孫 奇

0 引言

小城鎮(zhèn)作為新型城鎮(zhèn)體系的重要一環(huán)及聯(lián)系農(nóng)村與城市的橋梁和紐帶，在推進新型城鎮(zhèn)化和全面建設(shè)小康社會中具有舉足輕重的作用。然而傳統(tǒng)的小城鎮(zhèn)規(guī)劃普遍存在“重視鎮(zhèn)區(qū)、忽視鎮(zhèn)域”，“重視建設(shè)用地、忽視非建設(shè)用地”，“重視空間規(guī)劃、忽視制度設(shè)計”，“重視規(guī)劃目標、忽視規(guī)劃實施路徑”等問題，造成規(guī)劃實施性和可操作性差，不利于小城鎮(zhèn)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。全域規(guī)劃是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下以行政邊界為規(guī)劃區(qū)界限并著重解決區(qū)內(nèi)城鄉(xiāng)發(fā)展問題的新型規(guī)劃類型[1]，為引導(dǎo)新時期城鄉(xiāng)互動協(xié)調(diào)發(fā)展發(fā)揮了積極作用。然而目前國內(nèi)的全域規(guī)劃實踐多集中于省、市、縣域?qū)用?，對于即將成為新型城?zhèn)化進程中發(fā)展重點的小城鎮(zhèn)層面的理論研究和實踐探索尚不多見，這可能會削弱城鄉(xiāng)規(guī)劃對新時期小城鎮(zhèn)發(fā)展的調(diào)控作用。因此，本文從長軒嶺全域規(guī)劃實踐個案出發(fā)，嘗試性地總結(jié)了新時期小城鎮(zhèn)全域規(guī)劃的內(nèi)涵、創(chuàng)新理念、技術(shù)路線和內(nèi)容框架等，以期對相關(guān)規(guī)劃有所啟發(fā)和借鑒，進而推動新時期小城鎮(zhèn)社會經(jīng)濟發(fā)展方式及城鎮(zhèn)化模式的有效轉(zhuǎn)變。

1 新時期小城鎮(zhèn)全域規(guī)劃的理論探討

1.1 小城鎮(zhèn)全域規(guī)劃的內(nèi)涵解讀

新型城鎮(zhèn)化是更加強調(diào)民生、可持續(xù)發(fā)展和質(zhì)量的嶄新城鎮(zhèn)化過程[2]。全域規(guī)劃正是城鄉(xiāng)規(guī)劃學界在新時期對傳統(tǒng)城鄉(xiāng)規(guī)劃理念進行反思及創(chuàng)新的積極探索。因此，小城鎮(zhèn)全域規(guī)劃應(yīng)全面融入新型城鎮(zhèn)化的理念和原則，積極應(yīng)對國內(nèi)外經(jīng)濟社會發(fā)展新形勢，促進地方可持續(xù)發(fā)展，將其作為推行新型城鎮(zhèn)化、全面建設(shè)小康社會的重要城鄉(xiāng)規(guī)劃策略與手段。在此筆者提出，所謂新時期的小城鎮(zhèn)全域規(guī)劃，是以促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟、社會、人文、生態(tài)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展為根本任務(wù)，以全域范圍的發(fā)展資源空間優(yōu)化配置為基礎(chǔ)，以推進生態(tài)文明建設(shè)、建設(shè)美麗鄉(xiāng)鎮(zhèn)為目的，以產(chǎn)業(yè)升級與低碳轉(zhuǎn)型、城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化與高效發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施城鄉(xiāng)一體化配套、生態(tài)環(huán)境保護及制度改革和體制創(chuàng)新等城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展重點問題為主要內(nèi)容，涵蓋從規(guī)劃目標到實現(xiàn)路徑的全方位設(shè)計。小城鎮(zhèn)全域規(guī)劃具有以下特點：

