■ 盧 靜／文

（作者系外交學(xué)院國際關(guān)系研究所副教授）

自2010年西亞北非局勢動蕩以來，“保護的責(zé)任”再次成為國際社會討論的焦點，一些西方國家藉此倡導(dǎo)進行人道主義干涉。何謂“保護的責(zé)任”？它是否會成為國際關(guān)系的新規(guī)范？本文對此作一粗淺探討。

“保護的責(zé)任”的提出

20世紀90年代發(fā)生的盧旺達種族大屠殺、科索沃危機等事件，震驚了世界，也拷問著人類的良知。國際社會在震驚之余開始對國家主權(quán)、不干涉內(nèi)政國際準則進行質(zhì)疑和反思。在此背景下，“保護的責(zé)任”概念提出。

“保護的責(zé)任”概念的提出是對國家主權(quán)概念的重新定義。早在1995 年，前蘇丹外交部長弗朗西斯·登在其《主權(quán)的邊界》一文中首先提出了“作為責(zé)任的主權(quán)”觀點，隨后在其主編的《作為責(zé)任的主權(quán)：非洲的沖突治理》一書中系統(tǒng)闡述了主權(quán)作為一種責(zé)任的思想，提出一國在行使主權(quán)時，除了享有某些國際特權(quán)，還必須承擔(dān)保護人民的長期義務(wù)，如果國家履行了保護人民的義務(wù)并切實尊重人權(quán)，對以人權(quán)為由的外來干涉的擔(dān)心就會大大減少。

1999年，時任聯(lián)合國秘書長科菲·安南在聯(lián)合國國家和政府首腦年會上發(fā)表了題為《兩種主權(quán)的概念》的演講，提出了包括“國家主權(quán)”和“個體主權(quán)”在內(nèi)的“兩種主權(quán)概念”。他認為，全球化和國際合作的力量正在重新定義國家主權(quán)的含義，國家應(yīng)被廣泛地理解為服務(wù)于其人民的工具，而不是相反。安南指出：“絕對和排他性的主權(quán)時代已經(jīng)過去，其理論永遠不再與現(xiàn)實相符。各國領(lǐng)導(dǎo)人的職責(zé)是在良好的內(nèi)部治理與一個日益相互依賴的世界要求之間找到平衡點”，國家主權(quán)蘊涵著保護“個人主權(quán)”的責(zé)任，對聯(lián)合國憲章的當代解讀意味著“我們認識到它的目的是保護個人而非濫用人權(quán)的人”。針對盧旺達種族大屠殺事件，安南在其2000年4月的《千年報告》中提到：“如果人道干涉真的是對主權(quán)的一種令人無法接受的侵犯，那么我們應(yīng)該怎樣對盧旺達，對斯雷布雷尼察作出反應(yīng)呢？”

