□熊安靜 胡木春 楊洲

古希臘哲人亞里士多德曾講過：人們居住在城市是為了生活得更好。黨中央提出走新型城鎮(zhèn)化道路，標(biāo)志著我國經(jīng)濟社會發(fā)展到了一個新水平，城鎮(zhèn)化建設(shè)到了一個新階段。2012年，海南城鎮(zhèn)化率為51.6%，比全國低1個百分點左右。新型城鎮(zhèn)化不僅包括人口比例增加和城市面積擴張，更重要的是實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)方式、人居環(huán)境、社會保障等一系列由鄉(xiāng)到城的重要轉(zhuǎn)變。

我們認(rèn)為，在國際旅游島建設(shè)背景下推進新型城鎮(zhèn)化，爭創(chuàng)特色城鎮(zhèn)化的實踐范例，要努力實現(xiàn)三大目標(biāo)：一是到2020年，全省城鎮(zhèn)化率達到70%，推動近200萬農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?，通過住房保障、完善社保、改善就業(yè)，讓老百姓真正過上幸福生活；二是通過科學(xué)規(guī)劃、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、精品化水平，壯大二、三產(chǎn)業(yè)，提升城市和城鎮(zhèn)功能，讓農(nóng)村更像農(nóng)村、城市更像城市，實現(xiàn)城鎮(zhèn)公園化、公園景區(qū)化目標(biāo)；三是加強城鄉(xiāng)綠化美化和生態(tài)環(huán)境保護，讓天更藍、水更清，讓中外游客和海南百姓都能與清甜的空氣親密、與優(yōu)美的環(huán)境相伴。實現(xiàn)這一目標(biāo)，建議重點抓好以下六個方面的工作：

實行省域統(tǒng)籌，加強城鎮(zhèn)規(guī)劃的宏觀引導(dǎo)

隨著“田字型”高速公路、環(huán)島高鐵，乃至通用航空等重大基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與完善，全島已形成以多個中心城市為集聚點的“2小時生活圈”，具備了把全島作為一個大城市統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)和管理的條件，這是海南有別于其他省份最大的特色。在推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)上，強化省域統(tǒng)籌，應(yīng)該做好三項工作：

一是確定把全島作為一個都市來建設(shè)、發(fā)展的總體框架。抓緊編制和實施海南省總體規(guī)劃，對全省國土空間進行科學(xué)合理的功能分區(qū)定位，構(gòu)建以?？跒橹行牡沫偙倍际腥?、環(huán)北部灣中心城市，把三亞建成世界級旅游城市，提升以瓊海、文昌、萬寧為主的東部城市帶，打造以儋州、洋浦聯(lián)動發(fā)展的西部區(qū)域性中心城市，建設(shè)三沙海洋服務(wù)基地，加強中部地區(qū)特色小城鎮(zhèn)建設(shè)，逐步構(gòu)建大中城市、小城鎮(zhèn)和新農(nóng)村統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的現(xiàn)代城鎮(zhèn)體系。

二是細(xì)化和修編市縣城鎮(zhèn)規(guī)劃。做到與全省總體規(guī)劃相一致，與其他市縣規(guī)劃相協(xié)調(diào)，避免各自為政，確保規(guī)劃覆蓋到鎮(zhèn)域、到重大項目。

三是加強區(qū)域統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)。發(fā)揮海南省直管市（縣）級的體制優(yōu)勢，對區(qū)域內(nèi)環(huán)境保護、資源開發(fā)利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、重大基礎(chǔ)設(shè)施布局等進行協(xié)調(diào)，推動區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施共建、共享，防止重復(fù)建設(shè)、資源浪費和環(huán)境污染。通過優(yōu)化國土空間布局，科學(xué)合理規(guī)劃城鎮(zhèn)體系，實現(xiàn)布局科學(xué)、分工合理、功能互補、集約發(fā)展。