（1）全域范圍的綜合性規(guī)劃

小城鎮(zhèn)全域規(guī)劃將全鎮(zhèn)作為一個整體來考慮資源的空間配置，通過各類發(fā)展要素在小城鎮(zhèn)全地域范圍內(nèi)的優(yōu)化重組，增強城鄉(xiāng)聯(lián)系、引導(dǎo)城鄉(xiāng)均衡互動發(fā)展。在全鎮(zhèn)范圍內(nèi)的空間資源配置，不僅涉及城鎮(zhèn)建設(shè)，還包括了鄉(xiāng)村發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護，即在全鎮(zhèn)的區(qū)域范圍內(nèi)綜合考慮發(fā)展與保護、城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村以及發(fā)展的時序和區(qū)域的協(xié)調(diào)[3]。

（2）有針對性的戰(zhàn)略型研究

小城鎮(zhèn)全域規(guī)劃作為一種全新的規(guī)劃類型，屬于戰(zhàn)略研究型規(guī)劃，應(yīng)更加突出對小城鎮(zhèn)未來的經(jīng)濟社會發(fā)展、區(qū)域空間發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護等做出全局性、方向性、長遠性的謀劃。同時全域規(guī)劃應(yīng)充分發(fā)揮非法定規(guī)劃的優(yōu)勢，規(guī)劃內(nèi)容可以有針對性的選擇和取舍，將規(guī)劃重點放在地方發(fā)展面臨主要問題的判斷和解決上，而非面面俱到。

（3）新時期的城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃

新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略更加注重“以人為本”、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展，這對小城鎮(zhèn)未來的城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展定位等提出了新要求。因此必須根據(jù)地方經(jīng)濟社會發(fā)展階段和發(fā)展實際，提出適應(yīng)新形勢的涵蓋經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)文明等方面的目標框架和實施方案，以順應(yīng)國家和地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展趨勢、解決地方發(fā)展實際問題。

（4）面向?qū)嵤┑摹靶袆佑媱潯?/p>

小城鎮(zhèn)全域規(guī)劃是深蘊社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律的系統(tǒng)工程，必須將制訂長期、總體、宏觀規(guī)劃目標與分階段實施路徑有機結(jié)合起來，方能有序推動小城鎮(zhèn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。一方面，應(yīng)將遠期發(fā)展愿景在時間序列上進行“縱向分解”，具體化為各個時期的分階段目標，作為引導(dǎo)不同階段小城鎮(zhèn)發(fā)展的“行動計劃”，解決不同時期小城鎮(zhèn)發(fā)展面臨的核心問題。另一方面，根據(jù)小城鎮(zhèn)內(nèi)部各地域的不同基礎(chǔ)條件和實施可能，將同時期的規(guī)劃目標在地理空間上進行“橫向劃分”，根據(jù)不同的項目分類和空間資源管理分區(qū)制訂差異化的規(guī)劃對策，找出各類開發(fā)項目和地域空間的特殊性，研究有針對性的實施方案。

1.2 小城鎮(zhèn)全域規(guī)劃的理念創(chuàng)新

國內(nèi)外眾多城鄉(xiāng)發(fā)展實踐表明，不同的城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟發(fā)展階段和發(fā)展模式下，城鄉(xiāng)發(fā)展需求、表現(xiàn)特征與存在問題具有很大不同。城鄉(xiāng)規(guī)劃可以約束行為主體的行為，協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系，引導(dǎo)城鄉(xiāng)有序發(fā)展。因此，有必要根據(jù)社會經(jīng)濟形勢的變化對現(xiàn)有規(guī)劃理念進行創(chuàng)新，探求新的規(guī)劃對策，以促進小城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展能力的快速提高，進而推進地方新型城鎮(zhèn)化進程。

