□周義龍

作為目前城鎮(zhèn)化率最高的省份之一，廣東省城鎮(zhèn)化成就令人矚目。廣東不僅有廣州、深圳這樣的一線中心城市，有遍布珠三角乃至全省的專業(yè)城鎮(zhèn)，更形成了規(guī)模宏大的巨型城鎮(zhèn)群。2013年3月，廣東編制的《廣東省城鎮(zhèn)化發(fā)展“十二五”規(guī)劃》明確指出，在“十二五”期間，全省城鎮(zhèn)化發(fā)展呈現(xiàn)“區(qū)域協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)一體、綠色低碳、節(jié)約集約、文化傳承、和諧宜居”的新局面，總體達(dá)到中等發(fā)達(dá)國(guó)家水平。這為未來廣東城鎮(zhèn)化發(fā)展道路指明了方向。該《規(guī)劃》已經(jīng)超越局限于城市自身的發(fā)展來談?wù)摮擎?zhèn)化，而是明確地將其上升為全省的城鄉(xiāng)一體化方案。廣東在推進(jìn)特色城鎮(zhèn)化積累的豐富成功經(jīng)驗(yàn)值得海南認(rèn)真思索和借鑒。

差異化的城鎮(zhèn)化發(fā)展策略

在區(qū)域發(fā)展上，未來廣東將走差異化的城鎮(zhèn)化發(fā)展策略。截至2010年底，珠江三角洲地區(qū)城鎮(zhèn)化率達(dá)82.72%，步入城鎮(zhèn)化成熟階段；粵東、粵西、粵北地區(qū)的城鎮(zhèn)化率分別為57.71%、37.67%、44.29%，處于城鎮(zhèn)化加速發(fā)展階段。目前，廣東全省已逐步形成珠江三角洲地區(qū)率先發(fā)展、東西兩翼穩(wěn)步發(fā)展、粵北地區(qū)加快發(fā)展的區(qū)域格局，以及大中小城市與小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)體系。為加快推進(jìn)城市化進(jìn)程，近年來廣東一些地區(qū)進(jìn)行了大規(guī)模的行政區(qū)劃調(diào)整，珠江三角洲整體實(shí)力進(jìn)一步增強(qiáng)，城市化的速度進(jìn)一步加快。

海南城鎮(zhèn)化水平由1988年的16.99%上升到2011年的50.5%，低于國(guó)家城鎮(zhèn)化率51.27%，如按戶籍人口計(jì)算，城鎮(zhèn)化水平為38.12%，假如再扣除農(nóng)墾因素，海南實(shí)際城市化水平僅為32%。目前海南省仍屬于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，盡管城鎮(zhèn)化取得了長(zhǎng)足的發(fā)展，但仍存在區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡，城市化水平低，農(nóng)民非農(nóng)化進(jìn)程緩慢，城鎮(zhèn)規(guī)模偏小、基礎(chǔ)設(shè)施不完善、功能體系不健全，城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，城鎮(zhèn)發(fā)展基礎(chǔ)較弱，城市、農(nóng)村、農(nóng)墾等相互分割，城鎮(zhèn)化質(zhì)量有待大幅度提升，城鎮(zhèn)輻射帶動(dòng)周邊農(nóng)村發(fā)展能力不強(qiáng)，吸引農(nóng)村地區(qū)剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)產(chǎn)就業(yè)能力偏弱，海洋優(yōu)勢(shì)尚未完全發(fā)揮，候鳥性旅游帶來的“空城化”等問題，都將是海南新型城鎮(zhèn)化迫切需要破解的難題。

