● 張利衡

根據(jù)中央、省、市統(tǒng)一部署，2009至2011年，我市連續(xù)三年在全市范圍內(nèi)開展了聲勢(shì)浩大的“小金庫(kù)”專項(xiàng)治理工作，共查出私設(shè)“小金庫(kù)”一百多個(gè)，“小金庫(kù)”資金五千多萬(wàn)元，有效地遏制了“小金庫(kù)”的蔓延勢(shì)頭，嚴(yán)肅了財(cái)經(jīng)紀(jì)律，取得了較為明顯的成效。但是我們也應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到，由于制度上的缺失和監(jiān)管手段的弱化，當(dāng)前適合“小金庫(kù)”生存的土壤依然存在，“小金庫(kù)”治理工作還十分艱巨，任重道遠(yuǎn)。我們必須認(rèn)真研究，精密部署，有效構(gòu)建防治“小金庫(kù)”長(zhǎng)效機(jī)制，達(dá)到標(biāo)本兼治，綜合治理的目的。

一、“小金庫(kù)”現(xiàn)狀及特點(diǎn)

近年來(lái)，隨著預(yù)算編制制度、財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付制度、公務(wù)卡報(bào)銷制度、政府采購(gòu)制度以及財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)制度等一系列財(cái)政改革的推行，財(cái)政性資金基本處于財(cái)政的全程監(jiān)管之下，有效地預(yù)防和減少了行政事業(yè)單位 “小金庫(kù)”的產(chǎn)生。但是還是有少數(shù)部門（單位）為了個(gè)人和小集團(tuán)的私欲，想方設(shè)法尋找漏洞，鉆政策空子，私設(shè)“小金庫(kù)”，“小金庫(kù)”也因此向隱蔽化、形式多樣化等方向發(fā)展，主要特點(diǎn)有：

一是傍依權(quán)利。從我市近三年查處的案件來(lái)看，“小金庫(kù)”正在向掌握著資源管理權(quán)的重要部門和行業(yè)集中，如教育、衛(wèi)生等領(lǐng)域。

二是更加隱蔽。做賬外賬、假賬，甚至不做賬、公款私存、收入隱匿在下級(jí)單位等等，給查處工作帶來(lái)很大的困難。

三是資金來(lái)源更加復(fù)雜。除常規(guī)的亂收費(fèi)、亂攤派、亂罰款；截留、擠占、挪用資金等形式外，更表現(xiàn)為騙取、轉(zhuǎn)移收入，虛列支出套取現(xiàn)金等。如用假發(fā)票等非法票據(jù)騙取資金設(shè)立“小金庫(kù)”；在往來(lái)賬上列收列支套取現(xiàn)金私設(shè) “小金庫(kù)”；虛列會(huì)議費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)等提現(xiàn)設(shè)立“小金庫(kù)”。

四是集體揮霍。除少數(shù)人相互吃請(qǐng)、送禮等因私消費(fèi)外，還用于超標(biāo)準(zhǔn)、超規(guī)定發(fā)放職工獎(jiǎng)金、福利等，“人人沾光”。由于法難責(zé)眾，加大了追究處罰難度。

五是性質(zhì)認(rèn)定更加模糊。如少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)假公濟(jì)私，以請(qǐng)客送禮和業(yè)務(wù)往來(lái)為名，實(shí)為貪占，個(gè)人得好處。這種行為有時(shí)公私混雜，分辨不清，難以定性。

二、“小金庫(kù)”屢禁不止的原因

自1995年財(cái)政部、審計(jì)署、中國(guó)人民銀行組織各省市相關(guān)部門開展清理檢查“小金庫(kù)”工作以來(lái)，國(guó)家和地方政府組織開展對(duì)“小金庫(kù)”的查處，一直沒有間斷，但“小金庫(kù)”卻屢禁不止和屢查屢犯，究其原因，主要有：

（一）利益驅(qū)使是“小金庫(kù)”存在的內(nèi)在動(dòng)力

少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)經(jīng)法紀(jì)意識(shí)淡薄，受部門利益驅(qū)動(dòng)，或是為了給職工謀“福利”，利用職權(quán)，違反財(cái)經(jīng)法紀(jì)，通過化公為私，侵吞國(guó)有和集體資產(chǎn)，私設(shè)“小金庫(kù)”；個(gè)別單位領(lǐng)導(dǎo)為了貪占和揮霍資金，或搞“權(quán)錢交易”，以“小金庫(kù)”資金鋪路搭橋，公款行賄，編織“關(guān)系網(wǎng)”，尋求“保護(hù)傘”。

