背景材料：

2013年9月，媒體陸續(xù)曝出中石油高層領(lǐng)導(dǎo)人貪污腐敗的消息。值得深思的是：在這些腐敗高管經(jīng)手的項(xiàng)目中，低品位油田對(duì)外招標(biāo)存在巨大的懸疑。 所謂的“低品位油氣田”，是指那些質(zhì)量不高、產(chǎn)量較低的油氣田，中石油的高層將這些油田招標(biāo)給了民企，原本被界定為低效的油田在民企手中卻奇跡般地實(shí)現(xiàn)了石油的高產(chǎn)。作為一種公共資源的低品位油田背后存在的尋租鏈條引起了廣泛關(guān)注。

然而，損公肥私并不限于攫取自然資源這一種途徑。公共社會(huì)資源也可以成為撈取個(gè)人或團(tuán)體利益的另一種途徑。2010年年底，天涯論壇曝出“史上最牛工資”。深圳市某事業(yè)單位人均工資30余萬(wàn)元、最高74萬(wàn)元。實(shí)際上，國(guó)家規(guī)定的基本月工資不過(guò)幾千元，是巨額的津貼補(bǔ)貼組成了令人咋舌的高工資。審計(jì)部門指出：該單位高工資高福利的來(lái)源，是所謂的 “自有物業(yè)”。而 “自有物業(yè)”，大部分是資產(chǎn)和產(chǎn)權(quán)沒(méi)有界定明確的國(guó)有資產(chǎn)。

公共資源是指那些沒(méi)有明確所有者，人人都可以自由獲得、免費(fèi)利用的資源，分自然資源和公共社會(huì)資源兩大類。自然資源是指一切可作為生產(chǎn)投入的未經(jīng)人類勞動(dòng)加工而自然存在的物質(zhì)及其可利用的條件，包括水資源、土地資源、森林資源、海洋資源、氣候資源、礦產(chǎn)資源，以及其他各種動(dòng)植物資源等。公共社會(huì)資源是指除自然資源以外，用于公共服務(wù)的資源，包括圖書(shū)館、學(xué)校、醫(yī)院、城市道路、城市公園、路燈、橋梁等。人類的生產(chǎn)和生活離不開(kāi)各種各樣的公共資源。然而，一方面，一些單位或者個(gè)人通過(guò)各種投機(jī)鉆營(yíng)違法犯罪的手段，將公共資源逐步變?yōu)橹\取私人利益或集團(tuán)利益的工具，棄公共利益于不顧。另一方面，我國(guó)在公共資源的立法、監(jiān)督管理等方面存在的薄弱環(huán)節(jié)，也在客觀上給既得利益者瘋狂瓜分公共資源留下了很大空間。公共資源如何成為了相關(guān)單位的自肥工具？如何防止這一現(xiàn)象的產(chǎn)生？如何確保公眾的利益不受侵犯？本期監(jiān)督沙龍聚焦“公共資源如何填飽了私囊”，就如何防止公共資源成為自肥工具進(jìn)行深入探討。

損公肥私現(xiàn)象產(chǎn)生的原因是什么？

主持人：材料中，中石油對(duì)公共資源的使用和處理明顯存在疑點(diǎn)。這樣處理公共資源的方式是否妥當(dāng)？有什么樣的教訓(xùn)和啟示？

何柏生：中石油高層貪污腐敗的消息猶如重磅炸彈震驚國(guó)內(nèi)外。這些已有高薪足夠養(yǎng)廉的大佬，卻貪得無(wú)厭、欲壑難填，把國(guó)企當(dāng)成了自己的提款機(jī)。如此便當(dāng)?shù)挠枞∮鑺Z，足以說(shuō)明制度出現(xiàn)了漏洞。魚(yú)沒(méi)網(wǎng)住，倒讓大魚(yú)把網(wǎng)抻走了。中石油高層貪官之所以能那么容易地貪腐，是因?yàn)樗麄冋莆帐瓦@種稀缺的公共資源。許多國(guó)有企業(yè)都靠掌控稀缺公共資源生存。它們能成為“超級(jí)航母”，躋身世界五百?gòu)?qiáng)，除了依靠壟斷這個(gè)具有中國(guó)特色的 “法寶”以外別無(wú)他途。所以，依靠壟斷存活的國(guó)企不但比民企牛，而且比那些跟壟斷不沾邊的國(guó)企牛。

