吳 昊 張震宇

（1.澳門科技大學，中國 澳門；2.南京市水利局，江蘇 南京 210036）

黨的十八大把生態(tài)文明建設作為文明建設的更高形態(tài)擺在了更加突出的位置，首次把“美麗中國”作為生態(tài)文明建設的宏偉目標，水利部提出了水生態(tài)文明建設，這些都給水資源的節(jié)約利用和管理保護提出了新的更高要求。水資源是基礎性的自然資源和戰(zhàn)略性的經濟資源，開展水資源管理保護、扭轉水生態(tài)環(huán)境惡化趨勢，是推動生態(tài)文明建設的迫切需要，也是建設“美麗中國”的重要基礎。從水資源管理的現(xiàn)狀出發(fā)，實行最嚴格的水資源管理制度是推進“兩型社會”建設的具體體現(xiàn)，只有嚴格水資源“三條紅線”管理制度，才能實現(xiàn)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會建設。

1 “兩型社會”建設核心內容分析

“兩型社會”是指“資源節(jié)約型社會”和“環(huán)境友好型社會”。資源節(jié)約型社會建設的內涵，就是建立合理配置、最低消耗的資源利用社會體系；環(huán)境友好型社會建設的內涵，就是建立適宜人類、社會生存發(fā)展的生態(tài)環(huán)境社會體系。資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會建設是中國資源環(huán)境狀況的必然要求，忽視對資源的合理利用，忽視對環(huán)境的有效保護，那就等于竭澤而漁。當前我國生態(tài)與環(huán)境形勢日益嚴峻，一方面社會經濟總量在不斷增長，而與此同時經濟發(fā)展模式粗放、經濟發(fā)展效益不高、資源利用率低、污染排放量大卻導致生態(tài)環(huán)境進入大范圍生態(tài)退化和復合型環(huán)境污染的新階段。隨著經濟社會不斷發(fā)展，人口不斷增長，人均消費水平迅速提高，以及工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、全球經濟一體化，我國生態(tài)和環(huán)境正面臨著新一輪發(fā)展帶來的巨大壓力，發(fā)達國家在一兩百年的工業(yè)化過程中分期產生、分別解決的環(huán)境問題在我國近年的短期發(fā)展中將集中爆發(fā)出來。

在水資源、能源、土地資源和礦產資源的四大主體資源中，水是重要的自然資源和生態(tài)環(huán)境要素，是不可替代的、有限的、稀缺的自然資源，是人類賴以生存的生命之源，是經濟社會的發(fā)展之本。在人類社會發(fā)展過程中，不同時代和不同地域的水資源的范圍、種類、數量、質量等不同。從廣義上說，地球上一切形態(tài)的水都有可能被人類利用；從狹義上說，在現(xiàn)有社會經濟技術水平下，水資源主要是指賦存于地球陸地的淡水水體。隨著世界人口的不斷增長、經濟和社會的不斷發(fā)展，水的需求量將不斷增加，地球上的自然資源正在日益被消耗，到2025年，全世界2/3的人口將遭受用水短缺的威脅，水危機將使21世紀全球的政治、經濟、和平與發(fā)展面臨巨大的挑戰(zhàn)。

2 強化水資源管理是“兩型社會”建設的迫切要求

2.1 我國水資源、水環(huán)境狀況分析

2.1.1 水資源狀況分析

我國水資源狀況令人擔憂，據有關方面通過開展水資源市場的調研，對水資源數據、水資源行業(yè)、水資源市場和水資源市場份額進行的分析，預測水資源的發(fā)展前景是：中國水資源稀缺，人均淡水資源僅為世界平均水平的1/4；全國669座城市中有400座（2/3 城市）供水不足，110座（1/6 城市）嚴重缺水；在32個百萬人口以上的特大城市中，有30個長期受缺水困擾；在46個重點城市中，45.6%水質較差，14個沿海開放城市中有9個嚴重缺水；北京、天津、青島、大連等城市缺水最為嚴重；農村還有近3億人口飲水不安全；工業(yè)生產的快速增長和對污水排放治理的監(jiān)督滯后又更進一步加重了水體的污染；突出的水稀缺與水污染問題逐步威脅到中國的經濟與社會安全，是當前亟待解決的問題。

