● 本刊記者 周 菲

距1993年分稅制改革啟動(dòng)，至今已有20個(gè)年頭。20年的財(cái)稅改革實(shí)踐證明，上一輪財(cái)稅改革取得的成就毋庸置疑，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的各種問題也日益凸顯。改革正是為了解決問題，在當(dāng)前紛繁復(fù)雜的大背景下，新的財(cái)稅改革呼之欲出。黨的十八大報(bào)告從全局和戰(zhàn)略的高度,強(qiáng)調(diào)要全面深化經(jīng)濟(jì)體制改革,并對(duì)當(dāng)前及今后一個(gè)時(shí)期加快改革財(cái)稅體制、完善公共財(cái)政體系提出了明確要求。在財(cái)稅改革重啟之際，本刊特邀中國社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇從新一輪財(cái)稅改革的背景、內(nèi)容以及財(cái)政監(jiān)督的作用發(fā)揮等方面為我們作深入解讀。

新一輪財(cái)稅改革的大背景

經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的問題都對(duì)改革提出了要求

十八大提出的新要求、中央宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控提出的新要求、國際環(huán)境變化提出的新要求共同構(gòu)成了這一輪財(cái)稅改革的背景

記者：自上一輪財(cái)稅體制改革到現(xiàn)在，剛剛20年。在您看來，是什么推動(dòng)了這一輪財(cái)稅改革？

楊志勇：上一輪財(cái)稅體制改革方案在1993年出臺(tái)，1994年正式施行，至今已有20年。雖然期間也多次進(jìn)行修訂，但都是“零敲碎打”式的，所以目前仍有一些方面不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需要。比如說，從中央和地方的財(cái)政關(guān)系來看，1994年的財(cái)稅改革增強(qiáng)了國家財(cái)政調(diào)控能力，特別是中央財(cái)政的宏觀調(diào)控能力，但同時(shí)也客觀導(dǎo)致地方財(cái)權(quán)和事權(quán)嚴(yán)重不匹配的問題。于是，地方政府就會(huì)有“找錢”的動(dòng)力，體制內(nèi)做不到，所以地方政府從土地方面“找錢”，由此產(chǎn)生了“土地財(cái)政”問題。還有稅制上的問題，在現(xiàn)行稅制下，只要有投資就有稅收收入，因此地方就更加注重投資。雖然還有其他因素作用，但在這種情況下經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變就會(huì)更加困難。此外，在經(jīng)濟(jì)方面還有經(jīng)濟(jì)增速放緩的問題，或者說經(jīng)濟(jì)增長的平臺(tái)在發(fā)生變化。從財(cái)政方面來看，最直接的影響就是對(duì)財(cái)政收入的影響。經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的這些問題都對(duì)改革提出了要求。

記者：與以前的財(cái)稅改革相比，新一輪財(cái)稅改革面臨怎樣的背景？

楊志勇：這一輪財(cái)稅改革主要面臨三個(gè)方面的背景：

首先，十八大提出的新要求。黨的十八大提出了經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”的戰(zhàn)略部署，這一戰(zhàn)略部署需要配套各種制度和改革。財(cái)稅制度是其中非常重要的內(nèi)容，對(duì)應(yīng)的就是財(cái)稅改革。以前談?wù)撠?cái)稅問題都習(xí)慣從經(jīng)濟(jì)視角考慮，這是不夠的，應(yīng)該突出社會(huì)視角。即制定一項(xiàng)制度不僅要尊重一般的經(jīng)濟(jì)規(guī)律，而且還要考慮該制度對(duì)社會(huì)的影響，以及社會(huì)對(duì)該制度的反應(yīng)。公共服務(wù)型政府是一個(gè)“反應(yīng)的政府”，即社會(huì)上的各種活動(dòng)會(huì)對(duì)政府活動(dòng)產(chǎn)生影響，老百姓會(huì)對(duì)政府的活動(dòng)作出反應(yīng)。比如房產(chǎn)稅的問題，在論證其必要性、呼吁其推行的過程中，還要考慮普通老百姓是否接受的問題。如果財(cái)稅制度僅僅強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)視角，是不能適應(yīng)未來發(fā)展需要的，必須從社會(huì)視角來考慮，將經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、生態(tài)、文化聯(lián)系在一起考慮。