假設(shè)一個(gè)規(guī)范的上市企業(yè)，制度健全，企業(yè)高層領(lǐng)導(dǎo)哪怕是在壟斷國(guó)企也只有甘為“孺子牛”的份兒，不能隨意處置公共資源。但現(xiàn)狀令人堪憂。像中石油這樣的國(guó)企，董事長(zhǎng)是正部級(jí)，其他高層也多是副部級(jí)，他們首先是官，其次才是商人。董事長(zhǎng)等高層管理人員的產(chǎn)生是上級(jí)任命，并不是選舉，即使是形式上的。因此，董事長(zhǎng)并不向董事會(huì)負(fù)責(zé)，更不用說(shuō)股東會(huì)了。他們只向任命他們的上級(jí)官員負(fù)責(zé)。雖然他們受國(guó)資委領(lǐng)導(dǎo)，但中石油的董事長(zhǎng)與國(guó)資委主任同樣是正部級(jí)官員，管帽一般大，誰(shuí)領(lǐng)導(dǎo)誰(shuí)??？況且從歷史上看，從中石油系統(tǒng)晉升的中央領(lǐng)導(dǎo)有的是，而國(guó)資委才成立幾天，領(lǐng)導(dǎo)名不見(jiàn)經(jīng)傳。所以，這樣的領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督作用永遠(yuǎn)是理論上的，實(shí)際中恐怕難起作用。倘要使國(guó)資委的領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督真正起作用，就必須把中石油徹底改造為股份公司，董事長(zhǎng)由董事會(huì)產(chǎn)生，董事會(huì)由股東會(huì)產(chǎn)生，成為名符其實(shí)的現(xiàn)代股份企業(yè)。

歐陽(yáng)衛(wèi)紅：嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，中石油的問(wèn)題，核心不在于如何使用公共資源，而在于管理問(wèn)題，在于企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)出了問(wèn)題，以及用人的權(quán)力尋租問(wèn)題?？疾旃操Y源的問(wèn)題，首先要界定權(quán)力的使用范圍和邊界。現(xiàn)在的問(wèn)題在于，公共資源與市場(chǎng)資源的劃分本身在法律上就沒(méi)有非常明確而具體的規(guī)定，對(duì)于公權(quán)力的使用也沒(méi)有詳細(xì)的界定。一些腐敗分子濫用職權(quán)，鉆法律的空子，操縱公共資源，謀取私利。要解決這個(gè)問(wèn)題，必須加強(qiáng)法制，加大監(jiān)管力度。

主持人：一般來(lái)說(shuō)，用公共資源撈取私人利益，分哪些類型？采取哪些手法？有哪些危害性？

柳新元：從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)講，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，只要存在公共資源和私有資源并存的現(xiàn)象，就有可能導(dǎo)致利用公共資源尋租或中飽私囊的現(xiàn)象。因?yàn)樵谑袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，任何所有制性質(zhì)的資源一般都有經(jīng)濟(jì)價(jià)值，而且有市場(chǎng)價(jià)格，因而也會(huì)存在相應(yīng)的盈利空間和盈利模式。我國(guó)公共資源占所有社會(huì)資源的比重比較大，再加上對(duì)公共資源管理的權(quán)力比較集中而又缺乏監(jiān)督，因此，利用公共資源尋租或者中飽私囊的現(xiàn)象會(huì)大量發(fā)生。

