■本刊記者 查 英

張千帆北京大學(xué)法學(xué)院教授

于建嶸中國(guó)社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員

經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展帶來(lái)物質(zhì)豐富的同時(shí)也積累了較多的問(wèn)題，信訪不失為觀察社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中種種矛盾、問(wèn)題的一個(gè)橫截面。新一屆政府也已表達(dá)在解決信訪難題上的決心，2013年1月10日，全國(guó)信訪局長(zhǎng)電視電話(huà)會(huì)議指出：要堅(jiān)決糾正一切“攔卡堵截”正常上訪群眾的錯(cuò)誤做法。而要將這一會(huì)議要旨落到實(shí)處，也許還任重道遠(yuǎn)。

《決策》雜志就此話(huà)題專(zhuān)訪了北京大學(xué)法學(xué)院教授張千帆、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員于建嶸。

問(wèn)題在信訪之外

《決策》：綜合2005年《信訪條例》修改以來(lái)的信訪案件，信訪事由主要有哪些類(lèi)？牽涉誰(shuí)與誰(shuí)的利益關(guān)系？數(shù)量上有何變化？

張千帆：主要判斷來(lái)自于媒體報(bào)道的信息，趨勢(shì)應(yīng)是逐年上升。

為何有上訪？主要是利益沖突。信訪的大頭是征地、拆遷以及環(huán)境問(wèn)題。比較主要的群體就是被征地戶(hù)和被拆遷戶(hù)，因?yàn)檠a(bǔ)償不足等原因上訪；還有一部分，像現(xiàn)在大規(guī)模的群體事件，較多涉及的是環(huán)境問(wèn)題，一些是已經(jīng)發(fā)生的環(huán)境污染事件，一些是對(duì)環(huán)境污染破壞生態(tài)隱患的恐懼。

政府的考慮與社會(huì)的考慮往往不完全一樣，政府有政績(jī)的需要，如果搞一個(gè)工程，放在市區(qū)是我的政績(jī)，放在一個(gè)偏遠(yuǎn)的郊區(qū)，可能就與我的政績(jī)無(wú)關(guān)。政府的發(fā)展決策往往帶有政績(jī)的壓力。但是如果盲目發(fā)展卻無(wú)法保障基本的生存環(huán)境，這個(gè)發(fā)展有什么意義？

如果按照這樣的邏輯搞發(fā)展，這樣的政府行為方式肯定會(huì)產(chǎn)生許多社會(huì)問(wèn)題，這些社會(huì)問(wèn)題得不到其他渠道的化解又會(huì)導(dǎo)致上訪。

利益層面可能會(huì)涉及到生活的方方面面，包括我們每一個(gè)人，因?yàn)槲覀兩钪械拿恳粋€(gè)環(huán)節(jié)都可能出現(xiàn)問(wèn)題，而政府決策對(duì)每一個(gè)環(huán)節(jié)都可能產(chǎn)生重要影響。

《決策》：《信訪條例》的初衷是讓地方政府認(rèn)真對(duì)待和解決好人們上訪所反映的問(wèn)題，而事實(shí)是“圍追堵截”的極端事件常有發(fā)生，問(wèn)題出在哪？

張千帆：?jiǎn)栴}不出在信訪，出在信訪之外。

信訪是提供解決問(wèn)題的渠道，中央的用意也是好的。一方面是要疏通信訪，不能讓地方官員堵塞信訪渠道；另一方面也規(guī)定了關(guān)于信訪的終結(jié)措施，就是你不能一直信訪下去。

我接觸的一個(gè)上訪戶(hù)，上訪了十幾年。上訪不是什么好事，對(duì)訪民來(lái)說(shuō)是一個(gè)十分艱辛的過(guò)程。一些上訪“專(zhuān)業(yè)戶(hù)”因?yàn)樯显L而失去了其他的人生機(jī)會(huì)，這輩子就是上訪，整個(gè)身體也跟著被拖垮，把一輩子耽誤了。對(duì)政府來(lái)說(shuō)，上訪成了一個(gè)無(wú)休止的糾纏，也沒(méi)有達(dá)到解決問(wèn)題的目的。這是一個(gè)雙輸?shù)倪^(guò)程。

有的事由在外界看來(lái)一開(kāi)始就是芝麻綠豆那么大的事，沒(méi)有得到妥善解決之后越滾越大，加上在這些過(guò)程中摻雜一些違法手段，就變成了一個(gè)大事。很多時(shí)候，訪民當(dāng)初可能就是咽不下那口氣，并不是什么大的不得了的問(wèn)題，但是因?yàn)樯显L得罪了當(dāng)?shù)毓賳T，受到打擊迫害，反而成了大事。