（二）制度缺失為“小金庫(kù)”的生存提供了肥沃的土壤

如在財(cái)政管理上，預(yù)算不夠細(xì)化，或確定的公用經(jīng)費(fèi)開支標(biāo)準(zhǔn)不夠科學(xué)合理，給部門（單位）留有較大的“活動(dòng)空間”；在資產(chǎn)管理上，目前尚未形成系統(tǒng)的行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理體系，使游離在預(yù)算管理之外的如房產(chǎn)租賃等收入成為“小金庫(kù)”的主要來(lái)源之一；在賬戶管理上，由于監(jiān)管部門之間缺少協(xié)調(diào)和配合，亂設(shè)和私設(shè)賬戶現(xiàn)象較為普遍；在收入管理上，缺乏對(duì)非稅收入的有效監(jiān)督制約機(jī)制，事權(quán)部門的審批和收費(fèi)行為不透明，極易產(chǎn)生暗箱操作；在財(cái)務(wù)管理上，財(cái)務(wù)人員獨(dú)立性差，在領(lǐng)導(dǎo)的脅迫下，違心做出違法違紀(jì)行為。

（三）監(jiān)管手段弱化，助長(zhǎng)了“小金庫(kù)”的產(chǎn)生

由于相關(guān)法律法規(guī)不健全，檢查和處罰方式過于簡(jiǎn)單。往往只注重重點(diǎn)檢查，輕視日常監(jiān)督；只注重糾正財(cái)務(wù)違紀(jì)違規(guī)行為，輕視對(duì)相關(guān)責(zé)任人的追究；對(duì)行政事業(yè)單位私設(shè)“小金庫(kù)”，由于他們多是財(cái)政撥款單位，所以一般不做罰款處理，處罰過輕過軟。

三、進(jìn)一步治理“小金庫(kù)”的對(duì)策及建議

（一）深化預(yù)算編制管理改革，從源頭上切斷“小金庫(kù)”資金的來(lái)源

一是不斷完善預(yù)算編制制度，提高預(yù)算編制質(zhì)量。將部門預(yù)算單位的所有收支納入預(yù)算管理，在收入預(yù)算方面，單位的各項(xiàng)收入來(lái)源統(tǒng)一歸并為財(cái)政預(yù)算撥款，財(cái)政專戶撥款、單位往來(lái)賬戶收入，在部門預(yù)算中全面反映，統(tǒng)籌安排；在支出預(yù)算方面，人員經(jīng)費(fèi)實(shí)行零基預(yù)算，公用經(jīng)費(fèi)采取定員定額，項(xiàng)目支出推行項(xiàng)目論證、標(biāo)準(zhǔn)定額與細(xì)化審核相結(jié)合的編審制度；堅(jiān)持“兩上兩下”的部門預(yù)算編制流程，不斷提高部門預(yù)算編制質(zhì)量，使單位各項(xiàng)收支來(lái)龍去脈清晰準(zhǔn)確，使單位財(cái)政資金的用途更加明確具體，從資金來(lái)源上堵塞漏洞。

二是疏堵結(jié)合，強(qiáng)化監(jiān)管措施與手段。統(tǒng)一和規(guī)范財(cái)政財(cái)務(wù)管理相關(guān)環(huán)節(jié)與操作流程，規(guī)定部門單位間資金劃轉(zhuǎn)必須采取支出指標(biāo)劃轉(zhuǎn)方式，有效減少單位采取以撥代支的方式沉淀財(cái)政性資金的行為；針對(duì)監(jiān)管薄弱環(huán)節(jié)，將往來(lái)資金按資金性質(zhì)分為“往來(lái)戶可用資金”與“往來(lái)戶結(jié)算資金”實(shí)行支出指標(biāo)分類管理，堵塞財(cái)政資金流向“小金庫(kù)”的源頭。

（二）強(qiáng)化資金撥付與監(jiān)控，控制財(cái)政資金流向

一是實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付，強(qiáng)化資金撥付與使用的規(guī)范性。通過實(shí)施國(guó)庫(kù)集中收付制度改革，取消預(yù)算單位基本賬戶，設(shè)立零余額賬戶，從而使原來(lái)沉淀于預(yù)算單位的財(cái)政資金收歸國(guó)庫(kù)管理，單位需要用款時(shí)，要通過正常的程序申請(qǐng)支付，減少或杜絕部門單位隨意將資金劃撥到其他單位或者任意使用資金的情況。

二是對(duì)財(cái)政資金支出進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控，防止財(cái)政資金出現(xiàn)不合法用途。建立預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控體系，對(duì)財(cái)政資金撥付情況進(jìn)行全程監(jiān)控，對(duì)可能出現(xiàn)的財(cái)政資金非法流向個(gè)人、社團(tuán)以及其他非正常賬戶情況，進(jìn)行預(yù)警和跟蹤監(jiān)督，確保財(cái)政資金的安全性。

