■羅震東

2013年3月21日，南京媒體聚焦行政區(qū)劃調整,新版大南京重新勾勒：下關區(qū)與鼓樓區(qū)合并為鼓樓區(qū)，白下區(qū)和秦淮區(qū)合并為秦淮區(qū)，高淳縣撤縣設高淳區(qū)，溧水縣撤縣設溧水區(qū)。至此，南京設11個區(qū)。

繼10年前多次區(qū)劃調整之后，南京在2013年徹底實現(xiàn)了全區(qū)發(fā)展，與同枕長江的大武漢條件相似。那么，此次調整對南京有何現(xiàn)實作用？對蘇皖南部的區(qū)域發(fā)展有何深遠影響？

行政區(qū)劃調整，新版大南京重新勾勒。

告別縣域時代

本輪行政區(qū)劃調整后，意味著南京從此結束“縣域時代”。

撤縣（市）設區(qū)作為中心城市適應城市化發(fā)展趨勢、將廣域型行政建制轉變?yōu)槌鞘行托姓ㄖ频氖侄?，?997年之前就有出現(xiàn)，然而將撤縣（市）設區(qū)作為協(xié)調區(qū)域發(fā)展、壯大中心城市實力的手段并廣泛應用，是2000年以后的事。

特別是2000年至2002年，以廣州、杭州、南京等地為代表的撤縣（市）設區(qū)行動達到了高潮，三年間全國共撤縣（市）43座，而且絕大多數(shù)集中于東部沿海省份，且多以非農人口大于50萬的大城市為主。作為一種集權式的都市區(qū)治理手段，撤縣（市）設區(qū)一定程度上存在“政區(qū)城鎮(zhèn)化”的嫌疑，與保護耕地、集約發(fā)展的目標存在沖突，并在2007年被中央暫時“叫停”。

2009年以后，以上海、天津、北京、重慶為代表的直轄市空間重組和以深圳、廈門、珠海為代表的特區(qū)擴容，拉開了新一輪的都市區(qū)層面的區(qū)劃調整過程，并重啟了多樣化的撤縣設區(qū)行動。總體上這一輪的調整是國內主要大都市區(qū)經(jīng)過一輪高速發(fā)展之后的調整，所以與都市區(qū)化進程的關系更加緊密，城市的層級和經(jīng)濟發(fā)達程度很高，調整的形式也更加豐富。

總結起來主要有三大類：區(qū)劃整合助推戰(zhàn)略性新區(qū)的發(fā)展。以上海浦東新區(qū)的擴容、天津濱海新區(qū)與重慶兩江新區(qū)的設立以及沈陽大渾南的構建為代表的區(qū)劃整合，均為國家戰(zhàn)略指導下的戰(zhàn)略性區(qū)劃調整，不僅調整的層級很高，形成的新區(qū)規(guī)模相當大，新區(qū)的發(fā)展對于中心城市的經(jīng)濟、社會與空間發(fā)展均具有非常重要的戰(zhàn)略意義。

區(qū)劃合并調整中心城區(qū)治理結構。這類調整以提升城市發(fā)展品質為目標、以中心城區(qū)的區(qū)劃合并為主體，典型的案例如北京市東城區(qū)、崇文區(qū)合并設立新的東城區(qū)，西城區(qū)、宣武區(qū)合并設立新的西城區(qū)；上海市黃浦區(qū)、盧灣區(qū)合并設立新的黃浦區(qū)；蘇州市滄浪區(qū)、平江區(qū)、金閶區(qū)合并設立姑蘇區(qū)等。

區(qū)劃撤并擴容都市區(qū)空間范圍。除撤縣（市）設區(qū)外，經(jīng)濟特區(qū)擴容、地級市撤并等多種都市區(qū)擴容手段逐漸浮現(xiàn)，行政區(qū)劃調整與城市區(qū)域功能性發(fā)展的戰(zhàn)略目標、協(xié)調意圖匹配程度不斷提高。

2013年，南京的新一輪行政區(qū)劃調整正是2009年以來與都市區(qū)化進程密切相關的全國性行政區(qū)劃調整活動的組成部分，而且是與蘇州市相類似的既有中心城區(qū)合并又有外圍撤縣設區(qū)的復合型行政區(qū)劃調整。

緊吸蘇皖南部區(qū)域

南京市新一輪的行政區(qū)劃調整是一次復合型的區(qū)劃調整，因此它的戰(zhàn)略意義與區(qū)域影響也是復合的。

特別是溧水、高淳兩縣撤縣設區(qū)的戰(zhàn)略意義和影響，需要放在一個更長期、更宏觀的政治、經(jīng)濟背景中審視。

鼓樓與下關、白下與秦淮的合并，使得主城區(qū)建制數(shù)和規(guī)模更趨合理，此前處于分治狀態(tài)的歷史文化資源，如明城墻、老城南、下關、頤和路等地區(qū)可以得到更為統(tǒng)一全面的保護；此前處于分割狀態(tài)的新街口、夫子廟等商貿、旅游資源可以得到進一步的整合。這些對于提升南京中心城區(qū)發(fā)展品質、增強城市軟實力的戰(zhàn)略目標具有非常積極的作用。