第二，中央宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控提出的新要求。財(cái)政政策作為政府的兩大經(jīng)濟(jì)政策之一，如何運(yùn)作才會(huì)更加有效是一個(gè)關(guān)鍵問題。從財(cái)政政策運(yùn)作的全過程來看，首先要對(duì)經(jīng)濟(jì)形勢作出準(zhǔn)確的判斷，然后再來決定采取什么政策。政策在決定的過程中還要考慮：什么時(shí)候?qū)嵤?？這一政策有沒有認(rèn)識(shí)的時(shí)滯、決策的時(shí)滯？這就要求財(cái)政的宏觀調(diào)控體系發(fā)生變化。比如，近年來的積極財(cái)政政策和穩(wěn)健財(cái)政政策基本上是政府或決策者選擇的結(jié)果，這里存在一個(gè)認(rèn)識(shí)的問題。事實(shí)上，我們的認(rèn)識(shí)時(shí)滯可能會(huì)較長，但是決策時(shí)滯很短，即中央一旦認(rèn)識(shí)到某個(gè)問題馬上就要去做決策。從完善中央宏觀調(diào)控體系的角度來看，財(cái)政制度也要進(jìn)行改革，這是第二個(gè)大的方面。

第三，國際環(huán)境變化提出的新要求。一個(gè)國家財(cái)政政策的選擇牽涉到財(cái)政政策的國際協(xié)調(diào)問題。一方面，全球化的背景對(duì)我國財(cái)政制度提出了新要求。另一方面，全球各國政府之間存在競爭，包括“公共服務(wù)型政府”、“廉價(jià)政府”等內(nèi)容。這就引出了收入與支出匹配的問題。從收入方面來看，全球資本往哪里流，高端人才往哪里走，與各國的公共服務(wù)、收入與支出的組合有關(guān)系，這對(duì)稅收競爭提出要求，也就意味著中國的稅制結(jié)構(gòu)需要變化。此外，跨境消費(fèi)的問題也對(duì)稅制結(jié)構(gòu)提出要求。從支出方面來看，以最低的成本提供同樣的公共服務(wù)，同樣對(duì)財(cái)稅制度改革提出要求。

十八大提出的新要求、中央宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控提出的新要求、國際環(huán)境變化提出的新要求共同構(gòu)成了這一輪財(cái)稅改革的背景。

財(cái)稅改革應(yīng)該怎么改

全方位的改革要解決三個(gè)問題：第一個(gè)是政府與市場的關(guān)系問題；第二個(gè)是政府與社會(huì)的關(guān)系問題；第三個(gè)是政府間的財(cái)政關(guān)系問題

財(cái)稅改革主要面臨兩個(gè)具有“中國特色”的困難：一個(gè)是國有企業(yè)，一個(gè)是國有資源

財(cái)稅改革值得關(guān)注的六個(gè)問題：宏觀稅負(fù)；政府收入結(jié)構(gòu)；稅制結(jié)構(gòu)；財(cái)政支出；政府間財(cái)政關(guān)系；政府預(yù)算

記者:您認(rèn)為這一輪財(cái)稅改革的著眼點(diǎn)是什么？

楊志勇：改革應(yīng)當(dāng)是全方位的改革。全方位的改革要解決三個(gè)問題：第一個(gè)是政府與市場的關(guān)系問題；第二個(gè)是政府與社會(huì)的關(guān)系問題；第三個(gè)是政府間的財(cái)政關(guān)系問題。圍繞這三個(gè)問題，完善財(cái)政制度，使政府與市場的邊界更加清晰，保證政府的活動(dòng)不影響市場資源配置基礎(chǔ)性作用的發(fā)揮。通俗地說，市場能做的就讓市場去做，市場不能做的才讓政府去做。社會(huì)管理的問題也是一樣的——民間團(tuán)體能做的政府不一定去做。如果社會(huì)與市場能做的政府不去做，就可以少花錢，從而減少支出壓力，并且可以避免錯(cuò)誤的發(fā)生。政府間財(cái)政關(guān)系問題在這里指的是中央和地方間財(cái)政關(guān)系的問題，如果再推廣，還有省以下財(cái)政體制的問題。

