文│葉偉春 國家發(fā)展和改革委員會城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心戰(zhàn)略室負責人

新型城鎮(zhèn)化資金緊缺

“錢從哪里來”無疑是中國城鎮(zhèn)化過程中的一個難題。國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，2012年我國的城鎮(zhèn)化率達到52.57%，2013年預期達53.37%。根據(jù)我國近年來的情況，城鎮(zhèn)化率每增加一個百分點就意味著大約1000萬左右的農(nóng)村人口進城，國務院發(fā)展研究中心《農(nóng)民工市民化的成本測算》課題報告結(jié)論計算，推動城鎮(zhèn)化進程中一個農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本為8萬元左右，那么城鎮(zhèn)化率每提高一個百分點相關(guān)的投資就需要增加8000億左右。

假如按照中國發(fā)展研究基金會《中國發(fā)展報告2010：促進人的發(fā)展的中國新型城市化戰(zhàn)略》的結(jié)論，中國當前農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的平均成本在10萬元左右，那么城鎮(zhèn)化率每提高一個百分點相關(guān)的投資就需要增加1萬億元左右。

2012年，我國全國農(nóng)民工總量達2.6億，僅以其中的外出農(nóng)民工數(shù)量1.6億人計算，按照中國發(fā)展研究基金會的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本10萬元計算，未來即便農(nóng)村人口不再流入城市，各級政府也必須累計將拿出16萬億來實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的目標。若按照國研中心的結(jié)論，也需要12.8萬億。而且，未來很長一個時期，我國城鎮(zhèn)人口預計還將增加3億左右，相當于美國的人口總量，按照中國發(fā)展研究基金會的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本的結(jié)論，將累計需要增加各類投資30萬億元左右。

未來幾年，我國經(jīng)濟增速將有一定的下滑，伴隨著人口老齡化趨勢加快，財政支出的增速將遠遠大于財政收入的增速，特別是一些縣級政府因土地出讓金下降，財政收入的缺口將增大。如果僅僅依靠政府當期收入來推進城鎮(zhèn)化，各級地方政府壓力將很大，必須創(chuàng)新多元化的投融資方式。

土地財政不可持續(xù)

在我國，金融與土地密不可分，解決城鎮(zhèn)建設(shè)中的融資問題不得不把資金和土地聯(lián)系在一起。目前，我國有許多城市的建設(shè)資金還主要依賴土地出讓金，尚未突破以土地換公共基礎(chǔ)設(shè)施的模式?！巴恋刎斦钡谋举|(zhì)是不斷征占農(nóng)村集體用地，進行土地儲備，然后進行國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，獲得土地出讓金。低價買進、高價賣出使政府獲利，而依靠土地資源進行抵押融資是獲得資金的更高級方式。而要使土地抵押融資得以良性循環(huán)，房價必須持續(xù)上漲，從而維持土地資源價值，政府繼續(xù)進行土地儲備取信銀行風險管理部門。由此可見，房價下跌對地方政府來說是難以接受的，土地財政的弊端也在這個循環(huán)中不斷暴露。

“政府通過對土地的經(jīng)營，積累了大量資金，帶動了城市規(guī)模的擴張和經(jīng)濟的繁榮發(fā)展?！蔽覀冊诳陀^看待“土地財政”歷史功績的同時必須清醒地認識到，經(jīng)過改革的不斷深化和經(jīng)濟向深層次變革，“土地財政”越來越不適應新型城鎮(zhèn)化的要求。

“土地財政”已經(jīng)不可持續(xù)。一是“土地財政”嚴重異化了中國的城鎮(zhèn)化發(fā)展進程。土地財政的資金主要用在城市建設(shè)上，各地官員希望獲得更多的收入和GDP增速，高速擴張土地儲備，快速擴大城市規(guī)模，新城新區(qū)建設(shè)盛行，城市發(fā)展粗放，沒有同步考慮農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題，也沒有同步考慮公共服務向農(nóng)村延伸問題，部分民眾的幸福感下降焦慮感上升，地區(qū)差距和城鄉(xiāng)差距拉大。二是一些地方政府在土地財政難以為繼的關(guān)口，依靠行政事業(yè)性收費、國有資源有償使用收入、國有資產(chǎn)有償使用收入、國有資本經(jīng)營收益、罰沒收入、政府性基金、彩票公益金、政府財政資金產(chǎn)生的利息收入等非稅收收入作為地方債務償還的來源，但是一些資金緊缺的地方政府還想盡名目和辦法，產(chǎn)生了一些非法集資、亂攤派、亂收費行為，加重了民眾和企業(yè)的負擔，破壞了政府形象。三是土地財政改變了產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)構(gòu)和地方發(fā)展方式，促使房價上漲，增加了土地泡沫風險，造成了社會資源和資金的浪費。中國在推進新型城鎮(zhèn)化進程中必須逐步讓“土地財政”退出歷史舞臺。

多元化投融資機制亟待建立

“土地財政”的逐步退出必須以多元化投融資機制的逐步建立為基礎(chǔ)。目前，我國整體的財稅和投融資體制機制還不盡完善，國家可以施行以下改革措施逐步建立適應新型城鎮(zhèn)化要求的多元化投融資機制。

