服務(wù)體系建設(shè)中的重要內(nèi)容，將公共體育服務(wù)的享有作為公民的基本權(quán)利，將公共體育服務(wù)體系的建設(shè)作為政府的基本責(zé)任。該規(guī)劃還具體就群眾體育的開展提出了具體的目標(biāo)。首先就是要加強基層公共體育設(shè)施建設(shè)，大力推動公共體育設(shè)施向社會開放，健全學(xué)校等企事業(yè)單位體育設(shè)施向公眾開放的管理制度，要求可供使用的公共體育場地（含學(xué)校體育場地）占全國體育場地總數(shù)的比率達53%。其次，將全面實施全民健身計劃，健全基層全民健身組織服務(wù)體系，扶持社區(qū)體育俱樂部、青少年體育俱樂部和體育健身站（點）等建設(shè)，發(fā)展壯大社會體育指導(dǎo)員隊伍，大力開展全民健身志愿服務(wù)活動。積極推廣廣播體操、工間操以及其他科學(xué)有效的全民健身方法，廣泛開展群眾性體育活動，使經(jīng)常參加體育鍛煉的人數(shù)比率達3 2%以上。建立國家、省、市三級體質(zhì)測定與運動健身指導(dǎo)站，普及科學(xué)健身知識，指導(dǎo)群眾科學(xué)健身。推動落實國家體育鍛煉標(biāo)準(zhǔn)，加強學(xué)生體質(zhì)監(jiān)測，制定殘疾人體質(zhì)測定標(biāo)準(zhǔn)，定期開展國民體質(zhì)監(jiān)測。

2 當(dāng)前體育公共服務(wù)建設(shè)的基本法律框架

1949年9月29日，中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議選舉了中央人民政府委員會，宣告了中華人民共和國的成立，并且通過了起臨時憲法作用的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》。在該綱領(lǐng)中第4 8條明確規(guī)定我國提倡國民體育[3]。我國當(dāng)前憲法第2 1條規(guī)定，國家發(fā)展體育事業(yè)，開展群眾性的體育活動，增強人民體質(zhì)[4]。這是我國有關(guān)體育公共服務(wù)最高法律層次的規(guī)定。從目前我國體育政策和法律的整體情況看，我國從20世紀(jì)90年代開始就已經(jīng)初步開始從法律、法規(guī)和部門規(guī)章條例等各層次就體育公共服務(wù)政策法規(guī)體系進行建設(shè)。從1995年全國人大常委會頒布的《中華人民共和國體育法》到2009年的《全民健身條例》出臺，我國現(xiàn)已頒布的涉及體育公共服務(wù)的法律、法規(guī)和部門規(guī)章條例近30個，具體見表1?？梢哉f，這些法律和政策已經(jīng)初步構(gòu)成了我國體育公共服務(wù)體系的法律框架，在保障基本體育公共服務(wù)方面發(fā)揮著重要作用。

表1 1990年至今頒布的與體育公共服務(wù)相關(guān)的法律與政策TableⅠ Laws and Policies Relating to Sports Public Service Which Have Been Issued since 1990

3 當(dāng)前體育公共服務(wù)建設(shè)的法律困境

在全面建成小康社會過程中，體育公共服務(wù)體系的建設(shè)需要完善的政策法律體系來保障。雖然由上文可知，我國已經(jīng)出臺了幾十個與體育公共服務(wù)相關(guān)的政策法律。但是這些法律和政策對于實現(xiàn)全面建成小康社會對公共服務(wù)的要求而言還存在諸多的問題。