記者：在財(cái)稅改革過程中，將面臨哪些困難？

楊志勇：財(cái)稅改革主要面臨兩個(gè)困難，都是跟國有經(jīng)濟(jì)有關(guān)的，并且具有“中國特色”，一個(gè)是國有企業(yè)，一個(gè)是國有資源。

國有資源包括兩個(gè)方面:國有土地和國有礦產(chǎn)資源，特別是國有土地帶有很強(qiáng)烈的“中國特色”。國有企業(yè)也帶有強(qiáng)烈的“中國特色”?，F(xiàn)在，如何解決“有特色”的問題是一個(gè)難點(diǎn)，也許這一次改革不一定能解決好，特別是營利性國有經(jīng)濟(jì),也就是為了賺取利潤而存在的國有企業(yè)何去何從是一個(gè)很大的問題。

在國有企業(yè)問題上，存在“國企分紅悖論”，即國家少拿了錢，國家的所有者權(quán)益不能得到充分的保證；國家多拿了錢，企業(yè)的發(fā)展后勁可能受到影響。其關(guān)鍵在于收益如何劃分，這里面存在矛盾沖突。最后演變成了——不賺錢則不該存在，賺錢了卻分不清，這就是營利性國有企業(yè)的問題。此外，如果一個(gè)行業(yè)里營利性國有企業(yè)特別多，民營企業(yè)生存就會(huì)很艱難，影響了這個(gè)行業(yè)的生態(tài)，這在民航業(yè)和石油開采行業(yè)中表現(xiàn)得很突出。

在國有資源方面，國有資源的收益怎么體現(xiàn)，到現(xiàn)在為止有關(guān)制度尚不健全。以中石油為例，雖然有規(guī)定石油歸國家所有，但是中石油所交的資源補(bǔ)償費(fèi)用跟國際水平相比非常低，這樣實(shí)際上這部分國有資源收益基本上就屬于中石油。另外，國內(nèi)的油價(jià)和國際上的價(jià)值差不多，而這些企業(yè)又是上市公司，不是一個(gè)純粹的公共企業(yè)，因此其間也會(huì)有很多矛盾。國有資源另一個(gè)大方面是國有土地，土地制度改革的問題已經(jīng)提上了議事日程，但是改革方式的爭議特別大。而地方政府的行為很多和土地收益有關(guān)，因此這個(gè)制度還需要做進(jìn)一步探討。

記者：這一輪財(cái)稅改革有哪些值得關(guān)注的問題？您認(rèn)為，財(cái)稅改革究竟應(yīng)該怎么改？

楊志勇：我認(rèn)為這一輪財(cái)稅改革有六個(gè)方面的問題值得關(guān)注：

第一，宏觀稅負(fù)問題。宏觀稅負(fù)多少才合適的，從理論上講沒有答案。中國的稅負(fù)不是世界上最高的，但一般人都認(rèn)為我們的負(fù)擔(dān)特別重，這是因?yàn)榇嬖谪?fù)擔(dān)分配不均的問題。因此，不僅要考慮政府和市場的宏觀稅負(fù)一般的絕對(duì)比重和相對(duì)比重，還要考慮到稅負(fù)均衡分配的問題。

第二，政府收入結(jié)構(gòu)問題。從政府收入結(jié)構(gòu)來看，除了稅收之外，還有大量的以土地為主體的政府性基金，以及各地方各部門的一些專項(xiàng)基金收入。我的建議是，基金如果短期存在，它是合理的；如果長期存在，且無法取消，就應(yīng)該改成稅，不能由某部門專門使用。