堅持因地制宜，形成各具特色的小城鎮(zhèn)建設(shè)模式

海南國際旅游島建設(shè)的目標(biāo)是建成中外游客的度假天堂和海南百姓的幸福家園。在這一目標(biāo)背景下推進城鎮(zhèn)化，不僅要讓游客在城鎮(zhèn)中流連忘返，也要讓當(dāng)?shù)匕傩漳軌驑吩谄渲?。綜合各地的試點經(jīng)驗，從海南實際出發(fā)，海南的城鎮(zhèn)化可走這樣八種路子：

一是把小城鎮(zhèn)建設(shè)與發(fā)展休閑旅游、觀光旅游相結(jié)合，培育特色風(fēng)情小鎮(zhèn)。現(xiàn)在正在打造的觀瀾湖高爾夫小鎮(zhèn)、海棠灣風(fēng)情小鎮(zhèn)、博鰲天堂小鎮(zhèn)、福山咖啡小鎮(zhèn)、儋州雪茄小鎮(zhèn)、萬寧希望小鎮(zhèn)等已初具概念，正逐步成為國際旅游島的靚麗名片。

二是把小城鎮(zhèn)建設(shè)與服務(wù)大項目開發(fā)建設(shè)相結(jié)合，建設(shè)宜居宜業(yè)新城鎮(zhèn)。如配合文昌航天發(fā)射場、陵水黎安國際旅游島先行試驗區(qū)等大項目，通過整體搬遷，統(tǒng)一建設(shè)安居房，形成一批新的城鎮(zhèn)。

三是把小城鎮(zhèn)建設(shè)與園區(qū)建設(shè)相結(jié)合，形成工業(yè)帶動型城鎮(zhèn)。如洋浦經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、?？谒幑?、文昌椰子加工園等。

四是把小城鎮(zhèn)建設(shè)與舊城改造相結(jié)合，打造功能完備、環(huán)境改善的城市新區(qū)。?？谑薪陙硪殉晒M行了多個片區(qū)的改造，既改善了居民生活環(huán)境，也提升了城市功能和形象。

五是把小城鎮(zhèn)建設(shè)與墾區(qū)整合發(fā)展相結(jié)合，以保障性住房建設(shè)為切入點，實行場區(qū)聯(lián)動發(fā)展。如農(nóng)墾、林場結(jié)合保障性住房建設(shè)，建設(shè)新城鎮(zhèn)，帶動周邊地區(qū)發(fā)展。

六是把小城鎮(zhèn)建設(shè)與搞活流通相結(jié)合，培育商貿(mào)型小城鎮(zhèn)。如依托農(nóng)產(chǎn)品流通市場、專業(yè)市場、免稅商品市場等，形成集倉儲、餐飲、住宿等綜合服務(wù)區(qū)。

七是把小城鎮(zhèn)建設(shè)與用好國家土地整理、村莊規(guī)劃試點政策相結(jié)合，建設(shè)社會主義新農(nóng)村。

八是把小城鎮(zhèn)建設(shè)與港口拓展相結(jié)合，建設(shè)港區(qū)聯(lián)動型小城鎮(zhèn)。包括客貨運港口、碼頭、漁港等。

推動產(chǎn)業(yè)集聚，夯實城鎮(zhèn)化發(fā)展基礎(chǔ)

我省中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)育不夠、規(guī)模小、市場化程度低，集聚產(chǎn)業(yè)和人口的能力有限，必須一手抓城鎮(zhèn)建設(shè)，一手抓產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進擴大內(nèi)需，拉動更多就業(yè)。必須堅持城鎮(zhèn)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)成長同步，突出產(chǎn)業(yè)支撐，把城鎮(zhèn)化與調(diào)整結(jié)構(gòu)、培育新興產(chǎn)業(yè)、發(fā)展服務(wù)業(yè)、促進就業(yè)創(chuàng)業(yè)結(jié)合起來，做到相互融合、相互促進。這是城鎮(zhèn)化持續(xù)健康發(fā)展的必然規(guī)律，也是提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量、擴大內(nèi)需和惠及民生的有效途徑。培育了企業(yè)，形成了產(chǎn)業(yè)，就有了就業(yè)空間，農(nóng)民就可以離土不離鄉(xiāng)、失地不失業(yè)，在就業(yè)中增加工資性收入。這樣用不了多久，進入城鎮(zhèn)的農(nóng)民就能順理成章轉(zhuǎn)變身份，生活就會好起來，合法權(quán)益也能得到保障。

