姚繼昌

（青海民族大學 法學院，青海 西寧 810007）

國務院頒布的促進經(jīng)濟發(fā)展的政策性金融措施“國九條”的目的是為了應對國際金融危機，保持國內經(jīng)濟平穩(wěn)、有序、持續(xù)增長。新《中小企業(yè)劃型標準規(guī)定》將中小企業(yè)劃分為中型、小型、微型三種類別，將微型企業(yè)從小型企業(yè)中獨立出來。中小微企業(yè)占我國企業(yè)總數(shù)的99.7%。在這類企業(yè)中，中型企業(yè)資金相對雄厚，市場競爭力較強，不需要太多的政策扶持，只依靠本身的資金鏈便能自行發(fā)展。而小微企業(yè)占企業(yè)總量的97.3%，其數(shù)量最大，最具市場活力，是推進現(xiàn)代經(jīng)濟全面發(fā)展的重要動力。僅僅依靠政策扶持推動小微企業(yè)的發(fā)展是不現(xiàn)實的，小微企業(yè)的發(fā)展沒有相應的法律規(guī)則是行不通的。因此，小微企業(yè)在發(fā)展前期依靠政策扶持，過渡至具有一定的生存能力之時，出臺相應的法律法規(guī)對其進行規(guī)制是當務之急。

一、政策扶持時期的小微企業(yè)

政策扶持時期的小微企業(yè)即指當前狀態(tài)下的小型微型企業(yè)。①小微企業(yè)的概念是從企業(yè)劃分標準中衍生出來的適用于資金力量薄弱的小型微型企業(yè)發(fā)展的模式，當前小微企業(yè)的發(fā)展不能只依靠自身，更多的需要優(yōu)惠政策的扶持。但是，企業(yè)發(fā)展到一定程度，必定會離開培養(yǎng)的“溫床”。要在市場競爭激烈下頑強發(fā)展，就需要制定法律規(guī)則，保障其在市場中的合法權益。小微企業(yè)的發(fā)展關系國計民生，推進小微企業(yè)的健康協(xié)調發(fā)展、完善小微企業(yè)的法律制度是我國小型微型企業(yè)走向輝煌的必由之路。

（一）小微企業(yè)的生存現(xiàn)狀

在國務院頒布《關于進一步支持小型微型企業(yè)健康發(fā)展的意見》后，小微企業(yè)的發(fā)展迎來了春天。我國小微企業(yè)是經(jīng)濟發(fā)展的“輕騎兵”，提供了75%的城鎮(zhèn)就業(yè)機會，其工業(yè)總產(chǎn)值、銷售收入、實現(xiàn)利稅大約分別占全國經(jīng)濟總量的60%、57%和40%。國家工商總局的最新數(shù)據(jù)顯示，目前我國西部10省市的小微企業(yè)超過160萬戶，占全國企業(yè)實有總戶數(shù)的16.16%；中部9省市的小微企業(yè)超過220萬戶，占全國企業(yè)總戶數(shù)的22.24%；東部12省市的小微企業(yè)超過600萬戶，占全國企業(yè)總戶數(shù)的61.6%。這些小微企業(yè)主要集中在長三角地區(qū)、珠三角地區(qū)、福建省等5個省市。[1]筆者主要以西部地區(qū)小微企業(yè)為研究對象，針對實際政策的扶持力度以及扶持方向展開分析，以期從中把握構建相關法律制度的脈絡。

（二）小微企業(yè)的政策扶持（以我國的西部地區(qū)為例）

小微企業(yè)是各省市經(jīng)濟發(fā)展的生力軍。在推進經(jīng)濟全面協(xié)調發(fā)展的形勢下，各地出臺了一系列的扶持政策。筆者匯總了涉及西部地區(qū)小微企業(yè)的主要扶持政策，如下表②該表系筆者從相關政府門戶網(wǎng)站中查找數(shù)據(jù)而做出的。我國關于小型微型企業(yè)立法的缺失是小微企業(yè)發(fā)展的絆腳石。從該表顯示的政策扶持力度上可以看出，當前小微企業(yè)的發(fā)展亟需相關法律法規(guī)予以支持。西藏和新疆因小微企業(yè)數(shù)量不多，所以并未出臺明確扶持小微企業(yè)發(fā)展的政策，只是在部分文件中提及促進小微企業(yè)的發(fā)展。。