（1）規(guī)劃目標與實施路徑相結(jié)合

傳統(tǒng)城鄉(xiāng)規(guī)劃編制基本遵循“發(fā)展目標確定——空間資源配置——配套設(shè)施支撐”的邏輯思路，主要是以規(guī)劃目標為導(dǎo)向的“自上而下”的編制思路。但規(guī)劃的根本目的在于通過規(guī)劃目標的實現(xiàn)解決地方發(fā)展面臨的主要問題。因此，全域規(guī)劃應(yīng)該轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)思維方式，在提出適合地方發(fā)展實際目標的基礎(chǔ)上，重點研究具體的規(guī)劃目標實現(xiàn)路徑，協(xié)調(diào)政府、開發(fā)商、公眾等各方利益，從產(chǎn)業(yè)發(fā)展、村鎮(zhèn)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配置、生態(tài)環(huán)境保護等方面提出有針對性的實施對策建議，形成一條“政府引導(dǎo)、市場運作、群眾自愿”的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展實施機制。將傳統(tǒng)的以規(guī)劃目標為導(dǎo)向的“自上而下”的單向規(guī)劃模式轉(zhuǎn)變?yōu)橐砸?guī)劃實施為導(dǎo)向的“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合的雙向互動式規(guī)劃模式。

（2）項目產(chǎn)業(yè)策劃與傳統(tǒng)規(guī)劃相結(jié)合

城鄉(xiāng)規(guī)劃編制與實施過程中涉及政府、公眾、開發(fā)商等具有不同價值取向和利益訴求的多方利益群體。在此過程中，公眾及作為其代表的政府更加注重追求公共利益和社會福利的最大化，更傾向于關(guān)注民生、促進公平的“公共政策”設(shè)計；而開發(fā)商作為“經(jīng)濟人”具有追求利潤最大化的本能，更傾向于追求經(jīng)濟效益最大化的項目策劃。政府主導(dǎo)的傳統(tǒng)規(guī)劃更加注重前者，但由于缺少建設(shè)資金在實施過程中可能陷入被動和消極；而開發(fā)商主導(dǎo)的規(guī)劃在追逐自身利益最大化的過程中經(jīng)常性地損害社會整體利益。這造成現(xiàn)有城鄉(xiāng)規(guī)劃模式難以在局部與整體、近期與遠期之間找到利益平衡點。因此有必要將項目產(chǎn)業(yè)策劃引入傳統(tǒng)規(guī)劃，謀求小城鎮(zhèn)整體利益與開發(fā)地塊局部利益的有機結(jié)合，正確處理長期利益與眼前利益、直接效益與衍生效益、外延增長與內(nèi)涵提高、經(jīng)濟效益與人本關(guān)懷的關(guān)系，進而提升小城鎮(zhèn)綜合競爭力和規(guī)劃可實施性[4]。

（3）空間規(guī)劃與政策引導(dǎo)相結(jié)合

一方面，以人為本的空間資源優(yōu)化配置和集約利用是現(xiàn)代城鄉(xiāng)規(guī)劃的核心?？臻g規(guī)劃依然是小城鎮(zhèn)全域規(guī)劃的主體內(nèi)容，但應(yīng)更注重人口、資源、環(huán)境保護的協(xié)調(diào)發(fā)展，以及城鄉(xiāng)發(fā)展不同主體之間利益沖突的協(xié)調(diào)。另一方面，政策引導(dǎo)是保障空間規(guī)劃實現(xiàn)的關(guān)鍵，政策創(chuàng)新的空間表達和空間組織的政策配套成為新時期城鄉(xiāng)規(guī)劃的重點[5]。因此，新時期小城鎮(zhèn)全域規(guī)劃既要注重土地利用和資源空間布局，對城鄉(xiāng)居民點、生態(tài)資源、基礎(chǔ)設(shè)施等重要發(fā)展資源做出空間規(guī)劃；又要強調(diào)制訂有針對性的規(guī)劃引導(dǎo)性政策和技術(shù)要求，引導(dǎo)地方經(jīng)濟社會發(fā)展愿景的實現(xiàn)。

