景 明，白中科，2，余勤飛，張繼棟，曹銀貴，2，張耿杰

（1．中國地質(zhì)大學（北京）土地科學技術(shù)學院，北京100083；2．國土資源部 土地整治重點實驗室，北京100035）

2012年3月16日，國務(wù)院正式批復《全國土地整治規(guī)劃（2011—2015年）》（以下簡稱《規(guī)劃》），3月27日，國土資源部發(fā)布實施了《規(guī)劃》。與2010年實施到期的土地開發(fā)整理規(guī)劃相比，本輪《規(guī)劃》由國務(wù)院直接批復給各省級人民政府和國務(wù)院有關(guān)部門，定位和層次高，土地整治已上升為國家層面的戰(zhàn)略部署，由自然性工程轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合性社會工程，對國家糧食安全戰(zhàn)略和節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略，以及社會主義新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略起到重要的支撐作用。當前土地整治的內(nèi)容包括農(nóng)用地整治、農(nóng)村建設(shè)用地整治、城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地整治、未利用地開發(fā)和土地復墾，本文的關(guān)注點聚焦在土地整治規(guī)劃中的土地復墾規(guī)劃。

當前土地整治規(guī)劃中土地復墾存在諸多問題與爭議：在損毀土地基數(shù)上，由于損毀土地邊界模糊、土地損毀狀況復雜、調(diào)查評價標準缺失等原因，損毀土地面積、程度、權(quán)屬和分布情況“家底不詳”，兩次全國土地調(diào)查和每年年度土地利用變更調(diào)查中均未體現(xiàn)土地損毀和復墾內(nèi)容，迄今發(fā)布的全國土地損毀和復墾數(shù)據(jù)，均為函調(diào)、典型區(qū)域調(diào)研與推算的結(jié)果；在復墾對象上，有的只考慮建設(shè)用地或者僅考慮采礦用地，將采礦用地作為復墾潛力評價、目標確定的基數(shù)，這與復墾的對象（損毀土地）的概念存在差異；在屬性和權(quán)責上，有的只考慮歷史遺留損毀土地和自然災(zāi)毀損毀土地、只考慮由政府部門負責的損毀土地復墾，未考慮有復墾義務(wù)人的生產(chǎn)建設(shè)項目損毀土地的復墾，而這并不利于后期復墾工作的實施與監(jiān)管；在復墾時間上，有的只考慮已損毀和已復墾土地情況，并未考慮復墾對象的時空特殊性，沒有進行規(guī)劃期損毀土地的預測，這也將低估損毀土地的數(shù)量與潛力；在復墾潛力評價上，由于土地復墾潛力基礎(chǔ)理論研究不足，土地復墾潛力評價所采用的方法相對單一等問題。

近年來很多學者對土地復墾潛力展開研究，如郭利剛［1］針對煤礦、金屬礦區(qū)土地復墾潛力的研究方法進行篩選，通過文獻資料分析、礦山地質(zhì)數(shù)據(jù)分析等方法，對我國礦山損毀土地復墾潛力進行了研究。陳麗等［2］以山西省潞城市為例對縣域土地復墾潛力補充調(diào)查、適宜性評價、潛力分級和其測算與分析方法進行了研究。文學菊等［3］根據(jù)影響礦山土地損毀程度的因素具有不確定和模糊的特點，按土地損毀方式劃分評價單元，根據(jù)不同的土地損毀類型選取不同的評價指標，用特爾菲法確定指標權(quán)重，建立了礦山土地損毀程度的模糊綜合評價方法。何書金等［4］運用層次分析法來確定礦區(qū)廢棄土地復墾綜合潛力值的大小及每一級別的值域范圍，闡明了指數(shù)和法進行礦區(qū)廢棄地復墾潛力評價的具體過程與方法。張仕超等［5］以2004年可復墾土地統(tǒng)計數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，扣除至今已復墾的土地，測算了重慶市各區(qū)（縣）可復墾土地面積?？梢姡斍巴恋貜蛪摿ρ芯恐饕性谕恋貜蛪摿碓?、土地損毀程度分析、潛力評價方法、區(qū)域復墾潛力評價等方面［6－18］，而基于省級土地整治規(guī)劃宏觀層面的復墾問題研究較少。本文借助山西省土地整治規(guī)劃編制及山西省土地整治規(guī)劃復墾專題研究的工作，探索基于省級土地整治規(guī)劃中損毀土地測算、復墾潛力評價及復墾目標確定的方法體系，為土地整治規(guī)劃中的復墾規(guī)劃的編制、實施、監(jiān)管和評價提供參考。