2.1.2 水環(huán)境狀況分析

與此同時，水環(huán)境惡化的現(xiàn)象也在不斷加劇，水源地污染日益嚴重，威脅供水安全。根據2011年中國環(huán)境公報顯示，全國地表水污染依然較重。長江、黃河、珠江、松花江、淮河、海河和遼河等七大水系總體為輕度污染。204 條河流409個地表水國控監(jiān)測斷面中，全國全年Ⅰ類水河長占評價河長的4.6%，Ⅱ類水河長占35.6%，Ⅲ類水河長占24.0%，Ⅳ類水河長占12.9%，Ⅴ類水河長占5.7%，劣Ⅴ類水河長占17.2%。主要污染指標為高錳酸鹽指數、五日生化需氧量和氨氮。26個國控重點湖泊（水庫）全年水質為Ⅰ類的水面占評價水面面積的0.5%，Ⅱ類占32.9%，Ⅲ類占25.4%，Ⅳ類占12.0%，Ⅴ類占4.5%，劣Ⅴ類占24.7%。主要污染指標是總氮和總磷。從數據分析可知，我國湖泊（水庫）的水質劣V 類占比高，且三湖中，除太湖環(huán)湖河流總體為輕度污染外，滇池、巢湖環(huán)湖河流總體均為重度污染。

為滿足人們日常生活、商業(yè)和農業(yè)對水資源的需求，聯(lián)合國為解決因水資源需求上升而引起的全球性水危機，1977年召開了“聯(lián)合國水事會議”，向全世界發(fā)出嚴正警告：水不久將成為一個深刻的社會危機，繼石油危機之后的下一個危機便是水。因此，水資源和水環(huán)境是“兩型社會”建設的核心內容。

2.2 水資源與“兩型社會”建設

水是人類社會和經濟發(fā)展的基礎，是重要的戰(zhàn)略資源。水和人類社會的進步與發(fā)展是緊密聯(lián)系的，中華民族的大禹治水，不只是記述洪荒時代我們的祖先向自然宣戰(zhàn)的一場驚心動魄的搏斗，更重要的是治水成了歷代統(tǒng)治者治國方略中之要略。人類從原始社會到現(xiàn)代社會，不同民族、不同國家的起源和興衰都與水密切相關。水，是城市之魂，是城市的魅力所在。離開了水，人類就不能生存；離開了水，社會就不能進步。幾千年來，人類生活居住的條件都是依山傍水，每一座城市也都不同程度依山傍水而建。維護自然生態(tài)格局，突出水在城市發(fā)展中的作用，水是城市的重要自然資源，決定了水資源在城市“兩型社會”建設中具有重要作用。

2.3 水資源承載能力是“兩型社會”建設的核心

“水資源節(jié)約”和“水環(huán)境友好”是“兩型社會”建設的重要內容?！八Y源節(jié)約、水環(huán)境友好”對水資源管理工作提出了新的更高的要求，水資源的可持續(xù)利用是人類社會發(fā)展的戰(zhàn)略問題，直接關系到人類社會的進步與發(fā)展，是國民經濟和社會穩(wěn)定發(fā)展的重要基礎和保障。因此，要堅持貫徹落實治水新方略，遵循人水和諧、可持續(xù)的科學發(fā)展觀，不斷強化水資源管理和水環(huán)境治理，努力提升水資源和水環(huán)境的承載能力，使水資源承載能力滿足經濟社會可持續(xù)發(fā)展的需要，促進兩型社會建設，實現(xiàn)生態(tài)文明。