要從行政、法律、政治三個(gè)層面考慮如何對(duì)信訪制度進(jìn)行穩(wěn)妥而有步驟的改革。

我認(rèn)為現(xiàn)在中國(guó)社會(huì)除了信訪似乎也沒(méi)有更好的機(jī)制來(lái)解決這些問(wèn)題，但我又不認(rèn)為信訪能實(shí)質(zhì)性地解決多少問(wèn)題。關(guān)鍵問(wèn)題是：我們?yōu)槭裁磿?huì)出那么多事？為什么那么多人去上訪？

《決策》：2013年全國(guó)信訪局長(zhǎng)電視電話(huà)會(huì)議上提出，要堅(jiān)決糾正一切“攔卡堵截”正常上訪群眾的錯(cuò)誤行為，您認(rèn)為如何能糾正？

張千帆：與“上訪”相對(duì)應(yīng)的是“截訪”，甚至在極端事件中伴隨非法拘禁、虐待、強(qiáng)制參加各種“學(xué)習(xí)班”，并將不聽(tīng)勸阻的老上訪戶(hù)勞教、判刑甚至送進(jìn)精神病院等行為。一些地方駐京辦撤銷(xiāo)后，各地政府駐京工作組主要采取三種方式處理上訪人員，或自己租用房屋或在賓館設(shè)置臨時(shí)勸返分流點(diǎn)，或雇用安元鼎這樣的專(zhuān)業(yè)保安公司負(fù)責(zé)看管，或直接雇用社會(huì)閑散人員提供地點(diǎn)和看管。處理上訪的方式更為多樣化了，但不論哪種方式都是為了同樣的“需求”服務(wù)的。

這個(gè)“需求”究竟是什么?一言以蔽之，無(wú)非是“維穩(wěn)”。仿佛把這些上訪人員帶回他們的老家，從首都或省會(huì)消失，上訪就消失了，他們想要反映的問(wèn)題也消失了，中國(guó)社會(huì)也就穩(wěn)定了。假如問(wèn)題真這么簡(jiǎn)單，這些人一開(kāi)始就不會(huì)長(zhǎng)途跋涉、千里迢迢來(lái)京上訪了?！敖卦L”好比給癌癥病人吃止疼藥，當(dāng)然只能是維持一時(shí)的表面文章，不僅不能解決任何實(shí)質(zhì)問(wèn)題，而且必然在“截訪”過(guò)程中產(chǎn)生更多的暴力、冤屈和不公，如此“維穩(wěn)”必然是越維越不穩(wěn)。

地方政府官員不會(huì)不明白這個(gè)簡(jiǎn)單道理，但是他們確實(shí)極為在乎政績(jī)考核，而上訪已被作為地方政績(jī)的一個(gè)主要指標(biāo)，處理上訪不力足以成為“一票否決”的理由而讓他們丟失“烏紗帽”。

《信訪條例》的本意是讓地方政府認(rèn)真對(duì)待上訪反映的問(wèn)題，從源頭上杜絕上訪現(xiàn)象，但是地方卻只要通過(guò)各種手段“圍追堵截”，保持上訪“零記錄”就圓滿(mǎn)完成任務(wù)了。歸根結(jié)底，“截訪”不過(guò)是政績(jī)體制的一個(gè)衍生物而已。作為困擾中國(guó)歷史的獨(dú)特現(xiàn)象，上訪由自上而下的政績(jī)體制產(chǎn)生，自然不是幾名信訪干部熱情接待、倒茶送水就能解決的。

制度困境

《決策》：外界對(duì)當(dāng)前的信訪制度有種種詬病，信訪制度解決不了信訪問(wèn)題，信訪制度正在遭遇一種困境？

張千帆：我們的情況可以打個(gè)比喻：就是好比有一座大壩，入水是大量的，出水卻很慢，水位越來(lái)越高，大壩面臨潰壩的危險(xiǎn)?，F(xiàn)在社會(huì)矛盾像水一樣多，司法可以放掉一部分水，但是這口子不足夠大，尤其是中國(guó)司法不獨(dú)立，解決不了什么問(wèn)題。那就只能走信訪，比如強(qiáng)化信訪權(quán)，但信訪渠道的用處注定也是很有限的。

要保住這座壩，只有從源頭上解決問(wèn)題。首先，你不能讓水成為洪水，越積越高。民主制度就是在前期幫你化解問(wèn)題。它讓產(chǎn)生的官員基本上都是好人，即便是壞人坐在那個(gè)位置上，也不敢隨便做壞事。鄧小平以前說(shuō)過(guò)，制度搞好了，壞人不敢做壞事；制度搞不好，好人也能做壞事。就是這個(gè)道理。