實現(xiàn)以上目標(biāo)，具體要從四個方面入手：一是做大做強以旅游產(chǎn)業(yè)為龍頭的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)產(chǎn)業(yè)群，促進現(xiàn)代服務(wù)業(yè)向城鎮(zhèn)集中集聚。二是充分利用本地資源優(yōu)勢，集中集約發(fā)展資源能源型產(chǎn)業(yè)和高科技產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)新型工業(yè)化與新型城鎮(zhèn)化深度融合。三是加快發(fā)展現(xiàn)代設(shè)施農(nóng)業(yè)、精細(xì)高效農(nóng)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與新型城鎮(zhèn)化聯(lián)動發(fā)展。四是加快海洋漁業(yè)、濱海旅游、海洋油氣和海洋交通運輸?shù)犬a(chǎn)業(yè)的發(fā)展，建設(shè)海洋科技支撐體系，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和區(qū)域布局，加強海洋基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和環(huán)境保護，努力增加海洋經(jīng)濟總量，提高海洋經(jīng)濟綜合競爭力。

以人為本，加強基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)“兩配套”

如何讓進城農(nóng)民“愿意搬、留得住、過得好”，城鎮(zhèn)高于農(nóng)村的配套設(shè)施水平和豐富的文化生活是非常重要的。基礎(chǔ)設(shè)施是硬環(huán)境，公共服務(wù)是軟環(huán)境，提高城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量，不僅需要城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的協(xié)同跟進，也需要基本公共服務(wù)的有效延伸，做到統(tǒng)籌建設(shè)、功能配套。

在硬件建設(shè)上，要增強重大區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施保障能力。按照統(tǒng)籌布局、適度超前的原則，加大樞紐型、功能性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度。重點抓好機場、港口、鐵路、公路和能源、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打通各城鎮(zhèn)間的聯(lián)系通道，促進資源信息互通、產(chǎn)業(yè)功能互補。

在促進基本公共服務(wù)均等化上，既要考慮解決農(nóng)民自愿進城的問題，又要考慮長遠發(fā)展的問題，切實解決農(nóng)民戶籍、子女上學(xué)、就業(yè)、低保等社會保障問題。要把擴大就業(yè)作為提高基本公共服務(wù)水平的頭等大事。結(jié)合城鎮(zhèn)化發(fā)展用工需求，開展綜合性職業(yè)技能培訓(xùn)，提高就業(yè)能力。加快社會保障體系全覆蓋，推動進城務(wù)工就業(yè)的農(nóng)民，與城鎮(zhèn)居民享有同樣的社保待遇，解除生活后顧之憂。完善社區(qū)服務(wù)體系，打造便民服務(wù)平臺。加快城區(qū)和中心鎮(zhèn)社會養(yǎng)老、機構(gòu)養(yǎng)老建設(shè)，解決老有所養(yǎng)問題。整合優(yōu)化教育資源，讓孩子們接受均等的優(yōu)質(zhì)教育。統(tǒng)籌配置醫(yī)療資源，方便群眾就醫(yī)。要大力實施文化惠民工程，豐富文化生活，提高生活品質(zhì)。

加快農(nóng)墾融合地方步伐，發(fā)揮農(nóng)墾城鎮(zhèn)化主體作用

海南農(nóng)墾人口占全省1/8、土地占1/4，產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設(shè)水平高于當(dāng)?shù)兀S著農(nóng)墾移交海南地方管理，在推進墾區(qū)與地方整合發(fā)展上將發(fā)揮更大的帶動、示范作用。