在此情況下，加拿大政府組建了“干預(yù)與國家主權(quán)國際委員會”，2001 年12月公布其報告——《保護的責(zé)任》，對國家主權(quán)進行了重新詮釋，提出: 主權(quán)不僅意味著權(quán)力，更重要的是一種責(zé)任，如果這個國家沒有能力或者不愿意履行它的這種責(zé)任，那么國際社會就應(yīng)當對此進行干預(yù)，從而代為承擔(dān)履行保護該國國民的責(zé)任。2004年，聯(lián)合國秘書長安南任命組成的“威脅、挑戰(zhàn)和改革問題高級別小組”（名人小組）發(fā)表的《一個更安全的世界——我們的共同責(zé)任》報告中，第一次采納了“國際社會提供保護的集體責(zé)任”的概念，即如果發(fā)生滅絕種族和其他大規(guī)模殺戮，國際社會集體負有提供保護的責(zé)任。其前提條件是主權(quán)國家不能或不愿意對其公民承擔(dān)保護的責(zé)任。2005年聯(lián)合國秘書長在聯(lián)大的報告《大自由：實現(xiàn)人人共享的發(fā)展、安全與人權(quán)》中再次提出“主權(quán)國家有責(zé)任保護公民的權(quán)利，保護公民免受犯罪、暴力和侵略的危害”及“集體負有提供保護的責(zé)任”。秘書長認為，國家存在的主要理由和職責(zé)就是保護其公民。如果一國當局不能或不愿保護本國公民，那么這一責(zé)任就在于國際社會，由國際社會利用外交、人道主義或其他方法，幫助維護其公民的人權(quán)和福祉。如果這些方法還不夠，安理會還可以依據(jù)《聯(lián)合國憲章》采取強制措施。安南報告一方面強調(diào)，先是“主權(quán)國家的保護責(zé)任”，然后才是國際社會的“集體保護責(zé)任”，這就突出了主權(quán)國家責(zé)任的重要性；另一方面強調(diào)，對非緊迫的潛在人道主義危機，還是必須得到安理會的授權(quán)才能行事，反映了國際社會對濫用人道主義對他國進行干涉的限制。聯(lián)合國推出的這一重要國際規(guī)范，在9月達成的《2005年世界首腦會議成果》文件中再次得到世界150多個國家的確認。它盡管是宣言性質(zhì)的國際文件，不具有法律約束力，但至少反映了國際社會對此問題的共識，也反映了國際法對此問題的立法趨勢，其國際政治的影響力和對國際社會的約束力是不言而喻的。

敘利亞局勢持續(xù)動蕩，阿拉伯國家聯(lián)盟強烈要求敘利亞當局立即全部履行保護平民的義務(wù)。2013年1月21日，在美國紐約聯(lián)合國總部，聯(lián)合國秘書長潘基文（右）會見聯(lián)合國—阿盟敘利亞危機聯(lián)合特別代表卜拉希米。

“保護的責(zé)任”：國際新規(guī)范？

“保護的責(zé)任”概念提出后，得到了西方主要國家廣泛并堅定的支持，并且許多非西方國家對此也持肯定態(tài)度。西非經(jīng)濟共同體甚至呼吁其成員國宣傳并應(yīng)用這個指導(dǎo)原則，布隆迪、哥倫比亞、菲律賓和斯里蘭卡已經(jīng)在其國內(nèi)法中采納了這個原則。成立于2002年的非洲聯(lián)盟一改其前身非洲統(tǒng)一組織對成員國一貫的“不干涉”原則轉(zhuǎn)而堅持對大規(guī)模犯罪“不漠視”的新原則，成為第一個支持“保護責(zé)任”說法的國際組織。在非洲聯(lián)盟的憲章中，就有“聯(lián)盟有權(quán)依據(jù)（非洲聯(lián)盟）大會關(guān)于嚴重情況下，即戰(zhàn)爭罪，種族滅絕及危害人類罪情況下，對成員國予以干預(yù)”的條款。2009 年在對聯(lián)合國關(guān)于《保護的責(zé)任執(zhí)行報告》討論中，94 位發(fā)言者中有三分之二之多積極肯定了這個報告。不僅如此，執(zhí)行“保護責(zé)任”的《國際刑事法院規(guī)約》( 簡稱《羅馬規(guī)約》) 在2002 年7月1日正式生效，至2010年6 月，已經(jīng)有114個國家正式批準加入了《羅馬規(guī)約》。尤其是西亞北非的動蕩局勢，為西方實踐“保護責(zé)任”提供了機會，這在一定程度上使得“保護責(zé)任”規(guī)范得以在國際社會實際運用，從而推動了這一規(guī)范的擴散。面對目前持續(xù)動蕩的敘利亞局勢，阿拉伯國家聯(lián)盟強烈要求敘利亞當局立即全部履行保護平民的義務(wù)。2012年1月18日，聯(lián)合國秘書長潘基文在講話中也指出，利比亞、科特迪瓦等國的例子顯示，履行“保護責(zé)任”使千千萬萬人的生命得到了挽救。他呼吁國際社會齊心協(xié)力，繼續(xù)推動落實“保護責(zé)任”，讓世界各地的人民都能夠獲得保護，并指出當前的敘利亞危機是對國際社會履行“保護責(zé)任”的一次檢驗。所以，“保護的責(zé)任”已得到世界多數(shù)輿論的肯定。