2.4 水環(huán)境承載能力是“兩型社會”建設的基礎

我國經濟社會快速發(fā)展，用十幾年的時間取得了發(fā)達國家上百年的成績，但污染問題也集中出現(xiàn)。因此，加強環(huán)境友好型建設的任務迫在眉睫，特別是水環(huán)境的承載能力，必須引起高度重視和廣泛研究。在經濟發(fā)展過程中，首先會遇到水污染等各種問題。2007年太湖藍藻暴發(fā)引發(fā)供水危機等一系列事件就是大自然對我們的一次次警告。目前開展的水環(huán)境綜合治理、水源地達標建設、河湖健康評估等工作，都是水生態(tài)文明建設的重要內容，也是“兩型社會”建設的基礎。

3 對策與思考

3.1 理順水資源管理體制，加強水資源統(tǒng)一管理

理順水資源管理體制，著力推行水資源統(tǒng)一管理體制，落實水資源價格形成機制，強化現(xiàn)代科技支撐，加強水行政執(zhí)法監(jiān)督，建立嚴格、科學的水資源管理制度?；窘⒆顕栏竦乃Y源管理體系，即：基本建立權威的水資源管理制度和監(jiān)督體系，基本建成城鄉(xiāng)飲水安全和社會用水安全保障體系，基本建成水資源優(yōu)化配置和高效利用管理體系，基本建成河湖健康生態(tài)的監(jiān)控管理與評價體系，基本建成水資源管理信息化、智能化技術保障體系，基本建成城鄉(xiāng)涉水事務統(tǒng)一管理的體制機制。加強水資源管理與保護，實行最嚴格的水資源管理制度。

實行最嚴格的水資源管理制度，以科學發(fā)展觀為指導，必須在水資源管理觀念上實現(xiàn)轉變，緊緊圍繞建設“美麗中國”的發(fā)展大局，積極踐行可持續(xù)發(fā)展治水思路，突出維護河湖的健康生態(tài)，以制度建設為基礎，以改革創(chuàng)新為動力，促進水資源的優(yōu)化配置、科學利用和嚴格保護，以水資源的可持續(xù)利用保障經濟社會的可持續(xù)發(fā)展。實行最嚴格的水資源管理制度，核心是建立“三條紅線”，即：水資源開發(fā)利用紅線、水功能區(qū)限制納污紅線和用水效率控制紅線；實行最嚴格的水資源管理制度，必須嚴格執(zhí)行水資源管理的各項法規(guī)。

3.2 做好水資源綜合規(guī)劃，推進水資源科學管理

加強水資源管理，必須堅持科學發(fā)展觀，積極做好水資源綜合規(guī)劃。圍繞水資源配置，加強需求管理，實行區(qū)域用水總量控制制度；圍繞水資源保護，加強河湖管理，實行河湖納污總量控制；圍繞水資源節(jié)約，加強用水定額管理，實行用水效率控制。圍繞“資源節(jié)約型、環(huán)境友好型”社會建設的大局，加強水資源節(jié)約保護和水環(huán)境治理，充分發(fā)揮規(guī)劃的基礎導向作用，以需水管理為核心，抓好水資源配置、節(jié)約、保護等專業(yè)規(guī)劃的編制，強化規(guī)劃的執(zhí)行，充分發(fā)揮規(guī)劃的基礎導向作用，實現(xiàn)規(guī)劃的剛性約束作用。以水資源管理基礎設施建設為切入點，切實加強水資源管理技術基礎工作，加快水資源管理監(jiān)控體系建設，強化水資源管理能力建設。通過完善的水資源法規(guī)體系、強有力的水資源監(jiān)管措施，推進水資源綜合規(guī)劃的落實。