公共資源按所管轄的權(quán)限范圍或所有制性質(zhì)，可以分為國(guó)有公共資源、地方各級(jí)政府所有公共資源、某個(gè)國(guó)有企事業(yè)單位以及社區(qū)居民所有的公共資源等。這些不同層級(jí)或不同所有制的公共資源，都有可能發(fā)生尋租或者中飽私囊的現(xiàn)象。

歐陽(yáng)衛(wèi)紅：歸根結(jié)底，這不是利用公共資源來(lái)?yè)迫±妫抢脵?quán)力撈取私人利益。一些腐敗官員擁有權(quán)力，掌控著一定量的公共資源，可以對(duì)此進(jìn)行分配和管理。在利益的驅(qū)動(dòng)下，他們通過(guò)手中的權(quán)力，利用公共資源做交易，收取錢財(cái)，形成了腐敗鏈條。具體到實(shí)際操作環(huán)節(jié)，政府的公共服務(wù)往往涉及公共資源。使用公共資源的時(shí)候，要通過(guò)政治權(quán)力審批。一些腐敗分子很容易在審批環(huán)節(jié)利用手中權(quán)力，將資源轉(zhuǎn)化為個(gè)人利益。用公共資源撈取個(gè)人利益的問(wèn)題，不在于公共資源本身，不在于公共服務(wù)本身，也不在于經(jīng)濟(jì)資源的屬性，而在于與公共資源相關(guān)的公權(quán)力使用，所以解決的辦法是應(yīng)該規(guī)范公共資源相關(guān)的公權(quán)力使用行為。

如何防止公共領(lǐng)域內(nèi)的腐??？

主持人：從立法、監(jiān)督、經(jīng)濟(jì)等方面來(lái)講，應(yīng)采取哪些措施，限制一些部門和官員過(guò)分膨脹的權(quán)力，防止在公共資源領(lǐng)域內(nèi)出現(xiàn)腐??？

柳新元：從總體和宏觀的角度來(lái)講，要杜絕利用公共資源尋租或者中飽私囊現(xiàn)象的大面積發(fā)生，最根本的措施主要有三條：第一，要大量收縮公有經(jīng)濟(jì)或者公共經(jīng)濟(jì)的范圍，把更多的競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域交給私有私營(yíng)；第二，要進(jìn)一步明晰各級(jí)各類的公有資源和非公有資源的產(chǎn)權(quán)邊界，使各級(jí)各類所有制資源的生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)與其所得的歸屬 （即剩余索取權(quán)）相一致；第三，要加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有的經(jīng)營(yíng)性公共資源的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)及其所得的歸屬等各個(gè)環(huán)節(jié)的管理和監(jiān)督，盡最大可能減少此領(lǐng)域發(fā)生權(quán)錢交易行為的可能性。

歐陽(yáng)衛(wèi)紅：防止腐敗，主要是規(guī)范公權(quán)力。第一，權(quán)力的規(guī)范要具體明確。例如城市規(guī)劃，所有城市規(guī)劃經(jīng)過(guò)很多專家論證以后，由人大審批通過(guò)，不能隨意改變。任何領(lǐng)導(dǎo)不能因?yàn)樽约旱南埠煤驼?jī)，更改城市規(guī)劃，更不能把自己的權(quán)力凌駕于公權(quán)力之上。哪些權(quán)力可以使用，哪些權(quán)力不可以使用，要有具體的界限。歸根結(jié)底，就是要防止出現(xiàn)公權(quán)力的個(gè)人化。第二，加強(qiáng)監(jiān)督。首先要有嚴(yán)密的制度約束個(gè)人權(quán)力，其次，監(jiān)督部門也要重視這個(gè)問(wèn)題，采取多方面舉措，加大監(jiān)督力度。