第三，稅制結(jié)構(gòu)問題。我國稅制結(jié)構(gòu)以間接稅為主，即通常說的增值稅、營業(yè)稅、消費(fèi)稅以及關(guān)稅，大概占稅收總收入的70%；企業(yè)所得稅大約占20%；個(gè)人所得稅大約是6%。這種稅制結(jié)構(gòu)在籌集收入上有其優(yōu)勢，但是在調(diào)節(jié)方面，包括政府與社會(huì)的關(guān)系調(diào)節(jié)，其作用可能有限。此外，在宏觀調(diào)控方面，由于個(gè)人所得稅所占比重很小，也不利于宏觀調(diào)控自動(dòng)穩(wěn)定器的發(fā)揮。同時(shí)還衍生出一個(gè)問題，流轉(zhuǎn)稅里面雖然個(gè)人負(fù)擔(dān)很多，但是名義上都是向企業(yè)收取的，企業(yè)所得稅也是向企業(yè)收取的。也就是說，90%的稅是政府向企業(yè)收取，這種稅制結(jié)構(gòu)有利于“發(fā)展中國家以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為主”的需求。但是，在全球化的背景下存在著國際稅收競爭，像現(xiàn)在海外購物日益增多，不僅會(huì)有稅收流失，還會(huì)有消費(fèi)流失。同樣，個(gè)人所得稅的稅率太高，也導(dǎo)致了許多稅源的流失。所以如果稅率下調(diào)，稅源實(shí)際上還可能增加。從大的方面看，未來的稅制結(jié)構(gòu)要逐步從以間接稅為主的稅制結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化為以直接稅為主的稅制結(jié)構(gòu)。具體來說，首先，我個(gè)人認(rèn)為“營改增”意義不是很大，建議去掉“營改增”新設(shè)的11%和6%兩檔稅率，將增值稅基本稅率從17%調(diào)至10%，13%調(diào)至5%，用5到10年的時(shí)間來實(shí)現(xiàn)。通過既降低稅率，又?jǐn)U大抵扣范圍，讓消費(fèi)型增值稅更加名副其實(shí)。其次，現(xiàn)在消費(fèi)稅范圍太廣，稅率太高，建議縮小范圍，降低稅率，而且不要過分強(qiáng)調(diào)消費(fèi)稅的調(diào)節(jié)功能，因?yàn)橛行┱{(diào)節(jié)消費(fèi)稅無法做到。最后，建議下調(diào)所得稅稅率，特別是工資性個(gè)人所得稅。下調(diào)之后通過綜合配套措施，加強(qiáng)稅收征管，將潛在的稅源變成收入，來實(shí)現(xiàn)稅制結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，最終個(gè)人所得稅的收入不一定下降。

第四，財(cái)政支出問題。財(cái)政支出需要保持穩(wěn)定的規(guī)模，改善支出結(jié)構(gòu)，提高支出效率。現(xiàn)在談得比較多的是壓縮“三公”經(jīng)費(fèi)，我個(gè)人認(rèn)為，“三公”經(jīng)費(fèi)占財(cái)政支出的比例特別低，壓縮空間很有限，所以壓縮空間就在項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)上面。一些項(xiàng)目政府不去做，不僅可以解決政府和市場、政府和社會(huì)的界限問題，還可以解決其他的很多問題，如前段時(shí)間一些著名企業(yè)套取補(bǔ)貼的問題也不會(huì)發(fā)生。

