■張書林

地方黨委書記兼任人大主任的探索從1992年就開始了，但一直爭議之聲不斷。其中的爭議主要不是集中在省一級，而是集中在市縣兩級。近來，不少地方又開始了分設(shè)的嘗試。

目前，地方各級黨委、人大換屆工作已經(jīng)結(jié)束。此次換屆過程中，除繼續(xù)沿用地方黨委書記兼任人大主任的模式之外，也在較大范圍和程度上凸顯了黨委書記與人大主任分設(shè)的嘗試，而且分設(shè)的總體比例呈現(xiàn)出不斷擴大之勢。

地方黨委書記兼任人大主任的探索從1992年就開始了，但一直爭議之聲不斷。細究起來，爭議主要不是集中在省一級，而是集中在（地級）市一級和縣一級。因為中央明確規(guī)定了省委書記兼任省人大常委會主任，但對省以下沒有明確具體的要求。

不過，鑒于上行下效的官僚體制效應(yīng)，省以下的推行也沒有明文禁止，這就造成了目前省以下的地方黨委書記與人大主任有的兼職、有的分設(shè)，甚至?xí)r而兼職、時而分設(shè)的略顯隨意性、嚴肅性不足的境況。

一種定型化的模式

長期以來，地方黨委書記與人大主任是分設(shè)的，分別由兩個人來擔(dān)任。只是到后來，才出現(xiàn)了地方黨委書記與人大主任由一人“一肩挑”的兼職情形，并逐漸發(fā)展成為一種定型化的模式。

有證據(jù)表明，1992年中央在有關(guān)省（市、自治區(qū)）選舉的文件中首次明確提出省委書記與省人大常委會主任兼職的要求，即“如果沒有合適的人選，可以提名當?shù)厥∥瘯涀鳛槿舜笾魅蔚暮蜻x人”。作為一種新型的實踐探索形式，黨委書記兼任人大主任自1997年黨的十五大明確提出依法治國以后開始得到推廣。人大是國家的最高權(quán)力機關(guān)、立法機關(guān)、監(jiān)督機關(guān)，實行依法治國離不開人大作用的發(fā)揮，它內(nèi)在地要求必須提升人大地位、強化人大權(quán)威。因此，黨的十五大后基于依法治國和提升人大地位的需要，地方黨委書記兼任人大主任的探索就在實踐中加速推開。2002年開始的各?。ㄊ?、自治區(qū)）換屆選舉中，中央作出統(tǒng)一要求：“各省委書記除非兼任政治局委員，一般應(yīng)被推薦為本省人大主任的候選人”。于是，黨的十六大后的地方人大換屆中，地方黨委書記兼任人大主任的模式開始風(fēng)行。2004年9月黨的十六屆四中全會通過的《關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》明確提出“適當擴大黨政領(lǐng)導(dǎo)成員交叉任職，減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)”的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)改革新要求，從而為地方黨委書記兼任人大主任進一步提供了政策支持。

統(tǒng)計表明：黨的十五大以來，省一級黨委書記兼任人大主任的比例雖然相對較低，但一直呈增長趨勢。在全國31個省（市、自治區(qū)）中，這種兼職的情況1997年是3個、1998年是7個、1999年是11個、2000年是10個、2001年是8個、2002年是11個，分別占總數(shù)的9.7% 、22.3% 、35.5% 、32.3% 、25.8% 和35.5%。黨的十六大后，省一級黨委書記兼任人大主任的比例大幅度提升。2003年初的地方人大換屆后，全國31個?。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）已經(jīng)有23個實行省委書記兼任省人大主任，占總數(shù)的74.2%；2008年初的地方人大換屆后則是24個，占總數(shù)的77.4%；2013年初的地方人大換屆后，?。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）黨委書記兼任人大主任仍然是24個，繼續(xù)保持較高的兼職比例。省以下的這種兼職情況，雖然近來有下降趨勢，但在許多地方仍然較為普遍。這說明，地方黨委書記兼任人大主任已經(jīng)成了一種制度化慣例。

分設(shè)比例日漸增加

從2013年初地方“兩會”換屆選舉情況來看，有一個新的現(xiàn)象值得特別關(guān)注，即地方黨委書記兼任人大主任的兼職格局被打破，分設(shè)的探索已經(jīng)展開。