3.1 體育根本大法《體育法》的滯后

作為調(diào)整我國體育關(guān)系的根本大法《中華人民共和國體育法》是在20世紀(jì)90年代出臺的，但至今沒有進行過修訂。改革開放以來，我國體育事業(yè)取得了重要的成就，已經(jīng)從體育大國轉(zhuǎn)向體育強國的建設(shè)，然而頒布于20世紀(jì)90年代的《體育法》相對于當(dāng)前中國體育的發(fā)展現(xiàn)狀而言，在很多方面都顯得比較滯后。一部法律要發(fā)揮好調(diào)整相關(guān)社會關(guān)系的作用，就必須時刻與當(dāng)時的社會發(fā)展現(xiàn)實相適應(yīng)，一部滯后于當(dāng)前社會的法律必然很難發(fā)揮其應(yīng)有的作用。從世界上很多國家體育立法的進程就可以看出，不同歷史時期的體育立法都會根據(jù)具體歷史時間的現(xiàn)實需求進行調(diào)整。比如1943年，加拿大頒布《國家身體健康法》，1961年又出臺了《健康與業(yè)余體育法》，2003年為了適應(yīng)加拿大體育的發(fā)展現(xiàn)實，又頒布了《身體活動與體育法》以取代1961年《健康與業(yè)余體育法》，《身體活動與體育法》在2011年又進行了一次修改[5]；新西蘭1987年通過《體育、健康與休閑法案》，出臺這一法案的主要目的就是促進和發(fā)展新西蘭人參與體育、健康和休閑活動，成立Hillary委員會負(fù)責(zé)管理新西蘭的體育、健康和休閑事務(wù)。到2002年，為了適應(yīng)新西蘭體育發(fā)展的需要，新西蘭又頒布《新西蘭體育與娛樂法》，成立了新的新西蘭體育與休閑委員會并對其職能進行了具體的規(guī)定。而日本和韓國的體育立法更是顯示了其立法和修法的頻繁，日本的《體育振興法》從1961年到2006年之間總共修正9次之多。2011年，日本為了應(yīng)對老齡化、醫(yī)療開支擴大等社會問題，又出臺了《體育基本法》[6]。而同為亞洲國家的韓國，其《國民體育基本法》從1962年頒布實施到2005年，修改次數(shù)達18次。美國的《業(yè)余體育法》從1978年頒布實施后，在1998年也進行過修正。可見，作為體育事業(yè)飛速發(fā)展的中國，《體育法》的修改已經(jīng)成為我國體育法制建設(shè)的緊要任務(wù)，也是保證我國體育公共服務(wù)體系建設(shè)水平達到全面小康社會標(biāo)準(zhǔn)的重要前提。

3.2 體育領(lǐng)域關(guān)于公共服務(wù)的立法層次較低

體育領(lǐng)域關(guān)于公共服務(wù)的立法，除了《體育法》由全國人大常委會頒布以外，其他與體育公共服務(wù)相關(guān)的規(guī)章和制度大多是由國務(wù)院、國家體育總局或者與其他部委聯(lián)合頒布，所以大多是行政性政策而非真正意義上的法律，這些政策在約束力方面比較弱，加之這些政策對相關(guān)部門沒有明確責(zé)任要求，對義務(wù)履行不當(dāng)?shù)呢?zé)任主體缺乏有效的處罰措施。由于立法層次較低，又缺乏剛性約束，一些地方政府和體育主管部門就很容易在基本公共服務(wù)供給中責(zé)任不到位。因此，提升基本公共服務(wù)的立法層次，是推進體育公共服務(wù)體系建設(shè)的重要保障。