發(fā)文單位 文號 發(fā)布時間關于印發(fā)中小企業(yè)劃型標準規(guī)定的通知文題工信部聯(lián)企業(yè)國務院工業(yè)和信息化部、財政部、國家工商行政管理總局青海省甘肅省重慶市寧夏回族自治區(qū)陜西省內蒙古自治區(qū)西藏自治區(qū)廣西區(qū)新疆維吾爾自治區(qū)貴州省云南省四川省2012年5月工信部聯(lián)企業(yè)[2011]300號國發(fā)[2012]14號工信部聯(lián)企業(yè)[2012]347號甘政發(fā)[2012]39號青政發(fā)[2012]16號渝工商發(fā)[2012]10號寧政發(fā)[2012]72號陜政發(fā)[2012]36號內政發(fā)[2012]88號工信廳、財政廳桂政發(fā)[2012]72號新政發(fā)[2012]59號黔府發(fā)[2012]7號云政發(fā)[2012]78號川府發(fā)[2012]39號2011年6月2012年7月2012年5月2012年3月2012年3月2012年11月2012年5月2012年4月2012年7月2012年10月2012年7月2012年7月2012年8月2012年5月工業(yè)和信息化部、財政部、國家工商行政管理總局關于大力支持小型微型企業(yè)創(chuàng)業(yè)興業(yè)的實施意見國務院關于進一步支持小型微型企業(yè)發(fā)展的意見青海省支持小型和微型企業(yè)發(fā)展的若干政策措施甘肅省人民政府關于促進小型微型企業(yè)發(fā)展的指導意見重慶市工商行政管理局關于支持個體工商戶轉型升級為微型企業(yè)的意見（試行）自治區(qū)人民政府關于金融支持小型微型企業(yè)和“三農(nóng)”發(fā)展的若干實施意見陜西省人民政府關于支持小型微型企業(yè)健康發(fā)展的實施意見內蒙古自治區(qū)人民政府關于促進小型微型企業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見關于印發(fā)《西藏自治區(qū)中小企業(yè)發(fā)展專項資金管理辦法》的通知廣西壯族自治區(qū)人民政府印發(fā)關于支持小型微型企業(yè)發(fā)展若干金融財稅政策的通知關于加快發(fā)展新疆服裝產(chǎn)業(yè)的意見貴州省人民政府關于大力扶持微型企業(yè)發(fā)展的意見云南省人民政府關于金融支持民營經(jīng)濟發(fā)展的意見四川省人民政府關于大力扶持小型微型企業(yè)發(fā)展的實施意見

小微企業(yè)發(fā)展的初期階段需要政府各部門的政策扶持，這是其本身規(guī)模小、市場競爭力差的必然要求。從上表可以看出，西部大部分省、自治區(qū)都在響應中央發(fā)展小微企業(yè)的號召，積極出臺了一系列有利于小微企業(yè)發(fā)展的政策措施。

（三）小微企業(yè)的政策過渡

小微企業(yè)的發(fā)展是我國經(jīng)濟政策與市場經(jīng)濟協(xié)調的結果。國家當前的經(jīng)濟扶持政策力度決定著小微企業(yè)的發(fā)展規(guī)模，也決定著小微企業(yè)能否做大做強。從小微企業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀可以看出，僅僅依靠企業(yè)自身的經(jīng)濟實力或者政策的“格外”關注是遠遠不夠的。①小微企業(yè)的政策過渡這一概念，系筆者閱讀了大量關于小型微型企業(yè)管理制度的文章并借鑒學者關于小微企業(yè)在缺乏法律規(guī)制的狀況下如何依靠政策扶持的東風快速協(xié)調發(fā)展的觀點之后提出的。筆者認為，小微企業(yè)當前的政策扶持只是過渡，而非長遠之計。對小微企業(yè)的規(guī)制最終還是得依靠法律。