1 研究區(qū)概況

山西省地處華北西部的黃土高原東翼，國土面積15．63km2，地形較為復雜，境內(nèi)有山地、丘陵、高原、盆地、臺地等多種地貌類型，是一個有黃土覆蓋且起伏較大的山地形高原?？偟牡貏輺|北高、西南低，自北而南有大同、忻州、太原、臨汾、運城、長治6個斷陷盆地。氣候?qū)俅箨懶约撅L氣候，年平均氣溫－4～14℃；年降水量介于400～650mm，年平均約530 mm左右，總趨勢由東南向西北遞減。河流分屬黃河與海河兩大水系。黃河水系的主要河流有縱貫全省中部的汾河、省境南部的沁河以及省境西部的涑水河、昕水河與三川河。海河水系的主要河流有省境北部的桑干河、滹沱河及省境東南部的清漳河與濁漳河，九條河流的流域面積均大于4 000km2，徑流量均在1．33億m3以上。山西省礦產(chǎn)資源豐富，截止2007年底，共發(fā)現(xiàn)118種礦產(chǎn)（以亞種計），其中探明資源儲量的礦產(chǎn)有63種，礦產(chǎn)地1 391處，保有資源儲量列全國第一的礦產(chǎn)有煤氣層、鋁土礦、耐火黏土、鐵礬土、含鉀巖石6種；山西煤炭資源非常豐富，截止2008年底，山西保有煤炭探明儲量2 688億t，約占全國總儲量的23%。2008年以來，山西省積極推進煤炭資源整合、煤炭企業(yè)重組，目前煤炭礦井數(shù)量由2007年的3 207座減少到1 053座，辦礦主體由2 200多家減少到130家，煤礦“多小散亂”產(chǎn)業(yè)格局得到了根本改善。

2 研究方法及數(shù)據(jù)來源

本文采用統(tǒng)計分析法、典型調(diào)查法、實證分析法、類比法等方法，以山西土地整治規(guī)劃中損毀土地測算、復墾潛力評價及目標確定為研究目的，從“摸家底—析潛力—定目標”的研究思路出發(fā)，具體采用單位產(chǎn)量損毀系數(shù)測算法、典型調(diào)查與統(tǒng)計分析法、定性方法和指數(shù)和法相結(jié)合的復墾適宜性評價方法及相關(guān)復墾目標確定的具體方法，建立適宜于當前條件下的土地整治規(guī)劃中復墾規(guī)劃的方法體系。

2．1 不同類型損毀土地測算的具體方法及數(shù)據(jù)來源

本文結(jié)合山西省損毀土地的具體情況，將損毀土地劃分為煤炭、金屬、磚瓦窯、公路、鐵路、水利、自然災(zāi)毀7個類型，針對不同類型損毀土地的測算方法有：

（1）調(diào)查法。實地調(diào)查，設(shè)計土地損毀調(diào)查表，以土地利用調(diào)查為基礎(chǔ)進行補充調(diào)查；典型調(diào)查，通過對典型市、縣的走訪座談及典型礦山的實地調(diào)研，撰寫典型區(qū)域、典型類型的損毀土地調(diào)查報告；函調(diào)調(diào)查，通過設(shè)計市縣級土地損毀函調(diào)表，由各級國土部門自下而上進行逐層匯總。

（2）測算法。土地利用現(xiàn)狀測算法，通過典型區(qū)域典型地類損毀土地的分析調(diào)查，分地類測算損毀系數(shù)，求算損毀土地；后備耕地資源測算法，通過各省已有的耕地后備資源中損毀土地的調(diào)查規(guī)模，核減已復墾數(shù)據(jù)，求算損毀土地；單位產(chǎn)量損毀系數(shù)測算法，結(jié)合各省損毀土地的特點，按照損毀土地分類，通過搜集的典型復墾方案，測算生產(chǎn)建設(shè)項目的單位產(chǎn)量損毀系數(shù)，而后依據(jù)各生產(chǎn)建設(shè)項目的產(chǎn)量、規(guī)模及規(guī)劃，求算并預測損毀土地。

