● 溫來成

我國地方政府債務(wù)管理，從根本上講，必須走法制化、規(guī)范化的道路。但在目前《預(yù)算法》修改困難重重，其完成并非一日之功的情況下，一方面，通過債務(wù)融資，滿足地方經(jīng)濟社會發(fā)展，特別是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的需要；另一方面，通過具體管理制度的建設(shè)，有效遏制地方債務(wù)規(guī)模的膨脹以及財政風(fēng)險的蔓延。

一、建立地方政府債務(wù)信息定期發(fā)布制度，提高債務(wù)管理透明度，充分發(fā)揮市場約束機制

目前，我國并無統(tǒng)一的地方政府債務(wù)統(tǒng)計制度、信息發(fā)布制度?，F(xiàn)在能夠看到的、最權(quán)威的數(shù)據(jù)，是國家審計署于2011年3月至5月組織全國審計機關(guān)4.13萬名審計人員，按照“見賬、見人、見物，逐筆、逐項審核”的原則，對31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）和5個計劃單列市本級及所屬市（地、州、盟、區(qū)）、縣（市、區(qū)、旗）三級地方政府（以下簡稱省級、市級、縣級）的債務(wù)情況進行了全面審計。結(jié)果顯示，截至2010年底，全國地方政府性債務(wù)余額107174.91億元。其中，政府負有償還責任的債務(wù)67109.51億元，占62.62%；政府負有擔保責任的或有債務(wù)23369.74億元，占21.80%；政府可能承擔一定救助責任的其他相關(guān)債務(wù)16695.66億元，占15.58%。2012年11月至2013年2月，審計署對15個省、3個直轄市本級（以下統(tǒng)稱省本級）及其所屬的15個省會城市本級、3個市轄區(qū)（以下統(tǒng)稱省會城市本級），共計36個地方政府本級2011年以來政府性債務(wù)情況進行了審計。結(jié)果顯示，截至2012年底，36個地方政府本級政府性債務(wù)余額38 475.81億元（其中，政府負有償還責任的債務(wù)18 437.10億元，政府負有擔保責任的債務(wù)9079.02億元，其他相關(guān)債務(wù) 10 959.69億元），比2010年增加 4409.81億元（其中，12個地方政府本級減少1417.42億元，24個地方政府本級增加5827.23億元），增長12.94%。從債務(wù)形成年度看，2010年及以前年度舉借20 748.79億元，占53.93%；2011年舉借 6307.40億元，占16.39%；2012年舉借 11 419.62億元，占29.68%。

但目前全國地方政府有多少債務(wù)仍是一個謎，有12萬億、14萬億，甚至20萬億之多等各種說法。有的國際評級機構(gòu)為此下調(diào)了中國政府信用等級。盡管財政部門已開發(fā)了地方政府債務(wù)統(tǒng)計報表，定期編報報表，但并未向社會公布，統(tǒng)計口徑也和國家審計署的地方政府性債務(wù)口徑不一致。地方政府也未向地方人大報告地方政府債務(wù)的總體情況，只是報告中央代地方政府發(fā)行債券的收入及還本付息數(shù)據(jù)。因此，需要盡快建立統(tǒng)一的地方政府債務(wù)統(tǒng)計、發(fā)布制度，提高債務(wù)管理的透明度，滿足社會各界對政府債務(wù)信息需求，并充分發(fā)揮市場機制對地方政府舉債融資的約束作用。

如果面對透明和充分的地方政府債務(wù)信息、明確的政策界限，銀行等金融機構(gòu)出于自身收益和安全的考慮，將會自動減少或者停止向債務(wù)風(fēng)險較高的政府投融資平臺等機構(gòu)貸款。各類投資者掌握上述信息后，必然減少或者停止認購經(jīng)營狀況不佳的政府投融資平臺公司債券、股票。這樣，可充分利用市場機制，有效約束地方政府舉債融資活動，遏制地方政府債務(wù)的過度膨脹。改革開放以來，我國金融市場已有長足發(fā)揮，市場主體多元化，利益機制較為清晰，能夠?qū)崿F(xiàn)上述目標。

二、建立中央政府主管部門對地方政府債務(wù)指導(dǎo)制度，強化行政約束

我國現(xiàn)行財政體制是分稅制財政體制，在該體制下，從理論上講，除政府間轉(zhuǎn)移支付外，要求各級政府在既定收支范圍內(nèi)以收抵支、自求平衡。中央財政不能隨意向地方借款，地方政府不能挖擠中央財政。但是，我國仍有若干具體制約因素的存在：

第一，在政體上，我國是單一制國家。中央政府對地方政府、上級政府對下級政府有較大控制力。我國憲法明確規(guī)定，地方各級人民政府對上級國家行政機關(guān)負責并報告工作。各國地方各級人民政府都是國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家行政機關(guān)，都服從國務(wù)院。因此，地方債務(wù)的形成與上級政府以及中央政府存在著密切聯(lián)系。