海南城鎮(zhèn)化過程中要走差異化發(fā)展策略，優(yōu)先發(fā)展一些重點(diǎn)城鎮(zhèn)，完成“差異化階梯性”發(fā)展規(guī)劃，以實(shí)體經(jīng)濟(jì)夯實(shí)基礎(chǔ)后實(shí)現(xiàn)以城市帶動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)帶動(dòng)農(nóng)村的發(fā)展。加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化，應(yīng)該實(shí)施“極點(diǎn)帶動(dòng)、工業(yè)推進(jìn)、協(xié)調(diào)發(fā)展”三大戰(zhàn)略。海南新型城鎮(zhèn)化要以?？?、三亞兩大中心城市帶為主，重點(diǎn)發(fā)展小城鎮(zhèn)。同時(shí)，還要避免城市病，防止在基礎(chǔ)設(shè)施配套跟不上的情況下，城市人口機(jī)械成長(zhǎng)。目前，海南省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)已達(dá)成一個(gè)基本共識(shí)：把全省總體上作為一個(gè)大城市來思考，進(jìn)行新型城鎮(zhèn)化的謀篇布局；做強(qiáng)?？?、三亞、瓊海、儋州等重點(diǎn)城市，強(qiáng)化縣城建設(shè)，加快風(fēng)情小鎮(zhèn)的建設(shè)步伐，打造特色村莊；以重點(diǎn)城市和縣城為支撐點(diǎn)，以小城鎮(zhèn)和特色鄉(xiāng)村為基礎(chǔ)，描繪海南新型城鎮(zhèn)化藍(lán)圖。

以人為本的城鎮(zhèn)化發(fā)展策略

在工業(yè)化帶動(dòng)下，廣東全省各城鎮(zhèn)吸納了大量農(nóng)村人口和外來人口，有力地推動(dòng)了城鎮(zhèn)化發(fā)展，人口結(jié)構(gòu)的優(yōu)化更可謂是翻天覆地。2011年，廣東省除農(nóng)村人均居住面積低于全國(guó)水平外，其余8項(xiàng)指標(biāo)均超過全國(guó)水平。其中，城鎮(zhèn)人口占常住人口比例廣東為66.5%，領(lǐng)先全國(guó)的51.27%，也超過了浙江等幾個(gè)沿海較發(fā)達(dá)的兄弟省份。

不斷放寬準(zhǔn)入條件，有序引導(dǎo)異地務(wù)工人員入戶城鎮(zhèn)，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，共享改革發(fā)展成果，解除進(jìn)城農(nóng)民的后顧之憂，在一定程度上緩解了廣東長(zhǎng)期存在的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾。廣東提出逐步降低城鎮(zhèn)在就業(yè)、教育、社保等方面的準(zhǔn)入門檻，以縣（市）城區(qū)、中心鎮(zhèn)為重點(diǎn)，切實(shí)加大吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口力度，全面實(shí)施異地務(wù)工人員入戶城鎮(zhèn)積分制，加快推動(dòng)異地務(wù)工人員融入城鎮(zhèn)。通過戶籍制度改革讓人口流動(dòng)更加順暢。在城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，廣東率先提出“積分入戶”的概念。

海南要遵循以人為本的原則，首先是建設(shè)海南人民的幸福家園，推行以人為本的城鎮(zhèn)化發(fā)展策略。加快進(jìn)行戶籍制度改革，考慮借鑒學(xué)習(xí)廣東的“積分入戶”制度，可以在完善制度設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上考慮重啟“購(gòu)房入戶”政策，加快吸引高端人才入戶海南的步伐。

著力尋找特色新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路

廣東依賴強(qiáng)大的工業(yè)實(shí)力大力發(fā)展工業(yè)化主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。而海南的資源稟賦和政策條件決定海南必須走一條非工業(yè)化主導(dǎo)的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。建議把海南作為全國(guó)新型城鎮(zhèn)化綜合改革試點(diǎn)省，為全國(guó)新型城鎮(zhèn)化改革發(fā)展積累經(jīng)驗(yàn)、提供示范，重點(diǎn)支持海南推進(jìn)土地管理制度、戶籍制度、基本公共服務(wù)制度、投融資體制、人口政策等綜合改革試點(diǎn)，從而能讓海南走出一條具有海南特色的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。