于建嶸：我把當(dāng)前中國(guó)信訪活動(dòng)面臨困境的制度性根源稱(chēng)為“信訪悖論”。我是從信訪活動(dòng)的參與各方來(lái)理解和闡述這個(gè)悖論的。在我看來(lái)，信訪民眾、信訪官員、基層政府和中央政府對(duì)信訪制度的理解和運(yùn)用，無(wú)論是目標(biāo)和手段都并不完全相同。

在某種意義上，信訪就是參與各方運(yùn)用國(guó)家權(quán)力和實(shí)現(xiàn)利益的博弈，是參與各方追尋自身利益最大化的制度平臺(tái)。我們只有具體分析信訪活動(dòng)參與各方的利益目標(biāo)和行動(dòng)邏輯才能理解中國(guó)的信訪制度的政治含義，如果沒(méi)有這樣的分析，也就不能最終提出信訪制度改革的政治方案。

《決策》：地方尤其基層信訪干部反映信訪、維穩(wěn)壓力大，這個(gè)壓力來(lái)自哪里？如何化解？

于建嶸：沿襲長(zhǎng)期存在的壓力體制的邏輯，一些人習(xí)慣把信訪作為包治百病的“維穩(wěn)工具”，把政治問(wèn)責(zé)作為落實(shí)信訪的重要手段。在此基礎(chǔ)上所提出的方案和建議似是而非，不僅不利于問(wèn)題的解決，反而會(huì)產(chǎn)生更多和更嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。

大量的事實(shí)表明，目前我國(guó)群體性事件多發(fā)的原因非常復(fù)雜。從一定的意義上說(shuō)，基層政府不作為和亂作為要對(duì)社會(huì)穩(wěn)定承擔(dān)主要責(zé)任。

但如果深究，很多基層政府的不作為或亂作為不能簡(jiǎn)單歸結(jié)為地方官員政治品格及政治責(zé)任心和執(zhí)政能力，對(duì)上負(fù)責(zé)的壓力才是主因。而且，也有許多問(wèn)題，與國(guó)家層面的政策及轉(zhuǎn)型期社會(huì)心態(tài)密切相關(guān)，這其中最為重要的政策性因素就是社會(huì)分配制度的失衡及缺乏監(jiān)督的公權(quán)力，導(dǎo)致貧富差距的加大及仇官仇富的社會(huì)心理產(chǎn)生。

另一方面，信訪制度經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的演變，在各種因素的作用下，已主要不是公民政治參與的方式，而更多成為解決各種具體利益訴求的方式，使這種稱(chēng)為“聯(lián)系人民群眾”的制度發(fā)生了嚴(yán)重的變異。由于信訪的目標(biāo)功能錯(cuò)位和信訪運(yùn)行的體制不順，導(dǎo)致許多具體的個(gè)案不斷向中央集中，產(chǎn)生了不良影響。為了使這些個(gè)案回歸到有能力和責(zé)任解決的各級(jí)地方，中央不得不加大信訪的政治問(wèn)責(zé)。在這種壓力下，各級(jí)地方執(zhí)政者為了不被“一票否決”，從而采取截訪、銷(xiāo)號(hào)、拘留、勞教等不正當(dāng)手段壓制民眾的信訪行為，造成信訪公民的合法權(quán)益遭受進(jìn)一步侵害，為發(fā)生較大的社會(huì)沖突積累能量或直接誘發(fā)各類(lèi)極端事件。

在我看來(lái)，由于有些條例規(guī)定并沒(méi)有改變?cè)械男旁L制度設(shè)計(jì)和信訪問(wèn)題解決的思路，在堅(jiān)持并強(qiáng)化信訪壓力型體制下，不僅不能解決目前的信訪困境，而且有可能使信訪制度進(jìn)一步異化。

變“上訪”成“下訪”

《決策》：您認(rèn)為信訪治理的邏輯應(yīng)是什么？

張千帆：由于信訪制度解決問(wèn)題的速度永遠(yuǎn)趕不上制度產(chǎn)生問(wèn)題的速度，靠完善信訪來(lái)根治上訪顯然是行不通的。要根除中國(guó)的上訪現(xiàn)象，必須將社會(huì)治理模式從自上而下變成自下而上，不是讓百姓“上訪”官員，而是讓官員為了爭(zhēng)取選票而“下訪”百姓。當(dāng)然，在目前自上而下的官治積重難返、自下而上的民治一時(shí)難以建立的情況下，信訪不失為政府了解民情并解決部分社會(huì)矛盾一個(gè)渠道，完善信訪制度確實(shí)也有一定的必要性。