3.3 我國體育公共服務(wù)的立法缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)范

我國與體育公共服務(wù)相關(guān)的政策多為國務(wù)院或者國家體育總局出臺政策，各省市則根據(jù)這些政策出臺相應(yīng)的實施條例或者辦法。這種多元化的模式一方面有利于地方省市因地制宜地制定和實施政策，但也成為實現(xiàn)體育公共服務(wù)均等化過程中的不利因素。當(dāng)國務(wù)院或相關(guān)部委出臺某項政策后，有些地方省市很快就依據(jù)這一政策出臺相應(yīng)的地方配套政策或?qū)嵤┘殑t，但也有一些省市并沒有出臺任何措施。比如1995年國務(wù)院發(fā)布《全民健身計劃綱要》之后，2000年上海出臺了《上海市市民體育健身條例》，2002年，山西省出臺《山西省全民健身促進條例》、北京2005年通過了《北京市全民健身條例》，2006年天津出臺了《天津市全民健身條例》，內(nèi)蒙古2008年出臺《內(nèi)蒙古自治區(qū)全民健身條例》，而西藏、吉林、遼寧等一些省則沒有出臺相應(yīng)的地方性實施辦法。而國務(wù)院出臺《全民健身條例》后，一些省市同樣出臺或者更新了地方性的全民健身條例，但是仍然有部分省市至今沒有出臺任何政策。此外，我們根據(jù)各省市地方政策的頒布年份也可以發(fā)現(xiàn)，各地方頒布相關(guān)政策的時間前后存在很大的差距。此外，各省市頒布相關(guān)政策的機構(gòu)也存在不一致，大部分省市如上海、天津、北京、山西、遼寧、吉林等為人大常委會頒布，也有一些省市如黑龍江省出臺的《全民健身實施計劃》和河北省的《全民健身實施計劃》則是由省政府頒布。這就意味著各省出臺的相關(guān)政策在法律效力方面就可能存在差異。所以，我國體育公共服務(wù)的立法缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)范，這將導(dǎo)致區(qū)域間基本體育公共服務(wù)的巨大差距。

3.4 各層次的法律和政策缺乏明確的配套實施計劃

從目前我國出臺的有關(guān)體育公共服務(wù)的相關(guān)法律和政策內(nèi)容看，這些法律和政策多為原則性規(guī)定，較少出臺具體可操作的實施計劃。而國外很多國家的體育公共服務(wù)法律都會制定具體的配套政策和具體的行動計劃，有些國家還階段性地出臺國家層面的行動計劃。如新西蘭體育公共服務(wù)建設(shè)過程中根據(jù)其體育法，政府發(fā)起了“Kiwi Sport”計劃、《社區(qū)體育戰(zhàn)略2010-2015》、《社區(qū)體育訓(xùn)練計劃2012-2020》，針對殘疾人還實施了《沒有例外戰(zhàn)略和實施計劃》[7]；加拿大則根據(jù)體育法相應(yīng)實施了“Particip Action”計劃、《泛加拿大健康生活戰(zhàn)略》等計劃；美國在20世紀(jì)80年代和90年代先后出臺了《促進健康、預(yù)防疾病，健康公民1990》、《健康公民1990中期回顧》、《 健康公民2000》。2000年，美國聯(lián)邦衛(wèi)生與公共事業(yè)部出臺《健康公民計劃2010》。2010年 5月美國頒布了《健康公民計劃2020》，在體育活動與保健部分延續(xù)了《健康公民計劃2010》已經(jīng)確認(rèn)的目標(biāo)，在前一周期中沒有實現(xiàn)的目標(biāo)在2012中繼續(xù)執(zhí)行。

3.5 法律法規(guī)和政策對體育公共服務(wù)的責(zé)任主體缺乏監(jiān)督

雖然“十八大”和國務(wù)院國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃明確了政府是公共服務(wù)的主要責(zé)任主體，我國的相關(guān)體育法規(guī)政策也規(guī)定了各級政府的責(zé)任，如《全民健身條例》規(guī)定了縣級以上人民政府據(jù)本地區(qū)的實際情況制定本行政區(qū)域的全民健身實施計劃。但這樣的規(guī)定較為宏觀，難以進行評估和考核，更重要的是缺乏對各級政府的監(jiān)督機制，責(zé)任難以追究。而發(fā)達國家一般會在相關(guān)法律和政策中明確政府責(zé)任，尤其是充分發(fā)揮地方政府機構(gòu)的作用，所以我國的各級法律法規(guī)對地方政府作為體育公共服務(wù)的責(zé)任主體缺乏強有力的監(jiān)督機制，使得法律法規(guī)的施行無法得以保障。