綜合考慮損毀土地獲取的經(jīng)濟可行性、數(shù)據(jù)可靠性、邏輯嚴密性及區(qū)域特性等因素，確定了不同損毀土地類型的具體測算方法及主要數(shù)據(jù)來源（表1）。

2．2 復墾潛力評價的具體方法及數(shù)據(jù)來源

本文以各類型損毀土地為評價單元，以“耕地—林地—牧草地—建設(shè)用地”的優(yōu)先順序確定土地利用方向，搜集山西省地形地貌條件、土壤條件、土壤侵蝕、降水條件、灌排條件等數(shù)據(jù)資料，構(gòu)建針對各類型損毀土地評價指標體系，采用層次分析法對評價因子等級分級及權(quán)重確定，采用定性方法和指數(shù)和法相結(jié)合對各類型損毀土地的進行復墾適宜性評價，最終得出全省各類型損毀土地復墾為耕地、林草地、建設(shè)用地的適宜性比例及面積。

表1 山西省各類型損毀土地測算方法及主要數(shù)據(jù)來源

2．3 復墾目標確定的具體方法及數(shù)據(jù)來源

2．3．1 復墾目標確定依據(jù) 山西省土地復墾目標的確定重點考慮了以下幾個方面：（1）與山西省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的用地要求銜接，既要滿足山西省對于用地的需求，也不低效浪費使用土地；（2）與同級土地利用總體規(guī)劃銜接，綜合考慮山西土地利用總體規(guī)劃中復墾目標、復墾新增耕地目標、建設(shè)用地增減掛鉤目標等因素；（3）與全國土地整治規(guī)劃、山西省土地開發(fā)“十二五”規(guī)劃綱要、已有的復墾規(guī)劃、復墾方案實施計劃銜接，綜合考慮山西省的采礦用地改革試點、山西省工礦廢棄地復墾調(diào)整利用試點、山西省礦產(chǎn)資源整合下關(guān)閉礦山的礦業(yè)存量用地調(diào)查等因素；（4）與生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃銜接，不僅要考慮土地利用在生態(tài)閾限之內(nèi)、在土地生態(tài)環(huán)境允許限度內(nèi)進行土地整治，更要積極恢復損毀土地的生態(tài)功能，增強損毀土地的生態(tài)效應(yīng)；（5）與損毀土地復墾潛力銜接，復墾潛力大小取決于損毀類型、損毀程度、土地利用水平和土地復墾標準，土地整治規(guī)劃確定的土地復墾規(guī)模、新增耕地面積目標都只能等于或小于土地復墾的潛力；（6）與區(qū)域投資能力銜接，土地復墾投資能力成為影響土地復墾潛力能否變?yōu)楝F(xiàn)實的條件，成為土地整治規(guī)劃確定土地整治規(guī)模大小、時序安排和空間布局的重要依據(jù)。2．3．2 各類型損毀土地復墾目標確定的具體方法及數(shù)據(jù)來源 山西土地復墾目標劃分為煤礦、其他生產(chǎn)建設(shè)項目、礦業(yè)存量土地、采礦用地改革、歷史遺留工礦廢棄地和自然災(zāi)害六類，復墾目標的確定方法及主要數(shù)據(jù)來源見表2。

表2 山西省土地復墾目標確定方法及主要數(shù)據(jù)來源

3 結(jié)果與分析

3．1 各類型損毀土地

到2015年山西省各類型損毀土地基數(shù)共為50．6萬hm2（表3），按損毀基數(shù)面積大小排序，依次為煤炭生產(chǎn)損毀＞磚瓦窯生產(chǎn)損毀＞金屬生產(chǎn)損毀＞公路建設(shè)損毀＞鐵路建設(shè)損毀＞自然災(zāi)害損毀＞水利建設(shè)損毀。

