● 朱維究 蘆一峰

機(jī)構(gòu)編制法定化是通過(guò)以法律規(guī)則為主體的制度設(shè)計(jì)，旨在保障政府機(jī)構(gòu)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、規(guī)模精簡(jiǎn)、運(yùn)轉(zhuǎn)高效。在我國(guó)改革發(fā)展整個(gè)進(jìn)程中，政府機(jī)構(gòu)編制法定化的命題貫穿始終，推動(dòng)機(jī)構(gòu)編制法定化建設(shè)是深化行政管理體制改革、加快政府職能轉(zhuǎn)變的必然要求。黨的十七屆二中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》把“實(shí)現(xiàn)政府組織機(jī)構(gòu)及人員編制向科學(xué)化、規(guī)范化、法制化的根本轉(zhuǎn)變”作為2020年將要形成的中國(guó)特色行政管理體制的重要組成部分。在加快改革步伐、攻堅(jiān)破難的背景下，要理性思考“法”的剛性約束與機(jī)構(gòu)改革靈活性、變動(dòng)性的關(guān)系，分步驟設(shè)計(jì)、分階段有效地推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制法定化進(jìn)程，達(dá)成全面實(shí)施法律治理。

一、我國(guó)政府機(jī)構(gòu)編制管理法律制度沿革回顧與反思

回顧新中國(guó)成立以來(lái)機(jī)構(gòu)編制法律制度發(fā)展進(jìn)程，既要汲取經(jīng)驗(yàn)，又要反思不足。

第一，20世紀(jì)五十年代是行政組織法制建設(shè)的“高潮”。1954年，國(guó)務(wù)院組織法中明確列舉部委數(shù)額，并規(guī)定國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)也須經(jīng)全國(guó)人大批準(zhǔn)才能設(shè)立。從國(guó)家部委到街道辦、派出所的組織均有法（包括行政法規(guī)）可依，基本上實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)設(shè)置法定、職責(zé)權(quán)限法定，對(duì)一些非常設(shè)機(jī)構(gòu)也有組織法來(lái)規(guī)范。

第二，組織法規(guī)則缺乏人員編制與領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)的規(guī)定。后續(xù)發(fā)布的一些命令、決定等規(guī)范性文件對(duì)人員編制與領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)的核定標(biāo)準(zhǔn)雖做出較為詳細(xì)的規(guī)定，但整體性和系統(tǒng)性不強(qiáng)，尚未形成完整的編制核定、審批、評(píng)估、監(jiān)督檢查體系。

第三，從20世紀(jì)八十年代政府機(jī)構(gòu)改革開(kāi)始，政府部門組織法規(guī)始終缺位。隨著20世紀(jì)九十年代末以來(lái)機(jī)構(gòu)編制法制建設(shè)的加強(qiáng)，規(guī)范的機(jī)構(gòu)編制管理體系已基本成形。但總體看，仍缺乏系統(tǒng)、科學(xué)的法律規(guī)則約束，機(jī)構(gòu)編制管理剛性約束不足。

二、現(xiàn)階段我國(guó)政府機(jī)構(gòu)編制管理制度存在的問(wèn)題

（一）憲法體制層面：行政機(jī)關(guān)享有相對(duì)大的行政組織權(quán)。

根據(jù)1982年憲法和國(guó)務(wù)院組織法，國(guó)務(wù)院享有相對(duì)較大的行政組織權(quán)限，人民代表大會(huì)的監(jiān)督權(quán)不足。主要體現(xiàn)在國(guó)務(wù)院有權(quán)規(guī)定各部和各委員會(huì)的任務(wù)職責(zé)，自主決定直屬機(jī)構(gòu)、臨時(shí)機(jī)構(gòu)的設(shè)置與變更；國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理的具體工作；國(guó)務(wù)院總理有權(quán)提出國(guó)務(wù)院各部、各委員會(huì)的設(shè)立、撤銷或者合并（最終由全國(guó)人民代表大會(huì)決定）。對(duì)國(guó)務(wù)院行政組織權(quán)的行使尚缺乏嚴(yán)密的法律監(jiān)督機(jī)制。

（二）具體法律制度層面：行政組織法中核心規(guī)范缺位。

目前我國(guó)只有國(guó)務(wù)院組織法以及地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法分別規(guī)范中央和地方政府的組織事項(xiàng)，然而國(guó)務(wù)院與地方政府各部門的組織規(guī)范缺位，導(dǎo)致政府部門機(jī)構(gòu)的設(shè)置隨意性較大，在政府職能轉(zhuǎn)變與機(jī)構(gòu)改革過(guò)程中，增減撤并后仍出現(xiàn)職能交叉重疊、界限不清、管理體制不順等問(wèn)題。