加強水資源保護、水環(huán)境治理工作必須按照科學發(fā)展觀的要求，充分激發(fā)創(chuàng)造活力，充分釋放發(fā)展?jié)撃?，不斷開拓創(chuàng)新，更新發(fā)展觀念、轉變發(fā)展思路、創(chuàng)新治水理念、破解發(fā)展難題、完善體制機制，推動水資源管理在“兩型社會”建設要求下又好又快發(fā)展。深化水資源管理體制改革，著力構建充滿活力、富有效率、更加開放、有利于水資源統(tǒng)一管理的體制機制，逐步建立權威、高效、協(xié)調的，有利于加快經濟發(fā)展方式轉變的水資源統(tǒng)一管理體制，廣泛借鑒國內外先進的技術、工藝和方法，兼收并蓄，加強高新技術與實用技術的有效集成，在水資源合理開發(fā)與高效利用上加快科技創(chuàng)新。

3.3 完善水法律法規(guī)建設，推進水資源依法管理

水資源是重要的公共資源，堅持依法治水，推進水利依法行政是完善依法治國的重要任務。隨著經濟的快速發(fā)展，水利對國民經濟的作用表現(xiàn)得越來越突出。要通過完善水資源配置、節(jié)約、保護和管理的政策法規(guī)體系，將水資源開發(fā)利用、節(jié)約和保護的主要指標納入經濟社會發(fā)展綜合評價體系，依靠各方力量推動水資源依法管理。無論是從依法治國的需要看，還是從依法治水的狀況看，都應堅決、全面地推進依法行政，加強和完善水法律法規(guī)建設，推進水資源依法管理。

深入貫徹水法律法規(guī)，合理利用水資源，防治水污染，保護水環(huán)境，維持水資源的良性循環(huán)，促進水資源的可持續(xù)發(fā)展。與此同時，要廣泛深入開展基本水情宣傳教育，強化社會輿論監(jiān)督，進一步增強全社會水憂患意識和水資源節(jié)約保護意識，形成節(jié)約用水、合理用水的良好風尚。大力推進水資源管理的科學決策和民主決策，完善公眾參與機制，采取多種方式聽取各方面意見，進一步提高決策透明度。以加強立法和執(zhí)法監(jiān)督為重點，加強水資源管理法規(guī)建設，建立健全行政執(zhí)法責任制，切實加強執(zhí)法監(jiān)督檢查。

3.4 強化節(jié)水型社會建設，實現(xiàn)水資源持續(xù)利用

水安全是21世紀人類面臨的最大挑戰(zhàn)之一，對水資源管理不僅要考慮滿足人類活動的用水需求，還必須考慮可持續(xù)發(fā)展對生態(tài)環(huán)境的保護需求。開源節(jié)流，是努力解決經濟社會發(fā)展用水需求的根本途徑。節(jié)水是應對水危機的有效途徑，是提高水資源利用效率的重要舉措，是緩解水資源供給壓力的重要手段。節(jié)水不僅可以保持河流徑流量和地下水的儲量，而且還可有效減少污水排放、降低污染，是對水資源的高效利用和有效保護，是實現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展的重要舉措。

充分認識全面推進節(jié)水型社會建設的重要意義，建設節(jié)水型社會是立足我國的基本國情水情，大力推行節(jié)約用水措施，推廣節(jié)約用水新技術、新工藝，發(fā)展節(jié)水型工業(yè)、農業(yè)和服務業(yè)，建立節(jié)水型社會，并把節(jié)水作為一項必須長期堅持的戰(zhàn)略方針，把節(jié)水工作貫穿于國民經濟發(fā)展和群眾生產生活的全過程，從促進水資源的可持續(xù)利用、保障經濟社會可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度出發(fā)做出的重大決策，是一場深刻的社會變革和制度創(chuàng)新，是解決我國水問題、保障經濟社會發(fā)展的戰(zhàn)略性和根本性措施。充分認識建設節(jié)水型社會的重要性和緊迫性，把嚴格水資源管理作為加快轉變經濟發(fā)展方式的戰(zhàn)略舉措，把建設節(jié)水型社會作為建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的重要內容，全面強化水資源節(jié)約保護工作，形成有利于水資源節(jié)約保護的經濟結構、生產方式、消費模式，推動全社會走上生產發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路。