1.小微企業(yè)初始發(fā)展動力不足，極易夭折。在這種形勢下，出臺相關扶持政策無可厚非。但小微企業(yè)不能以自身無發(fā)展能力為由，一味尋求政策支持。企業(yè)的發(fā)展離不開自主能力創(chuàng)新，小微企業(yè)尤其如此。對其政策上的扶持只能是一種過渡，不能完全依靠政策發(fā)展企業(yè)?！笆谌艘贼~，不若授人以漁。”企業(yè)的發(fā)展也應該是這種模式，在政策扶持階段不斷發(fā)展壯大自身的競爭力，在獲得生存能力時要果斷“斷奶”，“奶媽”也需要恢復“精力”（經(jīng)濟）。

2.小微企業(yè)發(fā)展前景廣闊。小型微型企業(yè)占企業(yè)總數(shù)的90%或更高，[2]意味著其發(fā)展關系到國家的整體經(jīng)濟和社會和諧。[3]小微企業(yè)提供了大量的就業(yè)機會，且涉及行業(yè)多為服務業(yè)，是國計民生不可或缺的重要組成部分。隨著現(xiàn)代經(jīng)濟的發(fā)展，小微企業(yè)在經(jīng)濟發(fā)展中的地位越來越高。也正是由此，國家才會對小微企業(yè)給予政策方面的干預，并扶持其協(xié)調發(fā)展。

3.對小微企業(yè)經(jīng)濟、稅收等方面的政策扶持只是過渡。小型微型企業(yè)最終還是會回到市場經(jīng)濟的激烈競爭中來。最好的促進經(jīng)濟發(fā)展的模式并不是過多地干預或者控制，而是讓其適應市場經(jīng)濟的競爭，“優(yōu)勝劣汰”。

二、小微企業(yè)政策扶持狀態(tài)下的法律缺失

小微企業(yè)在發(fā)展的過程中不斷需要資金投入。小微企業(yè)本身資金壓力過大，不能形成有效的資金鏈。尋求金融機構的融資是當前小微企業(yè)發(fā)展的途徑之一。在這方面，雖然國家出臺了很多扶持政策，但由于政策的不穩(wěn)定性，單靠政府向金融機構施加壓力是不能真正解決融資問題的，制定成熟穩(wěn)健并能有效執(zhí)行的法律才是解決問題的關鍵。

（一）小微企業(yè)政策性融資存在弊端

融資難向來是小微企業(yè)快速發(fā)展的“攔路虎”。國家和政府為了小微企業(yè)的健康發(fā)展，出臺了大量的政策性措施，在融資方面更是十分“關照”，希望小微企業(yè)能夠實現(xiàn)“又快又好”的發(fā)展。政府不能將融資的重點放在干預商業(yè)銀行的具體業(yè)務經(jīng)營上。中小企業(yè)扶持基金的使用不能只是直接補貼企業(yè)。這種方式會使大量的小微企業(yè)與扶持基金“隔河相望”，企業(yè)自身沒有得到相應的實惠。

（二）小微企業(yè)信貸擔保體系缺失

小微企業(yè)信貸擔保制度能夠有效緩解小型微型企業(yè)的資金壓力?，F(xiàn)下我國小微企業(yè)信貸擔保體系存在以下不足：

1.貸款方式單一，擔保方式僵化。美國有超過72%的微型企業(yè)愿意從非政府組織、協(xié)會或非營利性組織取得資金支持，而我國大多數(shù)的小微企業(yè)更愿意相信商業(yè)銀行。但是，商業(yè)銀行的貸款方式極為單一，且擔保方式僵化死板，基本上不利于小微企業(yè)自身的快速發(fā)展。據(jù)美國個體經(jīng)營者協(xié)會的統(tǒng)計，微型企業(yè)的初創(chuàng)資金來源最多的是個人儲蓄，其次是信用貸款，最后是抵押貸款。[4]立法應拓寬貸款渠道，使社會個人資金能以法律明確規(guī)定的方式融資小微企業(yè)。