3.6 各級法律和政策缺乏系統(tǒng)性和延續(xù)性

從我國目前關(guān)于體育公共服務(wù)的相關(guān)立法數(shù)量來看，多于一些發(fā)達國家，但我國的相關(guān)立法特點是多而雜，各項政策之間缺乏系統(tǒng)性的銜接，政策也缺乏時間上的延續(xù)性，而且許多政策在內(nèi)容上類同。發(fā)達國家關(guān)于體育公共服務(wù)的立法一般不多，但都具有很好的系統(tǒng)性和延續(xù)性。比如澳大利亞在20世紀(jì)90年代頒布“活力澳大利亞”計劃將體育活動作為各級政府優(yōu)先發(fā)展的領(lǐng)域。1998年，澳大利亞又頒發(fā)了《發(fā)展一個活力的澳大利亞：體育活動與健康行動框架》的文件[8]。該文件是聯(lián)邦政府直接出臺的具體政策，是對各級政府的進一步支持。1999年，澳大利亞又成立了“活力澳大利亞聯(lián)盟”，這一機構(gòu)的主要職責(zé)是規(guī)范部門間實施“活力澳大利亞”的措施?！盎盍Π拇罄麃喡?lián)盟”成立后，制定了一個《國家計劃2000-2003》行動計劃，旨在鼓勵各機構(gòu)獨立開展工作，共同實現(xiàn)國家目標(biāo)。2001年出臺的《支持澳大利亞的體育能力——一個更加活力的澳大利亞》，這意味著澳大利亞將促進體育與休閑產(chǎn)業(yè)發(fā)展作為一項國家戰(zhàn)略。2006年，澳大利亞又出臺了《游戲計劃》（Game Plan）對該政策進行了補充。此外，澳大利亞體育委員會還提出了“戰(zhàn)略計劃2002-2005”，對競技體育、大眾體育的使命、價值、目標(biāo)和方向進行了界定，這也是對“戰(zhàn)略計劃1998-2001”的一次升級。可見，一些國家體育公共服務(wù)政策的出臺與施行是在提出一個主要政策框架之后，圍繞主題出臺一系列相互關(guān)聯(lián)的、形成系統(tǒng)的政策體系。

4 全面建成小康社會視角下我國體育公共服務(wù)法律體系的完善

法治既是小康社會的重要組成部分，也是全面建成小康社會的根本保障。就體育公共服務(wù)體系建設(shè)而言，建立完善的體育公共服務(wù)法律體系是確保全面建成小康社會目標(biāo)達成的重要保障。

首先，建立具有權(quán)威性、規(guī)范性的體育公共服務(wù)法律體系。在《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》中，開展群眾性的體育活動，增強人民體質(zhì)就像醫(yī)療、教育、就業(yè)領(lǐng)域一樣，是公民享有的基本權(quán)利?！稇椃ā穼窕倔w育和健康權(quán)利的規(guī)定是我國體育公共服務(wù)法律體系建設(shè)的基石，《憲法》對推進體育公共服務(wù)建設(shè)，尤其是體育公共服務(wù)均等化的主要法理基礎(chǔ)。所以，我國體育公共服務(wù)法律體系的建設(shè)，要以《憲法》對公民體育權(quán)利的規(guī)定為主要依據(jù)，圍繞群眾性體育活動和增強人民體質(zhì)的主題，整合現(xiàn)有的法律法規(guī)，建立比較完善的體育公共服務(wù)法規(guī)體系。

第二，對實施多年的體育根本大法《體育法》進行修改，進一步增強對公民體育權(quán)利的保護，增加對體育公共服務(wù)的相關(guān)規(guī)定。

第三，進一步提升體育公共服務(wù)相關(guān)法律的立法層次。彌補由于立法層次低、法律效力低下所造成的“有法不依”和各級政府“不作為”的現(xiàn)象。

第四，完善統(tǒng)一立法與多元配套相結(jié)合的立法模式。在《憲法》和《體育法》的框架范圍內(nèi)，督促各級地方政府或各級人大常委會尤其那些尚未出臺任何相關(guān)政策的地區(qū)出臺體育公共服務(wù)的配套法規(guī)或?qū)嵤┘殑t，形成與國家層面法律相協(xié)調(diào)的系統(tǒng)性法律體系，使國家層面的立法與各地方立法形成體育公共服務(wù)建立的法律合力。