因此，建議出臺《支持海南農(nóng)墾發(fā)展條例》，明確農(nóng)墾與地方職能分工，完善農(nóng)墾社會保障體系，規(guī)范農(nóng)墾經(jīng)濟社會管理，推動海南農(nóng)墾轉(zhuǎn)型發(fā)展。一是充分發(fā)揮農(nóng)墾在發(fā)展熱帶特色現(xiàn)代農(nóng)業(yè)中的示范帶頭作用，著力建設(shè)一批龍頭企業(yè)，提升農(nóng)墾產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平。二是加快推進農(nóng)墾居民點體系與城鄉(xiāng)居民點體系的融合。通過農(nóng)場重組合并，采取積極、穩(wěn)妥、有效的方式逐步撤并小而散的農(nóng)場，集約建設(shè)中心居民點。對于一些規(guī)模較大的農(nóng)場，變農(nóng)墾場部“虛擬鎮(zhèn)”為事權(quán)匹配的“實體鎮(zhèn)”，逐步推進農(nóng)場場部鎮(zhèn)區(qū)化，建立統(tǒng)一的現(xiàn)代城鄉(xiāng)體系。三是鞏固和深化政企分開、社保全省統(tǒng)籌成果，將墾區(qū)社保水平與全省水平拉平。

創(chuàng)新制度，著力破除城鎮(zhèn)化體制障礙

一是創(chuàng)新城鄉(xiāng)土地政策。加強農(nóng)村土地綜合整治，積極推進城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點，促進城鄉(xiāng)建設(shè)用地空間布局調(diào)整。完善農(nóng)村土地征收制度，加快農(nóng)村土地使用制度改革，制定和完善有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的土地政策。鼓勵農(nóng)民按照“依法、自愿、有償”的原則，采取出租、入股、置換等多種方式，加快土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。在城市郊區(qū)村莊規(guī)劃相對合理、宅基地產(chǎn)權(quán)清晰的地方，開展農(nóng)村居民宅基地置換商品房、農(nóng)民公寓房、物業(yè)或貨幣補償試點。推進征地制度改革，建立征地補償標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整機制，完善征地補償款預(yù)存制度。

二是建立投融資新體制。我省絕大多數(shù)市縣靠吃轉(zhuǎn)移支付過日子，政府財力捉襟見肘，可以籌措一定的財政撬動資金，但大量的資金還要靠市場融資解決。要加快建立公共財政體制，進一步加大對城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、重大民生工程等公共產(chǎn)品的投入。鼓勵社會資金和外資投向城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公用服務(wù)設(shè)施建設(shè)，促進城鎮(zhèn)建設(shè)投資主體多元化，改變單一的政府投資格局。加快市政公用事業(yè)改革，完善特許經(jīng)營制度和市政公用事業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，推進形成市政公用事業(yè)市場化的價格機制。

三是實施擴權(quán)強鎮(zhèn)改革。根據(jù)城鎮(zhèn)化進程和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的需要，適當(dāng)擴大建制鎮(zhèn)特別是中心鎮(zhèn)的行政區(qū)域范圍，促進區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)一布局和共建，擴大城鎮(zhèn)集聚規(guī)模，增強對區(qū)域經(jīng)濟的輻射和帶動能力。對具備一定人口規(guī)模和經(jīng)濟實力的中心鎮(zhèn)，賦予擴權(quán)鎮(zhèn)部分縣級經(jīng)濟社會管理權(quán)限，強化公共服務(wù)和管理職能，促進擴權(quán)鎮(zhèn)經(jīng)濟社會快速發(fā)展。以委托、授權(quán)等形式，賦予擴權(quán)鎮(zhèn)發(fā)展決策、城鄉(xiāng)規(guī)劃、項目審批、社會管理、行政執(zhí)法和檢查特許等行政管理事項及權(quán)限。

四是全面取消小城鎮(zhèn)落戶限制。探索農(nóng)民工、高校畢業(yè)生“商品房+社保+6個月以上暫住證”入城市戶口試點，甚至可以不再設(shè)社保年限。