（三）機(jī)構(gòu)編制單行法規(guī)層面：立法質(zhì)量與實(shí)施效果有待提升。

從已有的兩部機(jī)構(gòu)編制行政法規(guī)和其他地方立法來(lái)看，把行政編制法律規(guī)范同行政組織法割裂開(kāi)來(lái)，沒(méi)有體現(xiàn)行政組織法的一般原則和重要實(shí)體內(nèi)容；把行政編制管理僅作為內(nèi)部行政程序，缺乏立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督。同時(shí)，規(guī)定大多過(guò)于原則，可操作性不強(qiáng)，監(jiān)督檢查和問(wèn)責(zé)力度不夠，剛性約束不足。

（四）其他規(guī)范性文件層面：“三定”規(guī)定存在缺陷。

一是效力位階較低，監(jiān)督機(jī)制缺失；二是“三定”規(guī)定缺乏對(duì)執(zhí)行過(guò)程中評(píng)估與監(jiān)督制度的規(guī)定，也沒(méi)有相應(yīng)的法律責(zé)任條款，更未對(duì)部門間職能沖突的爭(zhēng)議解決機(jī)制作出規(guī)定，內(nèi)容不全面，嚴(yán)重影響“三定”規(guī)定的執(zhí)行效果；三是制定程序不完善。

三、域外政府機(jī)構(gòu)編制法定化制度設(shè)計(jì)與主要經(jīng)驗(yàn)

縱觀日本、美國(guó)以及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的行政組織與政府機(jī)構(gòu)編制管理制度，雖然具體的規(guī)則設(shè)計(jì)與運(yùn)行機(jī)制各有特色，但它們是以法制手段管理政府機(jī)構(gòu)編制的三種比較典型的管理模式，它們的發(fā)展沿革與制度內(nèi)核體現(xiàn)出一些一般性規(guī)律。

第一，行政組織法定原則。行政組織的創(chuàng)設(shè)與組織須由立法機(jī)關(guān)明確授權(quán)，各層級(jí)政府機(jī)關(guān)及其內(nèi)部機(jī)構(gòu)均依據(jù)明確的組織法規(guī)，包括法律及行政命令設(shè)立和運(yùn)作。

第二，機(jī)構(gòu)編制的靜態(tài)規(guī)范與動(dòng)態(tài)約束相結(jié)合。建立起立法機(jī)關(guān)控制編制總額以及通過(guò)預(yù)算審批控制政府機(jī)構(gòu)編制的常態(tài)機(jī)制。

第三，機(jī)構(gòu)編制法定化與科學(xué)化相協(xié)調(diào)。在立法權(quán)監(jiān)督下通過(guò)科學(xué)配置機(jī)構(gòu)職能與領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、以職位分類與預(yù)算經(jīng)費(fèi)為基礎(chǔ)核定編制、重視事前論證和事后評(píng)估與監(jiān)督等制度銜接與配合，促使政府優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)、提升人力效能。

第四，行政組織法制建設(shè)與行政改革良性互動(dòng)、相得益彰。在行政改革過(guò)程中立法先行，完備的行政組織法與機(jī)構(gòu)編制管理法制體系為行政改革提供制度保障。

四、推進(jìn)我國(guó)政府機(jī)構(gòu)編制法定化路徑探析

（一）法定化與科學(xué)化并舉是政府機(jī)構(gòu)編制法定化的主線。

推動(dòng)政府機(jī)構(gòu)編制管理法定化，是深化行政管理體制改革的基礎(chǔ)性工作，要以健全法制為基礎(chǔ)，以政府職能轉(zhuǎn)變和優(yōu)化結(jié)構(gòu)為導(dǎo)向，使機(jī)構(gòu)編制管理制度既符合行政法治的基本要求，又立足政府職責(zé)和公共管理實(shí)踐，符合行政管理的科學(xué)規(guī)律。“定員”和“精簡(jiǎn)”都不是目的，通過(guò)機(jī)構(gòu)編制法定化實(shí)現(xiàn)科學(xué)規(guī)范部門職能、合理設(shè)置機(jī)構(gòu)、優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)才是根本目的。

（二）行政組織法制與公共財(cái)政（預(yù)算）法制是政府機(jī)構(gòu)編制法定化的支撐。

完整的機(jī)構(gòu)編制法律制度應(yīng)包括行政組織法制與公共財(cái)政（預(yù)算）法制兩類支撐性法律規(guī)范。如下圖所示：

（三）靜態(tài)規(guī)范與動(dòng)態(tài)控制有機(jī)結(jié)合是政府機(jī)構(gòu)編制法定化的運(yùn)行機(jī)制。

在“法定化”的總體框架與制度設(shè)計(jì)下，把靜態(tài)規(guī)范與動(dòng)態(tài)控制有機(jī)結(jié)合作為政府機(jī)構(gòu)編制法定化的運(yùn)行機(jī)制，逐步形成既有嚴(yán)格法律拘束力又不失靈活性的機(jī)構(gòu)編制管理制度。