1.3 小城鎮(zhèn)全域規(guī)劃的技術(shù)路線

小城鎮(zhèn)全域規(guī)劃編制的技術(shù)路線可以歸納為 “兩條線、三步走”。

所謂兩條線：一條線是從新時期小城鎮(zhèn)發(fā)展需求出發(fā)，積極探索新時期的規(guī)劃理念創(chuàng)新與目標框架建構(gòu)，確定規(guī)劃思路與基本內(nèi)容；另一條線是從小城鎮(zhèn)發(fā)展面臨的主要問題出發(fā)，研究本次規(guī)劃需要重點解決的問題，確定規(guī)劃重點，增強規(guī)劃針對性。

所謂三步走：第一步，為什么做？從新型城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、全面建設(shè)小康社會等的內(nèi)涵要求，及小城鎮(zhèn)發(fā)展現(xiàn)實問題出發(fā)，論證本次規(guī)劃的必要性及需要重點把握的問題；第二步，怎么做？，根據(jù)新形勢的新要求及各城鎮(zhèn)的特殊性，探求本次規(guī)劃的總體思路、理念、目標、策略等；第三步，怎么做好？在對國內(nèi)外規(guī)劃理論與實踐進行總結(jié)的基礎(chǔ)上，搭建規(guī)劃內(nèi)容基本框架，探索本次規(guī)劃的針對性與可實施性（圖1）。

圖1 小城鎮(zhèn)全域規(guī)劃的技術(shù)框圖

表1 小城鎮(zhèn)全域規(guī)劃的內(nèi)容框架

1.4 小城鎮(zhèn)全域規(guī)劃內(nèi)容的基本框架

小城鎮(zhèn)全域規(guī)劃主要包括戰(zhàn)略定位與產(chǎn)業(yè)策劃、空間發(fā)展規(guī)劃、支撐體系規(guī)劃、實施策略等主要內(nèi)容。其中：（1）戰(zhàn)略定位與產(chǎn)業(yè)策劃包括系統(tǒng)判斷小城鎮(zhèn)發(fā)展主要問題基礎(chǔ)上的發(fā)展定位與目標確定、從頂層設(shè)計到運營管理的精細化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃。（2）空間發(fā)展規(guī)劃主要包括區(qū)域空間分區(qū)與發(fā)展策略、城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)與總體布局、村鎮(zhèn)體系規(guī)劃等。（3）支撐體系規(guī)劃主要包括針對地方特殊性的交通發(fā)展趨勢研究與發(fā)展策略、城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化理念下的基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施配置方案、公共安全與綜合防災(zāi)規(guī)劃，以及以生態(tài)功能分區(qū)與空間管制為核心的生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃。（4）實施策略主要包括分類、分級的城鄉(xiāng)居民點發(fā)展建設(shè)策略、體現(xiàn)文化內(nèi)涵的特色人居環(huán)境塑造，以及相關(guān)制度創(chuàng)新與政策創(chuàng)新建議等（表1）。

2 長軒嶺全域規(guī)劃的創(chuàng)新內(nèi)容

長軒嶺街道位于武漢市北郊，國土面積211km2，全街森林覆蓋率達69.9%；境內(nèi)水資源品質(zhì)優(yōu)良，為區(qū)域性水源。長軒嶺生態(tài)資源優(yōu)勢突出，但由于目前主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)單一（觀光旅游為主），尚處于工業(yè)化與城鎮(zhèn)化初級階段，面臨經(jīng)濟發(fā)展內(nèi)生動力弱、本地大量勞動力外流等問題。

2.1 有針對性的差異化發(fā)展策略

有針對性的發(fā)展策略是保障規(guī)劃實現(xiàn)的關(guān)鍵。針對長軒嶺的特點，在對全街道作為一個整體進行統(tǒng)籌謀劃的同時，規(guī)劃著重強調(diào)了內(nèi)部不同區(qū)域發(fā)展策略的差異性，自始至終貫徹“針對性、差異化”的思想。

