陸 波，喻衛(wèi)奇，蔣 波

（1.中國水電工程顧問集團公司，北京 100120；2.中國電力建設集團有限公司，北京 100044）

“水電可持續(xù)發(fā)展”的理念是20世紀90年代初才明確提出的。作為生產技術最為成熟、可靠性最強且性價比最高的可再生能源，水電為一個國家的經濟發(fā)展貢獻了便宜的電力，保障了能源的安全，間接減輕了碳排放的壓力。但是，90年代，水電工程因對環(huán)境與社會的影響遭受到前所未有的嚴重質疑與反對，水電界為從被動的應付質疑轉化為主動的灌輸對水電的正確認識，也為了能夠更加長期有效地將水電發(fā)展下去，提出了可持續(xù)性發(fā)展水電的概念與方針。此后的10余年，國際社會開始探索如何將該理念具體化，即如何制定適當?shù)臉藴蕘砗饬颗c指導水電的可持續(xù)性發(fā)展。

目前，國際社會還沒有形成統(tǒng)一的水電可持續(xù)性評估標準，但已有國際機構開發(fā)了水電可持續(xù)性評估工具，其本質上以涵蓋社會、經濟、環(huán)境、技術等方面的評估主題與標準為準繩，對水電的開發(fā)與管理進行風險評估，評估結果可為決策提供參考，明確需優(yōu)先開展的工作，以指導水電的可持續(xù)發(fā)展。具有代表性的是由國際水電協(xié)會 （International Hydropower Association,IHA）與湄公河委員會（Mekong River Commission，MRC）分別推出的 《水電可持續(xù)性評估規(guī)范 （Hydropower Sustainability Assessment Protocol,HSAP）》與 “可持續(xù)水電快速評估工具 （Rapid basin-wide Sustainability Assessment Tool,RSAT ）”。

HSAP基于IHA在2006年推出的 《可持續(xù)性評估規(guī)范》，經由水電專家組成的 “水電可持續(xù)性評估論壇 （Hydropower Sustainability Assessment Forum）”歷時兩年半的研究與磋商，并根據實際測試的反饋意見不斷修訂，于2010年底形成了最終版本。HSAP僅對單個水電工程整個生命周期的可持續(xù)性進行評估，湄公河委員會在參與測試的過程中，意識到鑒于湄公河流域的開發(fā)現(xiàn)狀以及作為跨境河流的特殊屬性，HSAP并不能滿足湄公河流域與支流流域的水電可持續(xù)性評估需求，因而與澳大利亞塔斯馬尼亞水顧問公司 （Hydro Tasmania Consulting）共同開發(fā)了RSAT，于2010年10月在網上發(fā)布了第3版，并在MRC各成員國 （老撾、柬埔寨、越南、泰國）所選擇流域進行了測試，現(xiàn)仍在進一步完善。

1HSAP與RSAT的比較研究

1.1 評估范圍與目的

HSAP針對水電工程所處的前期、準備、實施與運行四個階段，提供獨立的可持續(xù)性評估工具：前期工具主要評估水電工程的戰(zhàn)略環(huán)境，識別工程開發(fā)所面臨的風險與機遇。由于該階段所能掌握的信息資源有限，評估內容相對寬泛，主要是為工程未來具體規(guī)劃的推進提供對話平臺；處于準備階段的水電工程已開展調查、規(guī)劃與設計方面的工作，提交可行性研究報告、環(huán)境影響評價報告等，評估工具的作用在于評定工程是否滿足各項要求、是否制訂了管理計劃以及所承擔義務是否合理且具有約束力；實施階段則已執(zhí)行施工、移民以及環(huán)境與其他管理規(guī)劃 （或已部分投產），此階段的評估重點是確定工程是否遵循了所制訂的計劃，為工程的正式投產提供參考；運行階段則評估工程運行方式的合理性，考察其是否采取有效措施以實現(xiàn)正向發(fā)展[1]。

RSAT并不局限于單個工程，評估內容也并未針對評估對象所處發(fā)展階段進行明確區(qū)分；而是著眼于從整個流域的角度來評估任何階段水電發(fā)展的可持續(xù)性。工具評估的主要目的有：識別一個流域或子流域的水電可持續(xù)發(fā)展所面臨的主要風險與機遇；為水電的多方利益相關者提供對話與合作的平臺；明確流域內的能力建設需求[2]等。