從省一級的情況來看，省委書記兼任人大主任的情況與之前相比，保持了相對穩(wěn)定。此次省級“兩會”結(jié)束后，大體上延續(xù)了上一屆的兼任模式，在31個?。ㄊ?、自治區(qū)）中，除去4個直轄市和廣東、新疆的書記是政治局委員不可能兼任省一級人大主任以及西藏也沒有兼任之外，全國仍然有24個?。ㄗ灾螀^(qū)）的黨委書記兼任了人大主任。這一數(shù)字與2008年初地方“兩會”結(jié)束后的情況基本持平。

但在（地級）市、縣一級則有越來越多的地方選擇了市委書記不再兼任市人大常委會主任、縣委書記不再兼任縣人大常委會主任。

九屆全國人大期間曾就地方黨委書記是否應(yīng)兼任人大常委會主任進行過調(diào)研。根據(jù)調(diào)研報告，全國人大常委會提出了“不一定要層層兼任，怎么有利于黨領(lǐng)導(dǎo)人大就怎么安排”的指導(dǎo)性意見。這實際上明確了地方黨委書記是否兼任人大主任要具體情況具體分析的原則。十屆全國人大期間，有些市、縣就已經(jīng)打破了兼任模式，不再實行黨委書記與人大主任兼職。2005年成都開始實行分設(shè)，2007年陜西省集中換屆結(jié)束后，除個別地方外，107個縣（市、區(qū)）黨委書記基本上都與人大常委會主任實行分設(shè)。

在2013年初的地方換屆選舉中，湖北、四川大面積推開市委書記、縣委書記不再兼任人大主任，從而在全國引起廣泛關(guān)注與轟動效應(yīng)。2009年9月28日湖北省委下發(fā)《關(guān)于進一步加強和改進人大工作的決定》，要求“市縣人大常委會一般配備專職主任”，并提出在換屆過程中要進行統(tǒng)一的調(diào)整配備的目標要求。說到做到。湖北全面推行了市、縣黨委書記與人大主任的分設(shè)，引起黨內(nèi)外、國內(nèi)外的熱烈討論。2009年11月，四川省委印發(fā)了《中共四川省委關(guān)于進一步加強人大工作的意見》，明確提出：“市、縣(市、區(qū))人大常委會主任可由同級黨委書記兼任，也可由其他合適人選擔(dān)任”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席的人選同樣“可由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記兼任，也可由其他合適人選擔(dān)任”，從而為全省的市、縣、鄉(xiāng)黨委書記與人大常委會主任分設(shè)提供了規(guī)范支持和政策依據(jù)。在這次換屆選舉中，四川省委按照“換屆一個、分設(shè)一個”的原則，將分設(shè)模式在全省一點點推開。綿陽、宜賓、廣元、遂寧、樂山、達州、巴中、眉山等市級人大常委會主任一職，均不再由市委書記兼任；許多縣（市、區(qū)）的人大常委會主任一職，也不再由縣（市、區(qū)）委書記兼任。

不僅在四川、湖北，全國許多地方的市一級、縣一級，黨委書記與人大常委會主任分設(shè)的情況也逐漸增多起來，總

體的兼職比例呈現(xiàn)出相對下降趨勢。

尤其需要提及的是，全國的副省級城市、省會城市的市委書記與人大常委會主任分設(shè)的情況更為普遍。在成都、沈陽、長春、哈爾濱、青島、武漢、西安、南京、濟南、廣州、廈門、深圳、大連、杭州、寧波等全國15個副省級城市中，目前只有寧波、武漢實行了兼任，其它則均實行分設(shè)。

為什么要分設(shè)？

在實踐中，一些地方放棄黨委書記與人大主任的兼職模式，實行分設(shè)模式。黨委書記與人大主任的分設(shè)，同樣具有其合理性。

切實保證人大獨立性。人民代表大會是我國的最高權(quán)力機關(guān)、最高監(jiān)督機關(guān)、最高決策機關(guān)、最高立法機關(guān)，是獨立行使決策、監(jiān)督、立法職能的機構(gòu)。實行兼職以后，如果不能很好地處理和擺正黨委書記與人大主任的角色，就會出現(xiàn)黨委書記“絕對控制”人大進而黨委絕對控制人大的局面。這就難免會造成新的黨政不分、以黨代政問題。如此以來，人大機構(gòu)、人大行權(quán)的獨立性，必將會受到損害。