從整體來看，長軒嶺的空間發(fā)展特征表現(xiàn)出明顯的區(qū)域差異性，呈現(xiàn)特征迥異的東西兩大片區(qū)——東部人口密集區(qū)和西部生態(tài)資源集中區(qū)。①東部人口密集區(qū)，指街道東部沿黃土公路和灄水河片區(qū)，土地肥沃、地形平坦、交通條件便利、村鎮(zhèn)居民點相對密集的片區(qū)。長軒嶺鎮(zhèn)區(qū)及全域的絕大多數(shù)農(nóng)田集中位于此片區(qū)。②西部生態(tài)資源集中區(qū)，指街道西部的低山丘陵片區(qū)。生態(tài)環(huán)境良好但受到自然地形的限制，村鎮(zhèn)居民點分布更為稀松，全域絕大多數(shù)林地、景區(qū)集中位于此片區(qū)。基于此，規(guī)劃將長軒嶺街道劃分為兩大空間發(fā)展片區(qū)（東部拓展發(fā)展片區(qū)和西部保護發(fā)展片區(qū)），從人口轉(zhuǎn)移、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、道路交通組織、村鎮(zhèn)建設(shè)等制定不同的發(fā)展策略，統(tǒng)籌處理發(fā)展與生態(tài)保護的問題。

（1）東部拓展發(fā)展片區(qū)。該片區(qū)經(jīng)濟發(fā)展條件好、生態(tài)敏感性弱，規(guī)劃作為人口、經(jīng)濟、物質(zhì)要素的“導(dǎo)入?yún)^(qū)”，著重引導(dǎo)各社會要素的集聚，是村鎮(zhèn)建設(shè)的重點地區(qū)，強調(diào)地區(qū)功能的完善，體現(xiàn)多元、活力的現(xiàn)代化小城鎮(zhèn)形象，通過發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、農(nóng)特產(chǎn)品加工業(yè)、市場貿(mào)易等推動地方經(jīng)濟社會和城鎮(zhèn)化進程。同時該片區(qū)道路性質(zhì)以對外交通為主，重點體現(xiàn)交通組織的高效和便捷，道路設(shè)計等級較高、行車速度較快，是一種“快速通過、快速到達”的交通組織方式，強調(diào)人流、物流的快速聯(lián)系。

（2）西部保護發(fā)展片區(qū)。該片區(qū)發(fā)展條件一般、生態(tài)敏感性強，規(guī)劃作為人口“導(dǎo)出區(qū)”，通過功能置換和人口遷出等手段，強調(diào)生態(tài)資源的保護與修復(fù)，強化生態(tài)小城鎮(zhèn)的優(yōu)質(zhì)生態(tài)資源特色，通過發(fā)展生態(tài)養(yǎng)生、生態(tài)旅游等推動地方經(jīng)濟社會發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程。同時將該地區(qū)視為一個“大景區(qū)”。其道路性質(zhì)以旅游性和村鎮(zhèn)內(nèi)部交通為主，重點體現(xiàn)特色化、生態(tài)化、景觀化，是一種“通而不暢”的交通組織方式，強調(diào)游客的自身體驗。依托旅游型道路建立生態(tài)型休閑體驗步道與自行車道，串聯(lián)起各個景點，形成富于變化又親切宜人的慢行交通系統(tǒng)。規(guī)劃在東西兩個片區(qū)交匯處設(shè)置交通換乘樞紐，游客乘坐旅游大巴、公交專線或私家車等快速到達長軒嶺（東部片區(qū)）后，到交通換乘樞紐換乘游覽車、自行車或者直接步行進入各個景點

圖2 長軒嶺空間發(fā)展規(guī)劃圖

圖3 基于項目策劃的長軒嶺產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃圖

（西部片區(qū)），體現(xiàn)低碳、綠色的交通組織方式（圖2）。

2.2 基于項目策劃的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃

以項目策劃為核心的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃創(chuàng)新是長軒嶺全域規(guī)劃的一個重要特色，也是推動地方經(jīng)濟社會快速發(fā)展、增強競爭力和吸引力、推進新型城鎮(zhèn)化的必要手段。