2.同類型小微企業(yè)貸前風險評估重復進行。小微企業(yè)集群化在我國表現(xiàn)為各種不同的形式，各類專業(yè)批發(fā)市場、服務市場等就是這種企業(yè)集群的主要表現(xiàn)。他們的經(jīng)營模式、盈利狀況、受經(jīng)濟影響程度總是呈現(xiàn)出一定的普遍規(guī)律、特性、平均趨向和平均表現(xiàn)，經(jīng)營者的資金運行模式和風險也會呈現(xiàn)出一定的必然性。這種集群化的小微企業(yè)在向銀行申請貸款時，都會一次又一次地被風險評估。如何利用同類型小微企業(yè)的這些特點將重復的貸前風險評估簡化，不僅需要銀行出臺相關措施予以確認，也需要相關法律予以規(guī)制。

3.小微企業(yè)自主創(chuàng)新能力未納入擔保體系。小微企業(yè)在自主創(chuàng)新方面一直走在各類企業(yè)的前列，往往會通過模仿其他企業(yè)的科技成果創(chuàng)造出屬于自己企業(yè)的知識成果。[5]可以將小微企業(yè)的自主知識產(chǎn)權轉化為企業(yè)信貸擔保物，從而有效緩解小微企業(yè)的資金壓力。我國尚未將小微企業(yè)的知識產(chǎn)權轉化為信貸擔保的抵押物。我們應制定相關法律，將其規(guī)定在小微企業(yè)信貸的抵押范圍之內。

（三）《中小企業(yè)促進法》規(guī)制范圍有限

我國的《中小企業(yè)促進法》是提出中小企業(yè)概念后出臺的第一部規(guī)制中小企業(yè)的專門法律，是促進和規(guī)制中小企業(yè)發(fā)展的基本法。小微企業(yè)沒有超出中小企業(yè)的范疇，因此，《中小企業(yè)促進法》也適用于小微企業(yè)。但是，《中小企業(yè)促進法》在內容上過于原則、空泛，可操作性不強，沒有具體的實施細則，更無相關的市場監(jiān)督機制，與其他法律和政策的銜接、配合也不夠合理。[6]各地政府根據(jù)該法也出臺了一系列相應的實施辦法，但部分實施辦法超出了規(guī)制范圍，且缺乏法律的強制力、公信力和穩(wěn)定性。

（四）政府對小微企業(yè)的扶持機制存在缺陷

各地政府出臺了大量扶持小微企業(yè)發(fā)展的政策，但大多數(shù)政策缺乏細化有效的措施。政府在小微企業(yè)的管理中扮演的是“領導”的角色，沒有以服務者的身份來引導小微企業(yè)自主發(fā)展。[7]在此過程中，受到政策“過度”扶持的企業(yè)的后續(xù)發(fā)展令人擔憂。僅僅依靠政府這位勤勞的“奶媽”過活，其后期發(fā)展未必比沒有政府扶持的小微企業(yè)好。

（五）政治因素導致政策實施不力

政府通過宏觀調控手段調節(jié)市場經(jīng)濟的運行。各地出臺的政策雖然順應了經(jīng)濟發(fā)展和政治要求，但是缺乏法律對政治權力的限制。小微企業(yè)本身就缺少明確的法律制度保障，過度的政府干預易造成其畸形發(fā)展。立法是典型的政治運作，其在法律產(chǎn)出環(huán)節(jié)中扮演著重要角色。[8]因此，出臺相應的法律措施能夠緩解政治因素對小微企業(yè)的過度影響。

三、小微企業(yè)法律體系的構建

“了解中國法律和經(jīng)濟情況發(fā)展的學者們的主流觀點是正式法律在中國的經(jīng)濟發(fā)展中所起的作用不大。但是迄今為止尚無充足的證據(jù)支持上述觀點?！盵9]這是香港學者郁光華在其著作中分析法律與經(jīng)濟發(fā)展的關系時提出的觀點。由此可知，小微企業(yè)的發(fā)展需要法律規(guī)制，構建小微企業(yè)法律體系是促進小微企業(yè)發(fā)展的重中之重。