表3 山西省各類型損毀土地 hm2

3．2 復墾潛力適宜性評價

到2015年山西省待復墾損毀土地共計35．1萬hm2（表4），按待復墾損毀面積大小排序，依次為煤炭生產(chǎn)損毀＞金屬生產(chǎn)損毀＞磚瓦窯生產(chǎn)損毀＞鐵路建設(shè)損毀＞公路建設(shè)損毀＞水利建設(shè)損毀＞自然災(zāi)害損毀；山西省損毀土地可復墾耕地潛力為15．5萬hm2（表4），按可復墾耕地面積大小排序，依次為煤炭生產(chǎn)損毀＞磚瓦窯生產(chǎn)損毀＞公路建設(shè)損毀＞鐵路建設(shè)損毀＞金屬生產(chǎn)損毀＞自然災(zāi)害損毀＞水利建設(shè)損毀。

表4 山西省各類型損毀土地復墾潛力 hm2

3．3 各類型損毀土地復墾目標

規(guī)劃期內(nèi)山西省土地復墾總目標為3．0萬hm2（表5），按復墾目標面積大小排序，依次為礦業(yè)存量土地復墾＞工礦廢棄地復墾＞煤礦生產(chǎn)損毀土地復墾＞礦業(yè)用地改革復墾＞自然災(zāi)毀土地復墾＞其他生產(chǎn)建設(shè)復墾。

表5 山西省土地復墾總目標 hm2

4 結(jié)論與討論

（1）本文采用統(tǒng)計分析法、典型調(diào)查法、資料分析法、類比法及單位產(chǎn)量損毀系數(shù)測算法測算損毀土地，為當前損毀土地面積、程度、權(quán)屬和分布的“家底不詳”的問題提出了一套有效的解決方法，具有一定科學性。然而，損毀土地的結(jié)果仍是一種典型區(qū)域調(diào)研與推算的結(jié)果，受到人為干擾的因素較多，譬如：噸煤損毀系數(shù)是通過典型復墾方案服務(wù)年限末損毀土地的面積與復墾方案服務(wù)年限末煤炭生產(chǎn)總量的商來確定，但受樣本搜集的可獲性、樣本選取的典型性、復墾方案沉陷預測技術(shù)的科學性、礦山開采計劃與開發(fā)利用方案實際的變更性等因素的影響，損毀土地測算結(jié)果與實際損毀土地必然存在差異。

（2）本文構(gòu)建針對各類型損毀土地評價指標體系，采用定性和指數(shù)和法相結(jié)合的方法進行復墾潛力適宜性評價，評價因子的選取、權(quán)重的確定及等級的劃分結(jié)合當?shù)厍闆r咨詢了土地、城建、交通、農(nóng)林業(yè)專家及本地熟悉人員，但仍受專家經(jīng)驗影響，結(jié)果仍具有一定的主觀性；本文在復墾目標確定時，綜合考慮了多方面因素，咨詢了多方面專家，目標的確定具有合理性和可操作性，但仍存在一些問題，譬如：煤礦復墾目標是通過搜集到的902個備案的復墾方案報告表按規(guī)劃期年限與復墾方案服務(wù)年限比例對規(guī)劃期復墾責任面積進行推算，而實際復墾方案文本以5a為單位劃分了復墾工作階段，且有詳細的第一個五年復墾計劃，而本文在綜合考慮數(shù)據(jù)可獲得性的基礎(chǔ)上提出的推算結(jié)果也必然與實際存在差異。

（3）當前土地調(diào)查評價、地籍調(diào)查技術(shù)已基本成熟，但對于土地復墾基礎(chǔ)信息的調(diào)查評價來說，由于土地損毀邊界模糊、土地損毀狀況復雜等原因，亟需開展土地復墾基礎(chǔ)信息的調(diào)查評價研究。只有通過土地復墾基礎(chǔ)信息的調(diào)查評價，才能全面、準確地掌握現(xiàn)有的、將來的生產(chǎn)建設(shè)過程中造成的土地損毀情況和復墾情況，進而為土地整治規(guī)劃、土地復墾監(jiān)管、決策提供支撐。

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