著力規(guī)避權(quán)力過分集中。鄧小平早在1980年的一次講話中就深刻揭露了我國政治體制中存在的權(quán)力過分集中的弊端，并大力推崇以適度合理分權(quán)為核心的政治體制改革。但33年過去了，我們政治體制中存在的“權(quán)力過分集中于黨委、黨委權(quán)力又往往集中于書記”的最大弊端，仍然沒有得到徹底根治。在地方黨委書記的權(quán)力已經(jīng)足夠大、高度集中的情勢下，如果再實行黨委書記兼任人大主任，必然會進一步強化權(quán)力過分集中于黨委書記的體制弊端。如此以來，就將對今后深化政治體制改革人為地制造更多的阻力和障礙。

有力保證人大的工作成效。長期以來，“一把手”政治是我們推進工作的重要法寶，幾乎大事小情都要突出“一把手抓、抓一把手”。因此，地方黨委書記的工作事務(wù)通常是異常繁重的，需要“一把手”負責(zé)的事情通常是多如牛毛的。在這種情況下，如果再不加分析、不加區(qū)別地推行黨委書記兼任人大主任，就很難保證人大的工作成效。在深入推進人民民主、深化依法治國的態(tài)勢下，人大的事務(wù)越來越繁忙，工作頭緒越來越多，各種規(guī)格、形式、議題的會議也開得越來越頻繁。在黨委書記兼任人大主任的情勢下，人大工作中的重要事務(wù)處理、會議召開甚至大事小情都要請示黨委書記，都要黨委書記出面主持或參加。黨委書記又要抓一個地方的全面工作，要管大事、作決策，有時根本無法抽身去兼顧人大自身的工作。如此以來，人大的工作成效就會打折扣，嚴重的將會干擾人大的正常工作。有人指出：地方黨委書記兼任人大主任很大程度上恐怕會有“顧問”的嫌疑，難免會出現(xiàn)黨委書記對人大工作“顧而不問、顧虛名而不務(wù)實務(wù)、顧此失彼”的情況。果如此，黨委書記兼任人大主任反而不利于人大工作的加強。而實行分設(shè)，則會杜絕這一問題。

避免角色混亂。目前一些地方實行黨委書記兼任人大主任，實際上是居高臨下地“兼任”而不是“專任”。這種缺少法律界定和制度規(guī)范的兼任，難免會出現(xiàn)角色錯位：在黨委書記應(yīng)當履行人大主任職責(zé)時，容易導(dǎo)致因為時間、精力、注意力等所限而使其人大主任的角色失職；或者，在其應(yīng)當以人大主任角色履行職責(zé)時，卻容易導(dǎo)致黨委書記的政治權(quán)力行使于人大的法定職權(quán)工作而越權(quán)。

強化人大監(jiān)督職能。在我國的政治體制、政黨體制、權(quán)力體制下，根據(jù)“權(quán)力來自誰就應(yīng)對誰負責(zé)、受誰監(jiān)督”的權(quán)力運行之基本法則，執(zhí)政黨及其執(zhí)政骨干的行權(quán)過程就必須自覺地接受人民、人大的監(jiān)督。因此，人大對執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨及其領(lǐng)導(dǎo)干部是負有監(jiān)督職能的。實踐證明，監(jiān)督最有效的方式是異體監(jiān)督，而不是同體監(jiān)督。因此，就必須在結(jié)構(gòu)設(shè)計上體現(xiàn)人大體制與執(zhí)政黨體制的異體性。在這樣的價值要求下，地方黨委書記與人大主任的分設(shè)就是必然的。否則，如果實行兼職，就客觀上構(gòu)成地方黨委書記與人大主任的同體性、一體化，在此情勢下“自己監(jiān)督自己”，監(jiān)督的成效自然大打折扣。

那么，地方黨委書記與人大主任到底是實行兼職好，還是實行分設(shè)好呢？對此，不能籠統(tǒng)武斷地下結(jié)論，應(yīng)堅持具體問題具體分析，應(yīng)進行基于客觀實際的利弊剖析。