1.2 評估主題與準則

根據水電工程處在開發(fā)或運行不同階段的特點以及所需考慮的社會、經濟、環(huán)境、技術等問題，HSAP各評估工具的評估主題略有差別 （見表1）。前期工具的評估主題較為宏觀，目的是理清區(qū)域政策現(xiàn)狀與機構能力，評估各方面風險[1]等，可作為工程投資風險分析時針對可持續(xù)性發(fā)展進行評估的指南。其他三個評估工具因已有特定工程作為評估對象，所采用的主題更為具體也多有交叉，并且引入了評分制對各主題進行量化評估。每個主題對應有主題陳述、5分制評分準則以及評估指南。評分準則共涉及6個方面的表述：評價、管理狀況、利益攸關者的參與度、利益攸關者的支持度、遵循執(zhí)行情況及成果。

RSAT則綜合提供了11個評估主題 （見表1）及下屬的共53個評估子題，每個子題也對應有1～5分的評分準則。評估子題對各主題有了進一步細化，如 “水電與經濟發(fā)展”主題，包括了水電分別對國家、當?shù)亟洕呢暙I，與流域其他經濟部門的協(xié)調以及用水的最優(yōu)化情況等子題。主題集中反映的是對整個流域的考量，所涉及的范圍更加廣泛，如流域內梯級或多個工程之間的協(xié)調管理等子題。采用RSAT評估時可以根據不同的評估目的來剔除無關子題，如一般流域無需采用與跨境流域相關的評估子題。

1.3 評估形式

HSAP還未形成系統(tǒng)的評估方式。一般根據水電站及其可持續(xù)性問題的復雜性，推薦由1～2位具備信用度或審查經驗的評估者或評估小組執(zhí)行；并在水電站站點開展，以利于實地調查。依據對相關人員的采訪以及所收集掌握的資料，對照評分準則并參考評估指南，對每個主題進行分析與評分。評估的前期準備工作以及評估者所需協(xié)助均由水電方代表提供，其主要職責為明確評估目的與期望成果、擬定各主題的被訪者、準備評估可參考資料、安排訪問與現(xiàn)場考察等。評估結束后提交最終報告，主要包括對工程及評估的相關介紹及各主題與總體的評估結果等。

RSAT則已建立了相對完善的評估流程 （見圖1）。對某一工程或流域進行評估時，評估組織者先進行基礎資料收集整理；然后召集相關專家人員參加評估研討會，會上對子題進行逐條評估，分析工程相應的優(yōu)勢、劣勢、風險及機遇，提出建議措施，可參照RSAT各子題對應的評分準則進行評分；最后總結流域狀況，面臨的風險與機遇以及需要采取的措施，形成評估總結報告，其中可根據評估的具體目的來決定是否需要進行評分。為了提高評估效率，真正達到 “快速評估”的目的，RSAT提供了一系列清單與表格，包括最終總結報告的模版，以便準備資料、實施會上評估、形成評估成果報告等。

1.4 應用效果與問題

HSAP已嘗試在一些國家推廣使用。近期就對澳大利亞Trevallyn徑流式水電站運行期的可持續(xù)性進行了評估。由于電站運行年限已久，選取了相關性較強的16個主題，除 “生物多樣性與入侵物種”主題因缺乏有效監(jiān)測而評分較低外，其他均達到了好 （3分）或最好 （5分）的標準[3]。RSAT則在MRC成員國有所應用。如，對老撾南俄河流域、泰國南卡姆流域等水電發(fā)展的可持續(xù)性進行評估，主要是為流域委員會明確工作重點，也為農、漁、林、水資源、能源等各方決策者提供交流機會。RSAT首次應用于實際且有明確的使用目的，是對老撾南烏江梯級水庫的評估，其成果為戰(zhàn)略環(huán)評與累積影響評價的框架構建及涉及的內容提供了參考。