海南城鎮(zhèn)化道路要凸顯生態(tài)、海洋等海南特色。特色之一是海陸統(tǒng)籌。海南擁有200萬(wàn)平方公里的海域面積，作為海洋大省，海洋產(chǎn)業(yè)將為城鎮(zhèn)化提供強(qiáng)大動(dòng)力。但在城鎮(zhèn)化過程中也要重點(diǎn)關(guān)注海洋生態(tài)文明，把城市建設(shè)和海洋生態(tài)保護(hù)相結(jié)合。特色之二是全島一城。要把海南作為一個(gè)大城市進(jìn)行整體規(guī)劃。海南作為一個(gè)封閉的島嶼省份，其城鎮(zhèn)化未必全要發(fā)展大城市，城鎮(zhèn)化并非要讓農(nóng)民一味地涌向城市，可以同步在村鎮(zhèn)把基礎(chǔ)設(shè)施配置和生活水平提高到城市標(biāo)準(zhǔn)，同樣是城鎮(zhèn)化的體現(xiàn)。特色之三是綠色生態(tài)。作為全國(guó)第一個(gè)也是唯一一個(gè)生態(tài)省，在保護(hù)綠色生態(tài)的基礎(chǔ)上建設(shè)大量的綠色小城鎮(zhèn)，推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展將會(huì)成為海南的特色之一。海南城鎮(zhèn)化道路可以結(jié)合夏威夷的濱海觀光旅游模式，以及美國(guó)的佛羅里達(dá)常住休閑模式，走一條綠色低碳生態(tài)環(huán)保的特色城鎮(zhèn)化道路。另外，海南還要特別注意產(chǎn)、城結(jié)合問題，要將產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和功能完善緊密結(jié)合，走出一條具有海南特色的、產(chǎn)城互補(bǔ)融合的新型城鎮(zhèn)化道路。“風(fēng)情小鎮(zhèn)”在海南的試點(diǎn)建設(shè)，將使海南新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)入良性循環(huán)的發(fā)展軌道。

夯實(shí)新型城鎮(zhèn)化產(chǎn)業(yè)支撐

作為一個(gè)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，海南城鎮(zhèn)規(guī)模小、產(chǎn)業(yè)支撐弱，是目前影響和制約城鎮(zhèn)化最主要的問題之一。海南新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，必須和優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)緊密結(jié)合。要將產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化作為海南新型城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)容，著力構(gòu)建具有海南特色的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，夯實(shí)新型城鎮(zhèn)化產(chǎn)業(yè)支撐。首先要注重產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，圍繞國(guó)際旅游島建設(shè)，在鞏固和發(fā)展現(xiàn)有傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)的同時(shí)，積極引導(dǎo)總部經(jīng)濟(jì)、金融貿(mào)易、科技研發(fā)、教育培訓(xùn)、健康養(yǎng)生等高端服務(wù)業(yè)發(fā)展。要注重培育和發(fā)展新型工業(yè)，引導(dǎo)新型工業(yè)向洋浦經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、?？诿腊部萍夹鲁堑扔袟l件的產(chǎn)業(yè)園區(qū)集聚。同時(shí)，注重農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)和現(xiàn)代經(jīng)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ降耐茝V和應(yīng)用，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)品基地、出島綠色通道、產(chǎn)品品牌化建設(shè)，提升現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模和產(chǎn)值。

旅游地產(chǎn)將成海南新型城鎮(zhèn)化動(dòng)力。旅游引導(dǎo)的新型城鎮(zhèn)化，就是以旅游帶動(dòng)下的泛旅游產(chǎn)業(yè)集群為產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，由旅游帶來的消費(fèi)集聚直接推動(dòng)的城鎮(zhèn)化過程。旅游能夠帶動(dòng)消費(fèi)產(chǎn)業(yè)，在解決城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、生態(tài)環(huán)境、解決就業(yè)、提高人民生活質(zhì)量等社會(huì)問題方面，給出了比較高效的解決方案。與此同時(shí)，旅游業(yè)是低污染、低能耗的產(chǎn)業(yè)，其引導(dǎo)的新型城鎮(zhèn)化符合國(guó)家對(duì)生態(tài)文明的要求。再次，旅游服務(wù)設(shè)施需求和消費(fèi)的集中化，有助推進(jìn)配套基礎(chǔ)設(shè)施及社會(huì)體系的建設(shè)，促進(jìn)就地城鎮(zhèn)化的發(fā)展。因此，海南可以結(jié)合自身的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)——旅游產(chǎn)業(yè)，積極走上一條非工業(yè)化主導(dǎo)的具有鮮明海南特色的城鎮(zhèn)化道路。