經(jīng)濟相對落后是造成目前長軒嶺綜合競爭力和吸引力不強、大量勞動力外遷、村鎮(zhèn)建設(shè)水平不高的重要原因，而實現(xiàn)一個地區(qū)的經(jīng)濟快速、可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵就是制訂科學的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，解決該地區(qū)“做什么、為什么、怎么做”3個問題。同時對于長軒嶺這種欠發(fā)達地區(qū)的小城鎮(zhèn)來說，外部資本投入是推動地方社會經(jīng)濟發(fā)展進程的主導(dǎo)力量。因此有必要在傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃中引入新的思想——項目策劃，通過具有足夠吸引力的策劃項目來引入外來資本的投入，推動地方發(fā)展目標的實現(xiàn)?；诖耍L軒嶺全域規(guī)劃從當?shù)貙嶋H狀況出發(fā)，充分考慮國際國內(nèi)及區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展態(tài)勢，對長軒嶺的產(chǎn)業(yè)框架、產(chǎn)業(yè)體系、經(jīng)營模式、經(jīng)營策略等作出了系統(tǒng)、科學計劃，并詳細制訂了項目發(fā)掘、論證、包裝、推介、開發(fā)、運營全過程的一攬子計劃（圖3）。

圖4 長軒嶺村莊集聚建設(shè)規(guī)劃圖

2.3 面向?qū)嵤┑拇迩f集聚建設(shè)方案

一方面，城鎮(zhèn)受到城市規(guī)劃的有效調(diào)控，土地利用相對集約；而農(nóng)村地區(qū)由于長期缺少規(guī)劃引導(dǎo)，土地利用基本處于自發(fā)狀態(tài)，造成土地利用粗放、基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)設(shè)施難以經(jīng)濟有效配置等消極后果。另一方面，在土地政策日益收緊下，城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模增量極其有限；對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府來說，建設(shè)用地增量指標遠不能符合實際的發(fā)展需要。因此，要想滿足城鎮(zhèn)的空間拓展需要，必須通過村莊集聚建設(shè)優(yōu)化存量土地資源配置，推進“不以犧牲耕地和生態(tài)環(huán)境為代價”的新型城鎮(zhèn)化。但必須在論證村莊集聚建設(shè)可能性的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)判斷需要解決的難題，進而提出切實有效的實施方案。

根據(jù)深入的實地調(diào)查，目前長軒嶺各自然村灣分布比較分散，青壯年勞動力多外出務(wù)工，村內(nèi)多為留守老人、兒童，實際從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)人口不多，村莊集中建設(shè)中耕作半徑的因素影響不大。且各村灣之間居民較為熟悉，老百姓對異地搬遷并不排斥。同時，村莊集聚后可增加“人氣”，增強老年人之間的交往；也便于管理、保證居住安全；并有利于集中配置公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施，方便居民就醫(yī)、上學、出行等。但目前老百姓最大的憂慮是今后生存保障問題，特別是老年人養(yǎng)老問題。因此判斷，若通過產(chǎn)業(yè)支撐及相關(guān)政策扶持等手段解決好百姓的生存保障問題，長軒嶺村民較易接受村莊集聚。