表1 HSAP與RSAT評估主題

圖1 RSAT評估流程

作為新型的評估工具，HSAP與RSAT總體還是比較復雜的，實際上目前還是以工具的測試與培訓為主。影響評估效率與效果的關鍵因素有：①所收集資料的完備性與可信度；②評估者對工具的熟練程度 （評估者需要從所收集資料中迅速提取相關信息，并引導評估平穩(wěn)高效地開展）；③被訪問或參與評估研討會的專家質量 （相關人員對評估對象的了解程度和各領域專家的專業(yè)技術能力對評估結果有最直接的影響）。

HSAP是由評估者根據訪問、實地考察、資料等來評分，而RSAT則由研討會的專家人員共同商議。其所得出的評估結果都可能會存在一定的主觀性。尤其是所界定的分數(shù)與分數(shù)之間可能有灰色區(qū)域，加之對某些主題只有龐統(tǒng)的依據或模糊的觀感，不同的評分者可能就會給出不同的分數(shù)。如RSAT在應用測試時，被訪者往往趨向于給出高分。此外，RSAT的 “快速”性也決定了參會者要在短暫的時間內對評分準則進行消化，并依據可能掌握的信息來給出分數(shù)，實際操作時比較困難。因而，需要更加明確的定義以區(qū)分各評分準則，從而提高評估效率且增強客觀性。

2 我國開發(fā)水電可持續(xù)評估工具的借鑒

2.1 目的與效能

流域水電的可持續(xù)性發(fā)展需要建立在流域綜合規(guī)劃與管理框架之下，任何開發(fā)決策的制定都要以對整個流域的社會、經濟、文化、環(huán)境等價值及其相互聯(lián)系的全面理解為基礎；而在水電工程的任何階段，包括選址、比選評估、工程準備、施工、運行等，都需要將環(huán)境、社會、文化的標準與經濟技術標準置于同等高度。目前，雖然我國在各領域都制定了相應的法律政策與標準規(guī)范來約束并支撐水電健康發(fā)展，但它們只是構成了尚未嚴格整合的骨架。如何將割裂的各個部分相拼接并注入活力，從而系統(tǒng)全面地評估與指導水電的各方面協(xié)同發(fā)展則是亟待解決的問題。根據對HSAP與RSAT的分析研究，建立符合我國國情的水電可持續(xù)性評估工具可成為一條有效途徑。

流域或水電工程開發(fā)階段的可持續(xù)性評估，一方面可對擬將或已經開展的工作有全面的認識與把握，識別所面臨的風險與機遇，理清工作層次與深度；另一方面可為各方利益攸關者提供一個對話平臺，促進他們之間的合作與理解，也有助于提升其對可持續(xù)發(fā)展的認知，明確所應承擔的社會責任與義務。對處于管理階段的可持續(xù)性評估，則更側重于對目前狀態(tài)的審視與監(jiān)察，明確需采取的彌補措施或尚存提升空間的工作內容。

水電可持續(xù)性評估需要賦予一定的法律效力。如果評估不具備約束力，僅依賴于開發(fā)管理者自覺自愿，則水電的可持續(xù)發(fā)展可能無法實現(xiàn)，而評估工具也失去了存在的意義。

2.2 評估主題與準則的建立原則

（1）評估主題應全面而具體，涵蓋工程或流域所涉及的社會、經濟、生態(tài)環(huán)境、技術、文化等各方面內容。針對單個水電工程，可基于HSAP的評估主題，結合我國水電工程特點 （如多高壩大庫等）及政策法規(guī)，并充分體現(xiàn)工程與流域的從屬關系，著重于工程開發(fā)或運行的合理性與安全性、受工程影響的公眾、生態(tài)生物與非生物因子及采取的相應措施與效果、與其他用水方式的協(xié)調等。針對單個流域的涉及范圍更加廣泛，可參考RSAT的評估主題與子主題，需著重于流域開發(fā)與管理的系統(tǒng)性、干流與支流的統(tǒng)籌兼顧、與其他水資源利用的配合、梯級或多水庫的規(guī)劃與聯(lián)合運行、以及對社會與生態(tài)的影響等。作為評估的框架，評估主題可盡量細化，以實現(xiàn)對評估對象可持續(xù)性的全面評估。