與中心城區(qū)區(qū)劃合并的清晰意圖相比，溧水、高淳的撤縣設區(qū)留下的想象空間則要大很多。從經(jīng)濟發(fā)展角度看，撤縣設區(qū)有利于增強南京市的整體經(jīng)濟實力，應對來自蘇南和皖江兩個扇面的區(qū)域競爭：撤縣設區(qū)后兩地與南京主城的政策差距將迅速縮小，政策紅利的釋放將有利于兩地集聚人才、資金，促進產業(yè)結構調整、升級，成為南京經(jīng)濟發(fā)展的新增長點；撤縣設區(qū)后南京對于兩地的關注將大大提升，都市區(qū)層面的基礎設施尤其軌道交通將向兩地延伸，不僅能夠大大改善兩地的產業(yè)與人居環(huán)境，促進區(qū)域均衡發(fā)展，同時能夠加強南京對蘇皖南部區(qū)域的吸引力，加速區(qū)域城鎮(zhèn)化進程。

從空間發(fā)展角度，溧水、高淳的撤縣設區(qū)為南京都市圈和都市區(qū)未來空間結構的優(yōu)化，預留了廣闊的重構空間。

溧水、高淳的撤縣設區(qū)將進一步強化南京都市區(qū)的南拓趨勢，并隨著都市區(qū)層面基礎設施的完善和強化，形成直接對接安徽省“蕪馬都市圈”的戰(zhàn)略態(tài)勢，這對于南京強化區(qū)域中心城市地位、主動協(xié)調皖江城鎮(zhèn)帶具有非常重要的戰(zhàn)略價值。

隨著青奧會前南京祿口國際機場的擴容升級，圍繞機場、石臼湖等戰(zhàn)略性資源的整合利用，南京的江寧、溧水、高淳三區(qū)與馬鞍山新設立的博望區(qū)將構成一個連綿的、活躍的城鎮(zhèn)化空間單元，不僅進一步強化南京與馬鞍山的緊密關系，而且將直接影響南京都市圈和都市區(qū)空間的重構。隨著機場擴容

與寧杭高鐵的開通，寧杭軸線的發(fā)展?jié)摿⒌玫綐O大釋放，溧水、高淳作為南京向寧杭軸線輻射的戰(zhàn)略支點，撤縣設區(qū)調整將進一步強化其對南京區(qū)域競爭力提升的支撐作用。

基于上述三個方面可以看到，溧水、高淳撤縣設區(qū)的戰(zhàn)略意義必將是區(qū)域性的。作為重要的戰(zhàn)略支點和銜接空間，兩地的發(fā)展對于“寧-馬-蕪”沿江城鎮(zhèn)連綿帶的形成具有非常關鍵的作用。

為長期戰(zhàn)略儲備空間

當然，如果說中心城區(qū)的區(qū)劃合并是面向近期、著眼現(xiàn)實的戰(zhàn)略整合，那么溧水、高淳兩縣的撤縣設區(qū)基本可以視為面向未來的中長期戰(zhàn)略儲備或戰(zhàn)略預留，而南京都市區(qū)空間最為迫切的近中期戰(zhàn)略調整和重構，卻并沒有出現(xiàn)在這一次的行政區(qū)劃調整中。客觀的講，南京市上一輪行政區(qū)劃調整（2000年撤江寧縣設江寧區(qū)，2002年撤浦口區(qū)、江浦縣設浦口區(qū)，撤大廠區(qū)、六合縣設六合區(qū)）是一次不徹底的調整。雖然總體規(guī)劃對都市區(qū)空間結構進行了重新組織，確立了“一城三區(qū)”的總體思路，但空間實施的實際體制機制使得發(fā)展績效遠沒有達到區(qū)劃調整的初衷。外圍郊縣簡單地全域撤銷設區(qū)，范圍太大“，區(qū)”只是“縣”的一個翻盤，在經(jīng)濟發(fā)展、空間規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設等方面都存在著比較大的問題。

實際上，隨著都市區(qū)功能性空間的拓展，外圍地區(qū)非常有必要根據(jù)實際發(fā)展需求和趨勢進行區(qū)劃重組，而不是簡單的翻牌子。無錫當年將錫山市撤掉，就是按照城市發(fā)展的需求重組為三個區(qū)，使得區(qū)劃與城市發(fā)展的空間結構總體匹配，形成一種比較到位的調整。從經(jīng)濟發(fā)展角度看，撤縣設區(qū)有利于增強南京市的整體經(jīng)濟實力，應對來自蘇南和皖江兩個扇面的區(qū)域競爭

相比于無錫，南京上一輪的區(qū)劃調整在外圍發(fā)展空間尤其在對南京具有非常重要戰(zhàn)略意義的江寧空間的處理上比較簡單，然而在新一輪的區(qū)域調整中南京依然沒有重組到位，喪失了一次非常重要的釋放近10-20年戰(zhàn)略性空間潛能的機會。對于南京，江寧空間以及機場周邊空間不能得到戰(zhàn)略性整合，勢必影響都市區(qū)進一步向南的結構整合力，一定程度上也將影響溧水、高淳戰(zhàn)略價值的充分發(fā)揮，削弱南京參與區(qū)域競爭的綜合能力。

行政區(qū)劃調整在中國雖然是相對比較容易的處理空間不協(xié)調的手段，但依然要付出巨大政治、經(jīng)濟與社會成本的，因此行政區(qū)劃調整方案必須充分研究功能性空間發(fā)展的規(guī)律與趨勢?？傮w上，南京新一輪的行政區(qū)劃調整為提升城市品質、壯大城市經(jīng)濟實力形成了有效的支撐，為區(qū)域長期性、戰(zhàn)略性重構儲備了空間，然而對近中期迫切需要解決的都市區(qū)空間重組問題的回避，一定程度上降低了南京整合更大區(qū)域空間的能力。