一是積極改革現(xiàn)有“土地財政”形成機制，改革完善現(xiàn)有征地制度，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，破除城鎮(zhèn)化征地壟斷帶來的社會問題。創(chuàng)新城市投融資平臺的貸款擔保方式，探索利用海域和灘涂使用權(quán)、林權(quán)和農(nóng)業(yè)用地的抵押以及收益權(quán)質(zhì)押等新型擔保方式，同時要允許有條件的地區(qū)探索集體建設(shè)用地抵押貸款試點。穩(wěn)步有序開展土地經(jīng)營權(quán)質(zhì)押融資業(yè)務，探索更多土地資本化方式，充分利用城鎮(zhèn)化進程中的土地增值集聚金融資源。逐步將土地出讓收入納入政府公共財政進行管理，加強使用效率監(jiān)管。允許有條件的平臺貸款實行延期償付或展期，使融資政策環(huán)境更趨寬松，同時要加強對政府投融資平臺的監(jiān)管，防止地方政府違規(guī)或變相提供擔保，理清土地儲備與融資的關(guān)系，防范土地儲備融資“滾雪球”，減少地方政府由此引發(fā)的潛在金融風險。

二是建立中央和地方財權(quán)和事權(quán)相匹配的財稅體制，完善促進基本公共服務均等化和主體功能區(qū)建設(shè)的公共財政體系，并按照常住人口規(guī)模安排財政轉(zhuǎn)移支付。要結(jié)合稅制改革完善結(jié)構(gòu)性減稅政策，支持中小微企業(yè)不斷“減負”和可持續(xù)發(fā)展，通過完善稅制、增加直接稅形成地方稅收隨人口增長的機制，建立激勵吸納外來人口、擴大就業(yè)的長效機制，切實降低實體經(jīng)濟發(fā)展的融資成本。

三是地方政府要按照市場規(guī)律建立多元化的融資渠道，積極引導民間資本和外資參與城鎮(zhèn)建設(shè)。發(fā)達地區(qū)可以將一些城鎮(zhèn)化項目交給市場去運作，中西部等欠發(fā)達地區(qū)可以先由政府做好基礎(chǔ)設(shè)施再交由市場運作。要逐步降低民間資本準入門檻，抓緊研究通過BT、BOT等模式投資城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的利弊，加快公私合營的投融資模式推廣，推動民間資金投資建設(shè)經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施，鼓勵和吸引民間資金參與準公益性項目建設(shè)，通過民間資本的參與切實提高投資效率并解決城鎮(zhèn)化建設(shè)中的資金短缺問題。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城鎮(zhèn)公共服務領(lǐng)域要學習借鑒國外城鎮(zhèn)化發(fā)展的先進理念，有實力的可以引進國外先進技術(shù)，并在合適的項目中經(jīng)過有關(guān)許可程序加大利用外資的力度。

四是要積極鼓勵有實力的國有、民營或外資企業(yè)與政府聯(lián)合開發(fā)建設(shè)新城鎮(zhèn)，探索建立城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)的各類新模式。比如土地一級開發(fā)由所在城鎮(zhèn)政府國有企業(yè)、民營、外資以及上市公司共同參股，經(jīng)營性用地全部進入二級市場，實行公開招投標，引進有豐富開發(fā)經(jīng)驗的公司參與開發(fā)，并廣泛吸收社會資本參與的模式。

五是積極鼓勵成立產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金或私募股權(quán)基金引導大量的民間資本投入相關(guān)重點基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)的建設(shè)，還可以借助資產(chǎn)證券化等金融工具多渠道構(gòu)建城鎮(zhèn)化建設(shè)投融資體系。要在政府指導和支持下，鼓勵民間資本成立文化、教育、醫(yī)療、污水處理、養(yǎng)老等經(jīng)營性質(zhì)的產(chǎn)業(yè)化投資基金，通過向社會發(fā)行基金股份，設(shè)立社會發(fā)展基金公司，吸納社會閑散資金。鼓勵轉(zhuǎn)債務為股權(quán)的金融創(chuàng)新，切實緩解城鎮(zhèn)化的資金壓力。加快創(chuàng)新試點中小城市和小城鎮(zhèn)私募基金支持城鎮(zhèn)開發(fā)的模式，如北京市設(shè)立的總規(guī)模100億元的小城鎮(zhèn)基金就是用股權(quán)基金的方式，探索解決城鎮(zhèn)建設(shè)的資金瓶頸問題。

六是商業(yè)銀行要加大對城鎮(zhèn)化項目的資金支持力度，加大城鎮(zhèn)化產(chǎn)品創(chuàng)新設(shè)計，鼓勵打捆支持城鎮(zhèn)化優(yōu)勢項目。七是調(diào)整國有資本配置，加快國有資本的公益性回歸。國有資本要逐步從一般競爭性領(lǐng)域退出，重點轉(zhuǎn)移到公共產(chǎn)品領(lǐng)域，把競爭性領(lǐng)域的國有資本集中配置在事關(guān)中長期國民經(jīng)濟持續(xù)快速增長的能源、資源和高科技等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，對確有必要保留在其他競爭性領(lǐng)域的國有資本，要提高收租分紅比例，并將收租分紅收益主要投入到人口城鎮(zhèn)化所需的社會公益領(lǐng)域，使城鄉(xiāng)居民直接受益，特別是要用在促進公共服務常住人口全覆蓋所需資金的領(lǐng)域。

八是加快推進地方政府自行發(fā)債試點，推動地方債向市場化方向邁進，同時加快總結(jié)試點經(jīng)驗，在將來時機十分成熟、風險可控的情況下，穩(wěn)步完善修改預算法，徹底解除地方政府發(fā)債的法律約束。