為此，規(guī)劃首先根據(jù)各個村莊的特點及發(fā)展?jié)摿Γ珠T分類、因地制宜地確定了村莊遷并整合方案（圖4）。進而結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃對保留村莊進行發(fā)展定位，通過提供足量就業(yè)崗位吸引人口適當集聚。規(guī)劃將長軒嶺村莊分為以下幾類：（1）集中建設(shè)型，通過土地流轉(zhuǎn)等推進集中居住，建成中心村；（2）傳統(tǒng)村落保護型，在整體保護的基礎(chǔ)上進行適當?shù)穆糜伍_發(fā)和整治，統(tǒng)籌處理村莊保護與發(fā)展的關(guān)系；（3）就地改建型，結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃進行開發(fā)項目策劃，作為鄉(xiāng)村旅游的服務(wù)平臺；（4）異地遷建型，遷建后的村落進行生態(tài)修復(fù)或耕地修復(fù)，通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤為城鎮(zhèn)建設(shè)和旅游開發(fā)提供拓展空間。在此基礎(chǔ)上，規(guī)劃將村莊進一步劃分為旅游帶動型、糧食作物種植帶動型、經(jīng)濟作物種植帶動型、水產(chǎn)養(yǎng)殖帶動型、食材交易及農(nóng)產(chǎn)品加工帶動型等不同職能，期望通過主導(dǎo)發(fā)展項目的確定為村民創(chuàng)造就業(yè)機會，進而確定了不同類型村莊的開發(fā)強度、基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)標準，引導(dǎo)村莊集聚建設(shè)的順利實施。

2.4 生態(tài)環(huán)境保護優(yōu)先的空間管制規(guī)劃

圖5 長軒嶺村莊職能規(guī)劃圖

圖6 長軒嶺生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃圖

一方面，優(yōu)質(zhì)生態(tài)環(huán)境是長軒嶺生存發(fā)展、面向未來的基本條件，強調(diào)生態(tài)環(huán)境保護與維育可以強化長軒嶺的“比較優(yōu)勢”，增強長軒嶺的吸引力、競爭力和“附加價值”；另一方面，新型城鎮(zhèn)化和“兩型社會”建設(shè)也要求長軒嶺發(fā)展必須遵循生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，以保持長軒嶺環(huán)境資源獨特優(yōu)勢、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展為前提，把生態(tài)環(huán)境保護與地方發(fā)展高度融合起來。

因此，長軒嶺全域規(guī)劃在產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位、村鎮(zhèn)空間布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面均重點體現(xiàn)“生態(tài)環(huán)境優(yōu)先”原則，對各類發(fā)展資源做出全域性的統(tǒng)籌規(guī)劃和具體安排，將產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃與生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃有機結(jié)合并具體“落地”。規(guī)劃綜合考慮地形地質(zhì)條件、資源生態(tài)分布特征、規(guī)劃發(fā)展需求等，把長軒嶺分為生態(tài)林維育生態(tài)功能區(qū)、農(nóng)田保護生態(tài)功能區(qū)、風景旅游生態(tài)功能區(qū)、礦山修復(fù)生態(tài)功能區(qū)、水源保育生態(tài)功能區(qū)5類生態(tài)功能分區(qū)（表2），并提出相應(yīng)的生態(tài)保護目標和發(fā)展控制要求（圖5，圖6）。

表2 長軒嶺生態(tài)功能區(qū)分區(qū)與管制對策

3 結(jié)語

小城鎮(zhèn)全域規(guī)劃是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化背景下出現(xiàn)的規(guī)劃創(chuàng)新，長軒嶺全域規(guī)劃根據(jù)長軒嶺街道的具體情況和發(fā)展要求做了一些初步探索，如有針對性的差異化發(fā)展策略、基于項目策劃的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、面向?qū)嵤┑拇迩f集聚建設(shè)方案、生態(tài)環(huán)境保護優(yōu)先的空間管制規(guī)劃等。希望這些探索能對新時期的小城鎮(zhèn)規(guī)劃與建設(shè)提供有益借鑒，進而引發(fā)更廣泛的討論。當然，這種全新規(guī)劃類型的技術(shù)和方法需要在今后的實踐中不斷探索和完善。

（本文是對筆者主持的《武漢市長軒嶺街道空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》的實踐總結(jié)和理論思考，項目組其他主要成員有林劍放教授（產(chǎn)業(yè)策劃負責人）、孔梅、方龍、姚華俊、顧雅群等，在此一并致謝。）

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