三是加強(qiáng)現(xiàn)金支出管理。進(jìn)一步擴(kuò)大公務(wù)卡制度實(shí)施范圍，凡公務(wù)消費(fèi)支出，由公務(wù)卡支付，提高公務(wù)支出透明度；對(duì)單位提取現(xiàn)金行為，強(qiáng)化監(jiān)督管理，凡單筆提取現(xiàn)金或日累計(jì)提取現(xiàn)金超過一定金額的，必須向財(cái)政部門辦理申請(qǐng)報(bào)備手續(xù)，說(shuō)明用途和原因，否則，將不予辦理。對(duì)未按提現(xiàn)規(guī)定把關(guān)的代理銀行，一經(jīng)查實(shí)，取消其零余額賬戶代理資格。財(cái)政部門根據(jù)實(shí)際工作需要，對(duì)部分現(xiàn)金使用量較大的預(yù)算單位，提高現(xiàn)金提取控制額度。

（三）加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理，避免國(guó)有資產(chǎn)流失

認(rèn)真落實(shí)財(cái)政部公布的 《行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》和《事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》，在摸清“家底”的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步掌握行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)處置收入、對(duì)外投資收益、出租出借收入等國(guó)有資產(chǎn)收益情況，并嚴(yán)格按照《中央紀(jì)委、中央組織部、監(jiān)察部、財(cái)政部、人事部、審計(jì)署關(guān)于做好清理規(guī)范津貼補(bǔ)貼工作的意見》，對(duì)各部門、各單位取得的國(guó)有資產(chǎn)有償使用收入，堅(jiān)決按照政府非稅收入收繳管理的規(guī)定上繳國(guó)庫(kù)或財(cái)政專戶，由財(cái)政部門統(tǒng)籌安排，實(shí)行收支兩條線管理，從源頭上控制國(guó)有資產(chǎn)的流失和“小金庫(kù)”的產(chǎn)生。

（四）加強(qiáng)財(cái)政財(cái)務(wù)監(jiān)督，及時(shí)查處“小金庫(kù)”行為

一是強(qiáng)化法制教育。加大《會(huì)計(jì)法》和《財(cái)政違法行為處罰處分條例》的學(xué)習(xí)和宣傳。通過典型案例，用發(fā)生在身邊的人和事，重點(diǎn)對(duì)機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位負(fù)責(zé)人及財(cái)會(huì)人員進(jìn)行 “以身說(shuō)法”，使其擺正國(guó)家、集體、個(gè)人三者關(guān)系，增強(qiáng)政治觀念、法制觀念和紀(jì)律觀念，進(jìn)一步引導(dǎo)廣大干部職工在思想上充分認(rèn)識(shí)“小金庫(kù)”危害，增強(qiáng)遵紀(jì)守法意識(shí)。

二是強(qiáng)化政務(wù)公開，打造財(cái)政監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。一方面把各項(xiàng)財(cái)政政策、財(cái)政資金以及辦事程序、辦事結(jié)果等公示于眾，增強(qiáng)財(cái)政工作透明度，提高和保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)；另一方面擴(kuò)展人民群眾的訴求渠道，密切財(cái)政部門與人民群眾的聯(lián)系，能有效遏制“小金庫(kù)”的滋生。

三是加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督檢查。防治 “小金庫(kù)”的方式要逐步由側(cè)重于專項(xiàng)的、事后的、突擊性的監(jiān)督檢查方式，向經(jīng)常性的、全過程的監(jiān)督方式轉(zhuǎn)變，立足于財(cái)政管理，著眼于財(cái)政活動(dòng)的全過程，通過進(jìn)行日常監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)財(cái)政管理過程中存在的問題，真正形成監(jiān)督與管理并重，日常監(jiān)督與專項(xiàng)檢查相結(jié)合的財(cái)政監(jiān)督工作新方式。同時(shí)，財(cái)政監(jiān)督應(yīng)當(dāng)改變過去那種只重檢查，不重管理，只重收繳，不重整改，監(jiān)督檢查與管理服務(wù)相脫節(jié)的做法。把監(jiān)督檢查與建章立制、堵塞漏洞結(jié)合起來(lái)。

四是加強(qiáng)會(huì)計(jì)隊(duì)伍建設(shè)，提高會(huì)計(jì)人員的政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)，建立會(huì)計(jì)人員執(zhí)

業(yè)誠(chéng)信檔案，強(qiáng)化會(huì)計(jì)人員職業(yè)操守和誠(chéng)信意識(shí)，充分發(fā)揮會(huì)計(jì)人員的監(jiān)督作用，從而使財(cái)政資金運(yùn)行與使用過程的信息，及時(shí)反饋到財(cái)政和相關(guān)的監(jiān)督部門，及時(shí)制止違規(guī)劃撥和使用財(cái)政資金行為。

（五）加強(qiáng)法規(guī)制度建設(shè)，落實(shí)責(zé)任追究制

完善相關(guān)處理處罰規(guī)定，加大處理處罰力度，把追究的重點(diǎn)放在私設(shè)“小金庫(kù)”起主導(dǎo)作用的領(lǐng)導(dǎo)和責(zé)任人身上，依法依規(guī)追究責(zé)任人的行政、刑事責(zé)任，真正做到誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)，誰(shuí)違紀(jì)、誰(shuí)受罰，提高“小金庫(kù)”制造者的違法違紀(jì)成本，使其不敢為、不能為、不想為。