但是，我們也看到，“保護的責(zé)任”的實施對一國的主權(quán)安全構(gòu)成了重大挑戰(zhàn)，個別國家借著“保護的責(zé)任”的名義在進行顛覆一國政權(quán)的行為，從而受到了一些國家的抵制。在國際社會中，主權(quán)與人權(quán)，孰輕孰重？新形勢下，主權(quán)的內(nèi)涵發(fā)生了怎樣的變化？主權(quán)的邊界在哪里？這些都是值得我們深入思考的問題。

主權(quán)制度是現(xiàn)代國際體系最根本的一項國際制度，也是國際體系運轉(zhuǎn)的基石。尤其是“在一個以權(quán)力和資源的絕對不平等為標志的危險世界里，對于許多國家來說，主權(quán)是它們最好的防線——有時是唯一的防線”。從主權(quán)制度引申而出的“不干涉內(nèi)政”是國際法的一項基本原則和處理國際關(guān)系的基本要求。然而，二戰(zhàn)結(jié)束后，隨著 《世界人權(quán)宣言》等一系列人權(quán)保護國際公約的出臺，人權(quán)保護問題從純粹的國內(nèi)事務(wù)向國際領(lǐng)域發(fā)展，人們開始考慮在國際層面上保護人權(quán)。尤其20 世紀90 年代以來，隨著“人類安全”概念的出現(xiàn)，人道主義干涉思想開始泛濫。為使人道主義干涉在具有正當性的同時也具有合法性，西方國家在闡釋“保護責(zé)任”規(guī)范基礎(chǔ)上提出了“負責(zé)任主權(quán)”的概念?！柏撠?zé)任主權(quán)”包含兩個基本涵義：一是主權(quán)意味著責(zé)任，而首要的責(zé)任是保護自身公民；二是當特定人群因內(nèi)戰(zhàn)、叛亂、鎮(zhèn)壓或國家運轉(zhuǎn)失靈而遭受嚴重傷害，國家不愿、不能制止或扭轉(zhuǎn)這一狀況時，不干涉原則就應(yīng)讓位于國際社會保護的責(zé)任?！柏撠?zé)任主權(quán)”主要是號召所有國家對自己那些產(chǎn)生國際影響的行為負責(zé)任，國家不僅應(yīng)該為本國國民提供福祉，還應(yīng)將相互負責(zé)作為重建和擴展國際秩序基礎(chǔ)的核心原則?！柏撠?zé)任主權(quán)”的基礎(chǔ)理念是“人權(quán)”，涉及的核心問題是傳統(tǒng)主權(quán)作為歷史和實踐的概念已不能保證現(xiàn)存國際秩序的穩(wěn)定，在一些重要領(lǐng)域甚至還會損害秩序。因此，有必要重新規(guī)范各國的主權(quán)及其主權(quán)行使的責(zé)任，使主權(quán)不再是國家可以任意使用的絕對權(quán)力。一個擁有主權(quán)的國際社會成員，需要承擔(dān)起尊重、維護他國正當權(quán)益和國際社會共同利益的重大責(zé)任。但在實踐中，正如聯(lián)合國秘書長潘基文所表示的，“保護的責(zé)任”是一個非常復(fù)雜的概念，落實起來存在很大難度。這也正是“保護的責(zé)任”能否成為新的國際規(guī)范的問題癥結(jié)。