（一）法律對經(jīng)濟發(fā)展具有引導和規(guī)制作用

小微企業(yè)問題亟待立法解決。經(jīng)濟發(fā)展需要法律對小微企業(yè)的經(jīng)營范圍以及參加經(jīng)濟活動的能力進行規(guī)制，并在市場競爭過程中引導其合理合法地進行經(jīng)濟活動。政策的過度使用會造成“政策性法規(guī)泛化”，形成對權力制約無力的狀況。我國立法機關應當積極制定小微企業(yè)相關法律，以法律的強制力、公信力以及穩(wěn)定性為小微企業(yè)的發(fā)展提供有效合法的救濟手段。

（二）法律—金融—增長之間的關系適用于小微企業(yè)

小微企業(yè)發(fā)展的瓶頸在融資方面。這不僅是一個金融問題，還是一個法律問題。法律—金融—增長之間的關系是：法律規(guī)制金融制度，金融制度的協(xié)調又極大地促進了經(jīng)濟增長。從這個模式可以看出，經(jīng)濟增長需要法律保障，法律及其實施效率對一個國家的金融發(fā)展以及經(jīng)濟增長存在顯著的作用。[10]構建小微企業(yè)法律體系對于指導金融戰(zhàn)略的制定具有重要的政策涵義，尤其是在產(chǎn)權的界定與保護、司法體系的獨立性以及政府權力的約束方面都有積極意義。

（三）小微企業(yè)法律體系的內容

小微企業(yè)需要明確、合理、合法的制度保障。應對現(xiàn)有的法律進行完善，制定新的實施措施，強化立法，從源頭上解決小微企業(yè)問題。

1.修改《中小企業(yè)促進法》，提升可操作性，使之適應小微企業(yè)的發(fā)展形勢。該部法律的規(guī)定過于原則，缺乏操作性。政策扶持小微企業(yè)發(fā)展在一定程度上緩解了法律缺失的緊迫性，但過分依賴政策而拋棄法律體系的構建則是不可取的。

2.強化政策性法規(guī)實施措施。政策扶持下的小微企業(yè)需要強化閱讀理解政策的能力。大多數(shù)的小微企業(yè)并不會主動接受政策扶持，某些企業(yè)可能還會抵制政策。政府只能對小微企業(yè)面臨的資金問題進行干預，而不能干涉小微企業(yè)的管理。政策性法規(guī)及其實施細則為小微企業(yè)立法提供了一定的借鑒。

3.加強小微企業(yè)立法，應當注意以下兩點：第一是小微企業(yè)的立法原則。小微企業(yè)作為企業(yè)形式的一種，必然符合企業(yè)的一般要求，其特殊性是全面的“小”和“微”。因此，在立法原則上，保護原則應當居于首位，公正公平原則必不可少，同時還要符合法治要求原則。第二是小微企業(yè)的立法設計。要設計小微企業(yè)金融法律服務體系，完善商業(yè)銀行關于小微企業(yè)貸款融資的規(guī)章制度。要制定小微企業(yè)信用擔保體系，將知識產(chǎn)權和科技創(chuàng)新納入信貸體系。還要改變對小微企業(yè)的認識，鼓勵自主創(chuàng)新。

4.拓寬小微企業(yè)融資渠道，完善各類扶持基金利用制度，不再限制個人融資。實際操作中可以改進扶持基金管理模式，考慮將一部分扶持基金交由金融機構運營，規(guī)定這部分資金只能投向小微企業(yè)，收益和損失由政府和金融機構分擔，從而發(fā)揮金融機構在投融資領域的優(yōu)勢，實現(xiàn)資金的最優(yōu)配置。[11]要強化商業(yè)銀行對于小微企業(yè)小額貸款的自主管理模式，指導小微企業(yè)合理使用資金，保障專項貸款的獨立性。要充分利用個人閑散資金，制定個人借款的公證模式。

從一定意義上講，構建小微企業(yè)法律體系是為了其長期的協(xié)調發(fā)展。在立法的過程中，應借鑒國外相關法律制度，確定小微企業(yè)在市場經(jīng)濟中的地位。

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