（2）建立科學的評分體系，區(qū)分單個主題評分與評估對象可持續(xù)性總體評分。評分體系雖然實現(xiàn)了對評估對象的可持續(xù)性進行量化評估，但評分僅是針對每一個評估主題，進行總體評分時若采用對各主題的評分進行疊加或權重統(tǒng)計等數(shù)學處理方式，不能有效反映不同評估對象各自可持續(xù)發(fā)展中的特點及存在的問題，分值的細微差異也會模糊對評估對象的正確認識。進行總體評估時，可單獨采用星級評分方式，根據各主題達標的百分比劃定星級檔次。評星僅是對總體可持續(xù)發(fā)展情況的粗略反映，仍需要總結評估對象已取得的成果及所需采取的行動等內容作為補充。

（3）評估準則應易于理解，盡量簡單化。評估準則作為衡量所評估主題的現(xiàn)實情況的標尺，需有清晰明確的闡述與界定。對評估準則有相同的認知與理解，是參與評估的多方利益相關者進行交流與對話的基礎，避免在評估時產生不必要的爭議，有利于達成共識。

（4）評估主題與準則需具備與時俱進的生命力。隨著水電可持續(xù)發(fā)展的經驗累積、相關技術措施的發(fā)展成熟以及對社會、環(huán)境等方面要求的提高，評估主題與準則需要相應地進行更新，以真正起到對水電可持續(xù)發(fā)展的評估與指導作用。

2.3 評估流程與評估機構

評估流程的制定需要本著高效、經濟、公正與透明的原則，形成資料收集－主題評估－評估成果公布－后評價工作監(jiān)督的模式化程序。建立專門的評估工具開發(fā)與執(zhí)行機構，有利于水電可持續(xù)性評估工作的有序開展。評估的主要工作量來源于收集與分析各方面的材料。如由具備一定權力的機構來執(zhí)行，一方面，可以快速地獲取資料；另一方面，由于執(zhí)行人員本身具備一定的運用工具的能力，可以熟練地提取評估相關信息，也避免了如HSAP與RSAT所需要的對評估者或相關人員進行工具運用的培訓。主題評估時，評估機構人員、參與評估的利益攸關者及專家需有較為明確的責任分工。借鑒RSAT召開研討會的方式，由執(zhí)行機構人員負責引導與協(xié)調，與會專家人員進行評估評分，從而可以綜合各方面的聲音，獲得較為客觀的評估成果。為了切實推動評估對象的可持續(xù)發(fā)展，需要在評估后對水電工程或流域根據評估結果開展的工作進行監(jiān)督。此外，評估需要周期性開展，以跟進評估對象的可持續(xù)發(fā)展狀況。

3 結語

作為目前應用最為廣泛的可再生能源，水電本身并不相悖于國家能源可持續(xù)發(fā)展的要求；但過分追求經濟利益的水電開發(fā)與管理方式，會給社會與環(huán)境造成極大的負擔。當多個水電工程產生疊加效應并隨時間推移逐漸累積時，必然會給后代滿足自身需求造成難以預估的影響。借鑒HSAP與RSAT等水電可持續(xù)性評估工具或方法，開發(fā)與推行符合我國國情的水電可持續(xù)性評估工具，是將可持續(xù)發(fā)展理念付諸實施的有效途徑。工具通過引入多方利益攸關者的透明對話機制，全面評估水電工程或流域水電開發(fā)在不同階段所面臨的風險與機遇，督促采取緩解與補償措施，有效平衡社會、經濟與環(huán)境等方面的效益，從而真正起到指導與促進水電可持續(xù)發(fā)展的作用。此外，也需要通過宣傳與教育，提升水電開發(fā)管理者及多方利益攸關者的社會責任意識，加強公眾對水電的正確認識及積極監(jiān)督，以使水電建設在良好健康的環(huán)境下發(fā)展。

［1］International Hydropower Association.Hydropower sustainability assessment protocol［R］.2010.http://www.hydrosustainability.org/Document-Library.aspx

［2］MekongRiverCommission.Rapidbasin-widehydropowersustainability assessment tool［R］.Vientiane:Mekong River Commission,2010.

［3］Hydro Tasmania.Pilot Assessment report on “Trevallyn hydropower development”［R］.Vientiane:Mekong River Commission， 2012.