靜態(tài)規(guī)范是指立法機(jī)關(guān)制定行政組織的“標(biāo)準(zhǔn)法”或“基準(zhǔn)法”、政府的組織法規(guī)對(duì)機(jī)構(gòu)設(shè)置與人員配置從實(shí)體和程序兩方面對(duì)政府部門建制規(guī)模和員額總量進(jìn)行控制。動(dòng)態(tài)控制是指法定主體依據(jù)機(jī)構(gòu)編制管理法律規(guī)范中的權(quán)限、條件和程序，對(duì)機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)開(kāi)展過(guò)程中的機(jī)構(gòu)、人員等變動(dòng)事項(xiàng)審查批準(zhǔn)，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理和監(jiān)督。其中最有效的途徑是立法機(jī)關(guān)通過(guò)行使預(yù)算審批權(quán)控制政府每一年度的“進(jìn)人”和“用人”，以核撥財(cái)政經(jīng)費(fèi)為杠桿隨時(shí)監(jiān)控政府員額增減情況。

（四）健全監(jiān)督機(jī)制與強(qiáng)化問(wèn)責(zé)力度是政府機(jī)構(gòu)編制法定化的法律保障。

一是黨對(duì)機(jī)構(gòu)編制管理工作的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。機(jī)構(gòu)編制法定化進(jìn)程中，必須堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和機(jī)構(gòu)編制管理部門要加強(qiáng)協(xié)作，形成合力，積極落實(shí)機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查工作；通過(guò)對(duì)《機(jī)構(gòu)編制違紀(jì)行為適用〈中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例〉若干問(wèn)題的解釋》條文準(zhǔn)確理解和適用，認(rèn)真查處機(jī)構(gòu)編制違紀(jì)違法行為，并追究相應(yīng)的黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任或移交司法機(jī)關(guān)，使黨對(duì)機(jī)構(gòu)編制管理工作的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督落到實(shí)處。

二是人大對(duì)政府機(jī)構(gòu)編制的監(jiān)督。第一，開(kāi)展機(jī)構(gòu)編制管理領(lǐng)域的執(zhí)法檢查工作。目前我國(guó)除行政機(jī)關(guān)組織法制不健全外，已有的機(jī)構(gòu)編制管理單行法規(guī)執(zhí)行力與實(shí)施效果欠佳，這就需要各級(jí)人大常委會(huì)根據(jù)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法第22條規(guī)定，切實(shí)履行執(zhí)法檢查職權(quán)，加強(qiáng)對(duì)法律法規(guī)執(zhí)行情況的評(píng)估與監(jiān)督。第二，通過(guò)審批預(yù)算監(jiān)控政府機(jī)構(gòu)編制。各級(jí)人大應(yīng)根據(jù)憲法和修改后的預(yù)算法規(guī)定的權(quán)限和程序，在審批每一年度政府預(yù)算時(shí)對(duì)其機(jī)構(gòu)編制進(jìn)行審核，動(dòng)態(tài)監(jiān)控政府規(guī)模，把“預(yù)算控編”作為法治化、常態(tài)化的機(jī)制予以鞏固。

三是明晰各項(xiàng)監(jiān)督機(jī)制的法律責(zé)任，加強(qiáng)問(wèn)責(zé)力度。必須明確各類監(jiān)督機(jī)制中違紀(jì)違法者應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，應(yīng)區(qū)分黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任與法律責(zé)任。在法律責(zé)任方面，嚴(yán)格按照公務(wù)員法、行政監(jiān)察法、《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》、《國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》、地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例等法律和行政法規(guī)的規(guī)定，追究違法者的行政法律責(zé)任；如情節(jié)嚴(yán)重構(gòu)成犯罪的，及時(shí)移送司法機(jī)關(guān)追究其刑事責(zé)任。

四是加強(qiáng)社會(huì)公眾對(duì)政府機(jī)構(gòu)編制的監(jiān)督。全面推行系統(tǒng)管理、便于查詢、實(shí)時(shí)更新的機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制；按照政府信息公開(kāi)條例相關(guān)規(guī)定，推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制政務(wù)公開(kāi)，同時(shí)繼續(xù)完善電話、信訪等違法舉報(bào)平臺(tái)，接受社會(huì)監(jiān)督。