第五，政府間財(cái)政關(guān)系問題，即中央和地方的關(guān)系問題。目前的問題是轉(zhuǎn)移支付規(guī)模太大，一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付有諸多不規(guī)范的地方，導(dǎo)致了“跑部錢進(jìn)”的問題，并且使地方的自主權(quán)受限，導(dǎo)致了地方政府行為扭曲。例如，這與土地實(shí)質(zhì)上的地方所有制一起，推動(dòng)了以賣地為特征的中國式土地財(cái)政模式的形成。所以改革是必要的。改革的內(nèi)容首先是財(cái)權(quán)、財(cái)力和事權(quán)相匹配。事權(quán)的劃分的確是個(gè)難題，我的思路是：保持事權(quán)的穩(wěn)定性，規(guī)定歸哪一級(jí)政府所有之后就保持穩(wěn)定，然后給予相應(yīng)的財(cái)權(quán)和財(cái)力。如果是中央改變規(guī)則，或者是中央給地方布置任務(wù)，都應(yīng)該有配套的財(cái)權(quán)財(cái)力。維持穩(wěn)定性可能比分清楚事權(quán)更具有操作性。按照以上原則，事權(quán)就可以劃分了。其次，地方稅體系應(yīng)加緊構(gòu)建與完善。從目前的稅制結(jié)構(gòu)來說，地方有一些小稅種，但大部分收入來源還得靠大稅種。比如說增值稅、消費(fèi)稅中央和地方進(jìn)行共享，現(xiàn)在中央分享75%,地方分享25%，未來可以考慮中央和地方的比例調(diào)整為60%和40%，或者各50%。同時(shí)，企業(yè)所得稅繼續(xù)共享。再次，在轉(zhuǎn)移支付問題上，我認(rèn)為最簡單的方法就是取消稅收返還，把稅收返還并入一般性轉(zhuǎn)移支付，測算標(biāo)準(zhǔn)收入、標(biāo)準(zhǔn)支出，來決定一般性轉(zhuǎn)移支付的數(shù)目。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付有存在的必要性，但是其透明度要提高，其決策應(yīng)該科學(xué)化、法治化、民主化。最后，還有地方債問題。我認(rèn)為為適應(yīng)分稅制需要，地方應(yīng)該有發(fā)債權(quán)。當(dāng)然發(fā)債權(quán)是要受約束的，在短期內(nèi)也可以采取上級(jí)甚至中央政府給額度的做法。

第六，政府預(yù)算問題。首先，要推進(jìn)全口徑預(yù)算，把公共財(cái)政預(yù)算收支、政府性基金收支、國有資本經(jīng)營收益與支出、社會(huì)保障收支等所有的政府收支都納入預(yù)算，不再有預(yù)算外收入；其次，繼續(xù)推行預(yù)算編制改革，不僅要有年度預(yù)算，還要有中期預(yù)算，以克服年度預(yù)算的一些弊端；最后，保證預(yù)算的公開透明，公開的范圍要廣，內(nèi)容要細(xì)化，由此推進(jìn)預(yù)算的民主化、科學(xué)化、法治化。

充分發(fā)揮財(cái)政監(jiān)督的作用

每一項(xiàng)制度的改革都應(yīng)該伴隨著監(jiān)督

好的制度本身就能起到很好的監(jiān)督防范作用，也是一種事前監(jiān)督

記者：在財(cái)稅改革過程中，如何發(fā)揮財(cái)政監(jiān)督的作用？

楊志勇：我認(rèn)為每一項(xiàng)制度的改革都應(yīng)該伴隨著監(jiān)督。監(jiān)督應(yīng)當(dāng)包含兩個(gè)層面：一個(gè)是合規(guī)性，一個(gè)是效益性。合規(guī)性是指尊重現(xiàn)實(shí)、尊重規(guī)律的制度得到遵守。除此之外，還要關(guān)注監(jiān)督的效益性。以預(yù)算為例，不僅僅要考慮投入，還要考慮產(chǎn)出和結(jié)果。

實(shí)際上，現(xiàn)在存在的很多問題都是制度上的問題帶來的。如轉(zhuǎn)移支付制度帶來的“跑部錢進(jìn)”問題，稅收考評(píng)指標(biāo)帶來的征收“過頭稅”問題。所以，財(cái)稅體制改革如果能做到科學(xué)設(shè)計(jì)制度，就可以減少很多問題。好的制度本身就能起到很好的監(jiān)督防范作用，也是一種事前監(jiān)督。當(dāng)然事后監(jiān)督也必不可少，但這只是補(bǔ)救性質(zhì)的，不應(yīng)該成為最重要的手段。