但要實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，與其盼望中央制定更完善的信訪立法，不如期待地方制度創(chuàng)新。目前沈陽(yáng)和江蘇淮安等地的信訪制度創(chuàng)新都是在現(xiàn)有政策框架下進(jìn)行的，譬如沈陽(yáng)對(duì)“終結(jié)信訪事項(xiàng)”采取公開(kāi)評(píng)議的“答辯”方式，邀請(qǐng)?jiān)L民和人大代表、政協(xié)委員及專(zhuān)家學(xué)者一起參加；淮安則采取陽(yáng)光信訪和權(quán)力下放模式，力求地方問(wèn)題當(dāng)?shù)亟鉀Q，而這些改革舉措都不和現(xiàn)行信訪立法相抵觸。

事實(shí)上，由于各地情況和需要都不同，信訪制度的具體設(shè)計(jì)沒(méi)有必要全國(guó)統(tǒng)一，各地盡可以為自己量身訂做最有效解決當(dāng)?shù)貑?wèn)題的信訪程序。如果苛求中央規(guī)定統(tǒng)一的信訪程序，那么難免會(huì)束縛某些地方銳意進(jìn)取的手腳，而那些習(xí)慣了陽(yáng)奉陰違的地方則將依舊無(wú)動(dòng)于衷、無(wú)所作為，甚至變本加厲地迫害和自己“過(guò)不去”的訪民。

《決策》：您認(rèn)為推進(jìn)信訪改革的動(dòng)力在哪里？

于建嶸：由于對(duì)現(xiàn)行信訪制度存在的問(wèn)題及根源有著不同的認(rèn)識(shí)，對(duì)信訪制度何去何從也有不同的主張。學(xué)界和政界主要有三種基本的改革取向。

第一種取向是，要重新構(gòu)建信訪體系框架，整合信訪信息資源，探索“大信訪”格局，并通過(guò)立法統(tǒng)一規(guī)范信訪工作，從而建立高效的信訪監(jiān)督監(jiān)察機(jī)制，其核心觀點(diǎn)是擴(kuò)大信訪機(jī)構(gòu)的權(quán)力，使之具有調(diào)查、督辦甚至彈劾、提議罷免等權(quán)力。第二種取向是，要從國(guó)家憲政建設(shè)的高度來(lái)認(rèn)識(shí)信訪制度改革問(wèn)題。第三種取向是，應(yīng)該站在政治現(xiàn)代化的大局高度，來(lái)看待信訪制度的存廢問(wèn)題。

這三種改革取向被新聞媒體歸納成為了“強(qiáng)化擴(kuò)權(quán)派”和“削弱取消派”。其中第一種取向的為前者，第二種和第三種為后者。而我則被視為了“削弱取消派”的代表人物，有的媒體說(shuō)我主張現(xiàn)在就取消所有的信訪辦公室。

實(shí)際上，我當(dāng)時(shí)給國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)人提出的具體建議是要從行政、法律、政治三個(gè)層面考慮如何對(duì)信訪制度進(jìn)行穩(wěn)妥而有步驟的改革。其核心內(nèi)容主要有三個(gè)方面：

一是短期的行政治標(biāo)之策是給各級(jí)黨政部門(mén)減壓和給信訪公民松綁，以減小信訪的規(guī)模和沖擊性，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

二是中期的法律治標(biāo)之策是強(qiáng)化各級(jí)司法機(jī)關(guān)接受公民告訴、申訴及處理案件的責(zé)任和能力，由司法機(jī)關(guān)承辦目前積壓在信訪部門(mén)的案件。

三是長(zhǎng)期的政治治本之策，是撤銷(xiāo)各級(jí)政府職能部門(mén)的信訪機(jī)構(gòu)，把信訪集中到各級(jí)人民代表大會(huì)，通過(guò)人民代表來(lái)監(jiān)督一府兩院的工作,并系統(tǒng)地建立民眾的利益表達(dá)組織。

應(yīng)該說(shuō)，國(guó)家最高決策者關(guān)注到了這場(chǎng)有關(guān)信訪制度何去何從的爭(zhēng)論，但這些爭(zhēng)論已超越了他們?yōu)榛庑旁L洪峰這一實(shí)用主義底線。因此，在“擱置爭(zhēng)議、規(guī)范為主”的原則下，國(guó)務(wù)院在2005年1月5日通過(guò)了新的《信訪條例》。