何柏生：兩千多年前，亞里士多德曾說(shuō)過(guò)：許多人公有的東西總是被關(guān)心得最少，因?yàn)樗腥藢?duì)自己東西的關(guān)心都大于與其他人共同擁有的東西的關(guān)心。這就是說(shuō)，公共資源在我們國(guó)家雖然神圣，但卻不被人關(guān)心。更可悲的是，一些公共資源的掌管者往往通過(guò)“技術(shù)”手段，把公共資源變?yōu)樗饺宋锲?，中飽私囊，中石油高層貪官就是如此。公開(kāi)招標(biāo)本是預(yù)防拍賣中產(chǎn)生腐敗的有效手段，但貪官們很快就找到了對(duì)策，譬如發(fā)標(biāo)方為了讓關(guān)系戶中標(biāo)，往往找關(guān)系單位陪標(biāo)，以確保意向單位中標(biāo)。中石油高層在低品位油田的對(duì)外招標(biāo)中狠賺了一筆，是否采取這個(gè)辦法目前還不知道，但我們的招標(biāo)制度確實(shí)存在漏洞，亟需改進(jìn)、完善。另外，在低品位油田的確認(rèn)上也存在制度漏洞。誰(shuí)有權(quán)確認(rèn)？是專家還是官員？

我國(guó)在對(duì)公共資源的管理、處置上存在的問(wèn)題很多。原因在于，首先，我國(guó)歷來(lái)注重實(shí)體法，忽視程序法，而程序正義卻是走向法治國(guó)家至關(guān)重要的因素。同樣面對(duì)一個(gè)問(wèn)題，程序不同結(jié)果則會(huì)迥異。例如，某大學(xué)職稱評(píng)定委員會(huì)的評(píng)委原本固定不變，為了防止參評(píng)者拉關(guān)系，就搞了許多評(píng)委，每年抓鬮確定實(shí)際參評(píng)的評(píng)委，這本來(lái)是一個(gè)好的改革措施，但由于缺乏必要的程序，最后走向改革的反面。因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)為了控制評(píng)選結(jié)果，抓鬮不公開(kāi)，搞暗箱操作，把與自己關(guān)系好的人都列入實(shí)際參評(píng)的評(píng)委中，其結(jié)果比改革前更糟。另一方面，法律的起草者大多是官員，公眾參與立法極少，這樣，官員起草、制定的法律就很容易謀私，成為管老百姓的法律；而在法治社會(huì)，公眾應(yīng)參與立法，法律應(yīng)成為束縛官員的工具。因此，必須高度重視程序法，把它放在與實(shí)體法同等重要的地位。任何忽視程序法的結(jié)果只能給貪官留下貪腐的漏洞，使他們?cè)谪澑牡缆飞显阶咴竭h(yuǎn)，貪腐的“成就”越來(lái)越“輝煌”。

其次，公共資源最大特征是社會(huì)公眾的共享性。但在我國(guó)，公共資源淪為某些人或團(tuán)體謀利的工具已很普遍，公共資源部門化、公共利益私人化情況日益嚴(yán)重，許多壟斷行業(yè)職工平均工資比非壟斷行業(yè)要高好幾倍。一些行業(yè)公共資源的利用本該更合理，對(duì)老百姓更有利，但這樣一來(lái)，對(duì)官員卻不利，官員也就百般阻撓。所以，在公共資源利用上，一定要有公眾的發(fā)言權(quán)，否則，公共資源就會(huì)成為官員謀私的工具。

主持人：針對(duì)公共資源的基本情況，建立透明公開(kāi)的信息系統(tǒng)是否可行？如果可行，應(yīng)注意哪些事宜？

歐陽(yáng)衛(wèi)紅：僅僅做到信息系統(tǒng)公開(kāi)還不夠。信息公開(kāi)以后，還應(yīng)該接受人民群眾的質(zhì)詢，公權(quán)力要受人大的約束，不僅僅是很多部門的約束。公開(kāi)信息，還要做到詳盡細(xì)致，不能只登概況“走形式”，必須全面深入地揭示公共資源的管理使用情況。