中國在“保護的責(zé)任”問題上的立場

國際社會對人權(quán)的重視，是人類文明程度的提高，是社會的一大進步。中國政府也順應(yīng)這一時代發(fā)展的潮流，及時提出了“以人為本”為核心的科學(xué)發(fā)展觀。重視和關(guān)心“人的安全”和個人發(fā)展，把維護人的安全作為國家安全的重要著眼點。盡管如此，中國始終堅持國家主權(quán)和和平共處五項原則的基礎(chǔ)，強調(diào)“保護的責(zé)任”的履行不應(yīng)違背主權(quán)原則和不干涉內(nèi)政原則。各國政府負有保護本國公民的首要責(zé)任。國際社會可以提供協(xié)助，但保護其民眾歸根結(jié)底還要靠有關(guān)國家政府。這與主權(quán)原則是一致的。那種打著人道主義干涉旗號，而對別國主權(quán)進行侵犯的霸權(quán)行為，正是對和平共處五項原則的公然違反。它只能加劇國際社會的動蕩局面，對人的安全構(gòu)成災(zāi)難性威脅。

在主權(quán)與人權(quán)關(guān)系上，中國認為，國家主權(quán)是人權(quán)的根本保障，不能離開國家主權(quán)這一主體，單方面地追求個人權(quán)利。在當今國際條件下，國家是滿足人的生存、發(fā)展的最有效形式，只有國家主權(quán)安全了，人的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)才有保障。 所以，人權(quán)是通過國家主權(quán)來實現(xiàn)的，那種一味追求“人的安全”“社會的安全”而把國家主權(quán)安全放在可有可無的位置，只是一種烏托邦式的空想，只有把“人的安全”與國家主權(quán)安全相統(tǒng)一，才能實現(xiàn)“人的安全”目標。所以，國家主權(quán)原則必須堅持。

堅持主權(quán)原則并不排斥經(jīng)主權(quán)國家的主動讓渡和自主限制的國際規(guī)則安排，并允許一定范圍的國際合法干預(yù)，這種安全安排和合法干預(yù)是國家安全的主體日趨多元化的需要，也是尋找解決非傳統(tǒng)安全引發(fā)的全球公共安全的重要措施。但是，主權(quán)讓渡和允許干預(yù)都應(yīng)該是在尊重國家主權(quán)的基礎(chǔ)上，并有國際制度的有效保障采取有限的行動。它只能是國家主權(quán)的權(quán)力形式發(fā)生了變化，絲毫不可動搖主權(quán)原則本身。在國際政治現(xiàn)實中，確實存在“人的安全”威脅來自國家內(nèi)部的事例，并且國家權(quán)力可能發(fā)展成為一種與社會對立并損害個人安全和利益的政權(quán)，這只能通過本國人民在國家主權(quán)安全的條件下以合法的程序和最大程度地保護人民的安全，去選擇自己的制度和政權(quán)。關(guān)鍵是保證國家真正是代表人民、服務(wù)人民，接受人民監(jiān)督，防止國家和社會的對立，而不應(yīng)由外來強權(quán)或國際“權(quán)威”，以維護人權(quán)為由進行“人道主義干涉”，以此取代主權(quán)國家及其政府。

個別西方國家假“保護的責(zé)任”之名對其他國家內(nèi)政進行干涉，已經(jīng)超出了此概念適用的范圍，即“種族滅絕、戰(zhàn)爭罪、種族清洗和反人類罪”等四種國際罪行，并造成了嚴重的人道主義災(zāi)難，是對人權(quán)的最大侵犯，也是對其所倡導(dǎo)的“關(guān)注人的安全”的極大諷刺。因此，國際社會要謹防將“保護的責(zé)任”用作“人道主義干涉”的另一種翻版。當今國際社會，主權(quán)國家依舊是國際和國家安全的主要行為體，保障人的安全和人權(quán)都是主權(quán)國家范疇內(nèi)的事務(wù)，是國家的基本權(quán)力和職能。那種要求放棄主權(quán)去謀求“人的安全”或全球的安全，在國家還沒有消亡之前只能是虛無主義的幻想。

【本文得到教育部人文社科基金項目《從“制度困境”看全球治理體制的改革與中國對策》（項目號：12YJAGJW008）和外交學(xué)院國際關(guān)系重點學(xué)科項目資助】