第五，法律監(jiān)管機制的建立。缺乏法律監(jiān)管機制是目前我國體育立法的主要問題。在目前我國體育法和相關(guān)政策中對責(zé)任主體尤其是各級政府缺乏監(jiān)督機制，應(yīng)該出臺相應(yīng)的對各級政府進行考核的政策，或者在現(xiàn)有的相關(guān)法律文件中細化對體育公共服務(wù)責(zé)任主體的評價和追責(zé)。

第六，目前我國關(guān)于體育公共服務(wù)的立法較少關(guān)注到政府與市場、社會組織的關(guān)系，而在國外體育公共服務(wù)發(fā)達的國家往往充分發(fā)揮了政府、市場和社會組織的作用。我國要形成這種政府與社會機構(gòu)的協(xié)同作戰(zhàn)的系統(tǒng)首先就是要加強政府與社會機構(gòu)關(guān)系的立法。目前我國的《社團登記管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》不能很好地解決民間社會組織在體育公共服務(wù)制度中的地位和作用問題。無論是法律體系的完整性上，還是法律層次的權(quán)威性和約束力上，這些條例和辦法都難以滿足現(xiàn)階段多元社會公共治理的現(xiàn)實需求。因此，我國應(yīng)該對社會組織的法律地位予以確認(rèn)，制訂相關(guān)條例，促進政府和社會組織之間的伙伴關(guān)系，以法律的形式促進不同主體對體育公共服務(wù)建設(shè)的參與程度，建立各方之間密切的合作關(guān)系。這一問題不僅僅是對于體育公共服務(wù)建設(shè)有利，也是所有公共服務(wù)領(lǐng)域建設(shè)所要突破的一個法律障礙。

第七，出臺具體的體育公共服務(wù)建設(shè)的行動計劃。這種做法在體育公共服務(wù)發(fā)達國家最為常見。政府出臺了一些具體的行動計劃，推進體育公共服務(wù)的建設(shè)。比較典型的是美國的“健康公民計劃”、加拿大的“Particip Action”計劃和“泛加拿大健康生活戰(zhàn)略”、澳大利亞的“活力澳大利亞”計劃、新西蘭的“KiwiSport”計劃、“社區(qū)體育戰(zhàn)略”和“沒有例外戰(zhàn)略和實施計劃”。這些具體行動計劃使政府將體育公共服務(wù)的建設(shè)具體化到實際行動中。我國目前這方面的行動計劃很少，比較有特點的是國家體育總局2003年實施的“雪炭工程”。所以，多出臺具體的行動計劃有利于將宏觀的法律規(guī)定具體化為實際行動。

[1]新華網(wǎng).十八大報告蘊含哪些新意？[EB/OL].http://www.chinadaily.com.cn/dfpd/18da/201211/09/content_15899065.htm2013. 2012-1225.

[2]國務(wù)院.國務(wù)院關(guān)于印發(fā)國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃的通知[EB/OL].http://www.gov.cn/zwgk/2012-07/20/content_2187242.htm.2012-1225.

[3]百度百科.中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)[EB/OL].http://baike.baidu.com/view/428031.htm

[4]全國人民代表大會. 中華人民共和國憲法[EB/OL].http://www.gov.cn/gongbao/content/2004/content_62714.htm2012-1225.

[5]Emese Ivan.(2006). Sport Policy in Canada and Hungary: Lessons of Inclusion and Exclusion[J].Hungarian studies review,XXXIII,1-12

[6]文部科學(xué)省. スポーツ基本法[EB/OL].http://www.mext.go.jp/a_menu/sports/kihonhou/index.htm.2012-1225.

[7]Paul Dalziel. The Economic and Social Value of Sport and Recreation to New Zealand[Z].Research Report,2011,9

[8]Elissa Burton.Organisational Effectiveness Inselected Grass Roots Sport Clubsin Western Australia[D].Edith Cowan University,2009