如何強(qiáng)化公共資源收益管理？

主持人：利用公共資源收費(fèi)的現(xiàn)象非常普遍。比如，今年3月，網(wǎng)上曝光深圳嶂背工業(yè)區(qū)占市政道路設(shè)停車場(chǎng)。工業(yè)區(qū)能不能占用公共資源修建停車場(chǎng)，并以此收費(fèi)？收費(fèi)一方和社區(qū)居民各執(zhí)一詞，最終協(xié)調(diào)商討，進(jìn)行整頓。類似的案例還有很多?？傮w來(lái)看，有人認(rèn)為某種公共資源可以適度收費(fèi)，以充當(dāng)維護(hù)公共資源的經(jīng)費(fèi)；有人認(rèn)為堅(jiān)決不能收費(fèi)。那么，如何界定公共資源的合理收費(fèi)？

柳新元：為了防止利用公共資源尋租或中飽私囊現(xiàn)象的發(fā)生，我們首先要對(duì)公共資源進(jìn)行分類管理。公共資源分為兩類：一類是盈利性 （或者經(jīng)營(yíng)性）公共資源；另外一類是非盈利性（或者公益性）公共資源。對(duì)于盈利性公共資源，一般不應(yīng)該承包給私人經(jīng)營(yíng)，所得到的經(jīng)營(yíng)性收益除了支付必要的管理和人工成本以外，其他的應(yīng)該以稅收的形式上交給各級(jí)財(cái)政或者實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的增值，不能挪作他用。非盈利性公共資源，一般是作為一定區(qū)域范圍內(nèi)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)免費(fèi)提供給公民享用的，所以，這類資源一般不應(yīng)該收費(fèi)或者從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

對(duì)于非盈利性公共資源，為了防止消費(fèi)擁擠以及適當(dāng)提取管理和維護(hù)費(fèi)用，可以適當(dāng)收費(fèi)。但是，收費(fèi)的目的不能是為了盈利，同時(shí)，收費(fèi)應(yīng)該采用代金券的方式，并用收支兩條線的辦法進(jìn)行全程管理。其情形類似于高速公路收費(fèi)，在這種情況下，不會(huì)使收費(fèi)落入私人腰包。

歐陽(yáng)衛(wèi)紅：第一，目前對(duì)收費(fèi)的管理存在部門利益化、地方利益化的問(wèn)題。中央的政策難以做到令行禁止。如中央明確規(guī)定，省際公路必須取消收費(fèi)站，但還是有個(gè)別地方?jīng)]有撤消收費(fèi)站，繼續(xù)收費(fèi)。這就是部門利益、地方利益在從中作梗。第二，對(duì)于公共資源項(xiàng)目應(yīng)該怎樣收費(fèi)，不能僅僅由有關(guān)部門直接說(shuō)了算，而應(yīng)該建立一個(gè)健全的收費(fèi)論證機(jī)制，要傾聽(tīng)政府、專家、市民等各方面不同的聲音，共同商討確定收費(fèi)數(shù)額，尤其要防止有意操縱聽(tīng)證會(huì)方式改變民意的行為。

主持人：如何加強(qiáng)對(duì)公共資源收益的管理，杜絕收益流入少數(shù)人手中？

柳新元：要加強(qiáng)對(duì)公共資源收費(fèi)的管理。這種管理除了用代金券的方式以外，還必須把收入和支出兩個(gè)環(huán)節(jié)分開(kāi)進(jìn)行管理，以確保收費(fèi)用于管理的基本費(fèi)用支出和公共資源的維護(hù)。這里的主要要點(diǎn)就是：第一，讓收費(fèi)者所收費(fèi)用與代金券一致；第二，把日常的收費(fèi)管理與公共資源的維護(hù)這兩個(gè)環(huán)節(jié)分開(kāi)，由不同的人去實(shí)施；第三，還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)收費(fèi)環(huán)節(jié)和維護(hù)環(huán)節(jié)的督察，防止腐敗和弄虛作假的現(xiàn)象發(fā)生。主持人：在我國(guó)的某些城市，曾經(jīng)興起過(guò)拍賣道路冠名權(quán)的舉動(dòng)，試圖將公共資源商業(yè)化。但是實(shí)踐證明，這種行為效果并不好，而且遭到公眾的質(zhì)疑，最后不了了之。那么，公共資源商業(yè)化到底有哪些利弊？需要遵守哪些底線和原則？應(yīng)注意哪些問(wèn)題？