探索土地整體出讓和整體開發(fā)模式

土地成本上升、城市外擴(kuò)難度加大等問題已經(jīng)成為城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重要障礙。對(duì)此，《廣東省城鎮(zhèn)化發(fā)展“十二五”規(guī)劃》進(jìn)一步明確，在符合現(xiàn)行土地政策前提下，探索土地整體出讓和整體開發(fā)模式，引導(dǎo)社會(huì)資金參與新區(qū)整體開發(fā)。這無(wú)疑給企業(yè)參與到城鎮(zhèn)化建設(shè)中指明了方向，以較快的途徑實(shí)現(xiàn)土地增值升值。廣東將允許轉(zhuǎn)戶農(nóng)民出讓宅基地和土地獲得財(cái)產(chǎn)權(quán)益，轉(zhuǎn)戶農(nóng)民今后可自愿將承包地、宅基地等上市流轉(zhuǎn)并獲得財(cái)產(chǎn)收益，使得農(nóng)民真正擁有對(duì)自己土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)和受益權(quán)，然后再通過合法流轉(zhuǎn)，解決農(nóng)民進(jìn)城資金的問題，在城市投資和發(fā)展。這是省級(jí)政府首度明確宅基地流轉(zhuǎn)方向，也將是未來宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的一個(gè)突破口。尤其值得關(guān)注的是，該《規(guī)劃》中已為未來流轉(zhuǎn)土地指明了用途與未來發(fā)展要求，并明確提出，要提高城鄉(xiāng)一體化發(fā)展水平，以維護(hù)鄉(xiāng)村自然風(fēng)貌和塑造聚落景觀、農(nóng)業(yè)景觀和旅游景觀為重點(diǎn)，加強(qiáng)鄉(xiāng)村自然環(huán)境的保護(hù)和人居環(huán)境的功能化改造，將鄉(xiāng)村社區(qū)規(guī)范化建設(shè)與營(yíng)造鄉(xiāng)村特色景觀風(fēng)貌有機(jī)結(jié)合，整體提升鄉(xiāng)村環(huán)境。

繼廣東省出臺(tái)政策允許轉(zhuǎn)戶農(nóng)民出讓宅基地和土地獲得財(cái)產(chǎn)權(quán)益后，與廣東土地流轉(zhuǎn)主要參與工業(yè)開發(fā)不同，海南目前也在試點(diǎn)農(nóng)村集體土地參與旅游開發(fā)，但嚴(yán)格禁止建設(shè)商品性房地產(chǎn)的項(xiàng)目。海南土地資源貯藏豐富，這為未來土地流轉(zhuǎn)提供了更為廣闊的發(fā)展空間。海南可以考慮在全省范圍內(nèi)，結(jié)合旅游優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的實(shí)際，選擇一些試點(diǎn)村莊，按照依法、自愿、有償、不改變土地所有權(quán)的原則，通過轉(zhuǎn)讓、租賃、聯(lián)營(yíng)合作等方式積極發(fā)展“農(nóng)家樂”、休閑觀光、觀光旅游、生態(tài)農(nóng)業(yè)等多種形式的鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目，但應(yīng)該嚴(yán)格禁止商品性房地產(chǎn)項(xiàng)目的建設(shè)。宅基地參與旅游開發(fā)，可促進(jìn)旅游地產(chǎn)的發(fā)展，地方政府征收儲(chǔ)備更多的旅游用地，一是可增加土地財(cái)政，二是可提高農(nóng)民收入，改善其住房條件。同時(shí)，積極探索鄉(xiāng)村旅游發(fā)展新模式，會(huì)同國(guó)土部門積極研究探索農(nóng)村宅基地的自由流轉(zhuǎn)，規(guī)范農(nóng)村宅基地的使用，進(jìn)一步釋放當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力。積極探索和試點(diǎn)農(nóng)村集體土地參與旅游開發(fā)，使得農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)又有了新的突破，這可以成為海南長(zhǎng)期推行的一項(xiàng)政策。