第二，我國在政治上實行共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作制度，強調(diào)全國政令統(tǒng)一。中央與地方政府之間、上級政府與下級政府之間存在密切的組織、人事關(guān)系。因而在分稅制下各級財政自求平衡也是相對的。如某地方政府發(fā)生債務(wù)危機，其上級政府及中央政府也難以坐視不管。

因此，在制度上需要進行相應(yīng)的設(shè)置：（1）中央政府財政部門負有對全國債務(wù)進行統(tǒng)計、監(jiān)測職責。（2）中央政府對地方債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)，以及資金使用效益負有指導(dǎo)職責，并及時發(fā)布債務(wù)預(yù)警。（3）在一定時期內(nèi)，中央政府對省級政府債務(wù)總規(guī)模進行審批，未經(jīng)中央政府批準，地方政府不得突破舉債限額。然而，在現(xiàn)階段，地方政府債務(wù)規(guī)模完全由地方人大和政府控制是不現(xiàn)實的。

三、健全地方政府債務(wù)管理制度，實行債務(wù)危機預(yù)警機制，建立地方政府自我約束機制

針對2008年后我國地方政府投融資平臺迅速膨脹，債務(wù)風(fēng)險急劇增大的實際情況，2010年《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》提出，“要研究建立地方政府債務(wù)規(guī)模管理和風(fēng)險預(yù)警機制，將地方政府債務(wù)收支納入預(yù)算管理，逐步形成與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)、管理規(guī)范、運行高效的地方政府舉債融資機制”。近年來，各地區(qū)按照國務(wù)院上述要求，加強對地方政府債務(wù)管理制度建設(shè)，陸續(xù)制定、實施了一些管理制度，但各地區(qū)發(fā)展并不平衡。在審計署2013年6月10日公布的《36個地方政府本級政府性債務(wù)審計結(jié)果》中顯示，截至2012年底，36個地方政府本級中，仍有8個尚未出臺政府性債務(wù)管理規(guī)定，13個尚未建立政府負有償還責任債務(wù)的舉借審批制度，19個尚未編制債務(wù)預(yù)算或債務(wù)收支計劃，24個尚未建立債務(wù)風(fēng)險預(yù)警制度?？梢姡贫冉ㄔO(shè)滯后，是地方政府債務(wù)規(guī)模膨脹、債務(wù)風(fēng)險持續(xù)蔓延的重要原因之一。

在地方債務(wù)管理制度建設(shè)中，需要建立本級財政債務(wù)風(fēng)險預(yù)警制度，根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟社會狀況，參考國內(nèi)外地方政府債務(wù)管理經(jīng)驗，科學(xué)設(shè)置債務(wù)負擔率、債務(wù)率、償債率、債務(wù)依存度等風(fēng)險預(yù)警指標及其臨界值。當上述指標進入危機值后，可由地方人大宣布財政進入“緊急狀態(tài)”，暫停政府舉借一切債務(wù)活動，對現(xiàn)有債務(wù)進行清理，重新調(diào)整當年預(yù)算，保證債務(wù)還本付息支出，維護政府信譽，有效控制和防范政府債務(wù)風(fēng)險蔓延。

四、建立地方政府債務(wù)管理問責制度，有效約束地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部舉債融資行為，控制債務(wù)風(fēng)險，實現(xiàn)地方經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展

通過地方政府債務(wù)管理制度建設(shè)，不僅對政府舉債融資行為進行有效控制，而且建立問責制度，對違犯政府債務(wù)管理制度的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，追究其領(lǐng)導(dǎo)責任，乃至經(jīng)濟責任和刑事責任。目前，地方政府性債務(wù)管理實際上處于政出多門狀態(tài)：政府投融資平臺有的隸屬于國資委，有的隸屬于政府各主管部門，也有的直接隸屬于市縣政府或者經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)管理委員會；高等院校和公立醫(yī)院舉債由其主管部門管理，并不經(jīng)同級財政部門審批；地方政府違規(guī)擔保、出具安慰函；地方政府投融資平臺發(fā)行的債券償還期一般在7年以上，跨越了時任黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的任期，容易誘發(fā)在自己任期內(nèi)大量舉債，追求政績工程，而將還債責任推給未來政府的短期行為，等等。因此，通過建立健全地方政府債務(wù)管理制度，以及黨政官員問責制度，及時查處違犯債務(wù)管理制度的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，并作為領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計和政績考核的重要內(nèi)容，有效遏制其違規(guī)舉債，增大地方政府債務(wù)風(fēng)險的行為，防范和化解債務(wù)危機，實現(xiàn)地方經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。（本文為國家哲學(xué)社會科學(xué)基金重點項目《中國特色公共支出理論與政策創(chuàng)新研究》<批準號11AZD045>、教育部人文社會科學(xué)研究規(guī)劃基金項目 《地方政府投融資公私合作的監(jiān)管機制創(chuàng)新研究》、中央財經(jīng)大學(xué)科研創(chuàng)新團隊 “中國生態(tài)文明建設(shè)中的能源財政問題研究”計劃、中財—鵬元地方財政投融資研究所2013年度研究課題的階段性研究成果）