柳新元：鑒于目前我國(guó)在公共資源領(lǐng)域泛商業(yè)化現(xiàn)象的蔓延，我們必須明確一條基本原則，即只有經(jīng)營(yíng)性公共資源才可以適當(dāng)商業(yè)化，非經(jīng)營(yíng)性公共資源一般不宜商業(yè)化。而且，經(jīng)營(yíng)性公共資源商業(yè)化一般應(yīng)該采取公有公營(yíng)的方式，沒(méi)有充分理由不宜采取招標(biāo)私營(yíng)的方式，這樣才能很好地杜絕公共資源經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的尋租和中飽私囊的現(xiàn)象。

如果有些盈利性公共資源不適合公共經(jīng)營(yíng)，即私人經(jīng)營(yíng)比較妥當(dāng)，那么，應(yīng)該采取公開(kāi)招標(biāo)和拍賣的方式，并將拍賣所得收歸公有。另外，要加強(qiáng)事后管理，一旦發(fā)現(xiàn)招投標(biāo)過(guò)程中的腐敗行為和亂定價(jià)現(xiàn)象，就應(yīng)該及時(shí)予以取締，重新收歸公有公營(yíng)。

歐陽(yáng)衛(wèi)紅：第一，要遵守法律底線。道路名稱確定之后，不能隨便改動(dòng)。公共資源不能隨意轉(zhuǎn)換成商業(yè)資源。要防止有的地方將公共資源商業(yè)化之后，變成了權(quán)力尋租的渠道。第二，要遵守道德底線。有些公共資源的使用問(wèn)題，當(dāng)前法律并沒(méi)有明確的規(guī)定，但是社會(huì)道德對(duì)此是有要求的。即便是轉(zhuǎn)化為商業(yè)市場(chǎng)資源，也最起碼要有為社會(huì)群眾服務(wù)的道德底線，不能給群眾的日常生活帶來(lái)嚴(yán)重的不便，更不能影響群眾的利益。

主持人：公共資源淪為某些人或者團(tuán)體謀利的工具，勢(shì)必會(huì)充實(shí)某些單位的“小金庫(kù)”。在“小金庫(kù)”的治理方面，應(yīng)采取哪些創(chuàng)新措施，爭(zhēng)取將問(wèn)題徹底解決？

柳新元：由經(jīng)營(yíng)性公共資源形成的收益沒(méi)有納入財(cái)政體系，進(jìn)入了所轄單位的私人賬戶，即形成所謂公共資源收益的 “小金庫(kù)”。對(duì)于這類問(wèn)題的處理辦法，就是除了留下必要的管理費(fèi)用外，將所得收益直接上交所轄各級(jí)財(cái)政，確保公共資源形成的收益用于壯大公共資源本身，或者是用于提供更多的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。就是說(shuō)，對(duì)于經(jīng)營(yíng)性公共資源形成的收益落入某個(gè)小團(tuán)體私設(shè)的 “小金庫(kù)”的問(wèn)題，不是如何管理的問(wèn)題，而是運(yùn)用財(cái)政機(jī)制從根本上予以堅(jiān)決杜絕的問(wèn)題。

歐陽(yáng)衛(wèi)紅：有的地方和單位將“小金庫(kù)”視為普遍的行為，美其名曰是為群眾謀福利，這種所謂“謀福利”的方式，屬于嚴(yán)重的違紀(jì)違規(guī)，需要依據(jù)法律法規(guī)，嚴(yán)懲不貸。